农村基层民主发展的动力培育与路径选择——以绍兴村民自治为视角

晏 东 雷 扬

一、绍兴村民自治的概况

浙江物华天宝，不仅在社会主义的市场经济中走在时代的前列，在农村基层民主发展中也屡屡有创举、有新意。

以绍兴为例，嵊州市通过对八郑村村民自治的“八项民主制度”、“八大工作流程”为主要内容的民主治村模式进行系统总结归纳形成了“八郑规程”。“八项制度”是指:民主选举制度、村务决策制度、财务管理制度、工程招投标制度、村务公开制度、民主管理监督制度、村干部谈听评制度、村干部工作追究制度;“八大工作流程”是:选举流程、村务决策流程、财务管理流程、招投标工作流程、村务公开流程、村务监督流程、谈听评流程和村干部责任追究流程。“八郑规程”开创了民主治村的新模式，抓住了依规程治村的民主自治本质。而源于新昌县沙溪镇董村的“乡村典章”以村治“根本大法”的形式使村级权力运行得到制度化的规范。其原典《董村典章》以8章共24条涵盖了村务决策、村务管理、村务监督、村规民约等各个方面，内容全面、细致而又利于操作。它将现行法规制度与传统的乡规民约有机地融合起来，在农村的民主发展中展现出强大的生命力。绍兴县的夏履镇以保障村民“知情权、参与权、决策权、监督权”为核心创生了“夏履程序”，其核心也是形成了以制度建村、以制度办事的村治民主管理制度。其要诀在于既发挥出村党支部与村委会的核心作用，又实现村民的全程参与、民主管理村级事务。绍兴的乡村治理在全省全国范围内都引起了学者及官方的高度重视与认可，[1]如赵爱庆等认为，绍兴的三种村治模式是超越当下中国乡村精英治理模式的必然政治选择;学者们也认识到现有绍兴模式的一些不足，如袁海平等在承认绍兴村治模式的制度创新对农村民主发展推动的同时，也存在民主产生机制、民主监督机制、权力制衡机制等亟待完善。[2]

为了更好了解绍兴农村基层民主发展的全貌，从更广阔的视野去了解中国的基层民主发展，有利于给出更好的解读和建议。

(一)传统中国的乡村治理模式及其转向

一般认为，传统的中国治理结构分为中央集权和地方自治两个板块。地方自治主要是农村的自治是传统中国治理的核心。而这种乡村自治人与人之间的社会关系主要是依靠宗法的、亲情的伦理来维系，是通过先赋性、伦理性整合模式实现的整合。它是一种以乡村社会的自足为基础，依赖文化力量调节社会秩序，国家的强力程度较低的整合机制，具有一种自发的、静止的稳定性。[3]这种稳定性并不以社会的发展为目的，而是一种维持性的稳定，因此，中国的传统社会能历经千年、无数朝代更替而不变，以致有学者将其称为“超稳定结构”。

这种传统社会的组织方式重心虽然在农村，但国家正式编制的官僚组织末梢是县一级，县以下一体化组织形态是乡绅自治与宗法组织。乡绅自治和宗法组织作为一体化结构的主体构成了民间社会，它能实现农业社会内部整合，但并不具备动员农村人力物力以实现工业化和抗拒西方冲击的能力。因此，这种“超稳定结构”在遇到来自内部的冲击时是能够自我调节实现新一轮稳定的，但当冲击以前所未有的力度和方式来自外部西方时，这种“超稳定结构”就破裂了，难以维续。(来自农耕力量的外部冲击，对中国而言是一直存在的，所以可以认为中国的传统结构也形成了对其有效的应对方式，诸如筑长城、胡化与汉化)这也是自清末以来中国各革命群体所必须面对和要解决的问题。直到中国共产党将党的重心与发展转向农村，通过其官僚组织延伸到乡及村 (村干部不属于国家正式官员编制)具有了空前的对社会的动员力与控制力，从而具有了对抗西方工业文明冲击、实现工业化的强大力量。[4]中国革命才最终能实现胜利。

所以，我国传统农村社会一直是“自治”的民间社会，虽然它并不是现代意义上的社会自治，但至少说明了我国农村是有自治传统与自治资源可以利用的。对这份传统的忽视或割裂都是不利于我国当下的农村自治或者农村基层民主建设的。再一点就是，中国共产党对农村的动员和组织是我国社会主义革命和建设取得成功的重要原因，党在农村的组织和动员力量是我们党和国家的优良传统和巨大财富，绝不可能被弃如敝履必须加以珍视和利用。

(二)现行村民自治制度的形成

现行的村民自治制度是在“人民公社”的试验失败之后产生的。人民公社的“一大二公”幻灭后，中国农村旧的管理体制方法已然失灵，新的管理方式方法却还没有形成。这时，广西宜山县的果地和果作两村的创举——村民委员会以无记名方式产生了。[5]它通过民主选举的自治组织有效实现了对农村管理与稳定。这一新生事物得到中共中央高层的高度重视，迅速在全国各地试点推广，并通过《1982宪法》得到基本大法的确认与规范。1983年10月12日，中共中央、国务院发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》(即35号文件)，指出“村民委员是基层群众性自治组织，应按居民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作，村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。各地在建乡中可根据当地的情况制定村民委员会的工作简则，在总结经验的基础上，再制定全国统一的村民委员会组织条例。”标志着全国有领导、有计划、有步骤的建村工作的全面展开。

对村民委员会的自治形式何以得到盛行，学者们也有诸多研究，比如学者蔺雪春从“成本——收益”的角度，分析了政府推动乡村自治的动力，他认为，人民公社解体后的农村治理面临暂时的权力“真空”，而“成功创设并推行一种适宜的新制度，面临着巨大的交易成本和风险损失”。因此，利用已有的产生良好效果的村民委员会模式是一种经济有效的模式，在全国推行村民自治成为国家的制度选择。[6]其将社会治理成本尤其是国家的财政压力作为制度选择的重要因素进行考虑，有可取之处，但将财政压力的选择作为决定性的因素却有失偏颇。相对来说，笔者更赞同徐勇先生的研究，他认为，村民委员会建立之初，“国家当时面临的紧迫形势是如何迅速填补传统的、政社合一的人民公社体制废除后出现的某种公共权力和基层组织的‘真空’，以及如何迅速解决基层社会运行的‘失范’问题，因此考虑的是建立村民委员会组织，并制定相应的组织法。”[7]即村民委员会的建立，除了少数是自发产生的外，全国绝大多数是“自上而下”推动的。其推行的首要原因，既不是出于财政、经济成本的考虑，也不是为发展农村民主自治，而是国家政治的稳定与安全。这也是了解其后农村基层民主发展所必须牢记的。

有了以上梳理，便能对绍兴的农村基层民主发展模式从其动力培育和路径选择方面给予更宏观、更具方向性的建议。

二、从绍兴村民自治看农村基层民主发展的动力培育

推动农村基层民主发展，必须要找准其动力，动力的强弱是一个事物能否有效、持续发展的关键。再好的愿景与形式，如果丧失了发展的推动力，就徒具虚表如同泡影了。要获得强大的动力，对动力主体的培养必须强化。农村基层民主发展动力主要来自于以下几个方面:

第一动力，农村基层群众。农村基层民主自治说到底是与农村民众最切身相关的事情。其起源于农民的创举，也是农村民众在不断地丰富和完善、推动着农民民主的发展。因此，基层农民群众是农村基层民主发展的第一推动力，这是必须明确的。农民群众才能在农村社会生活的发展中最早、最有效地感知现实的需求与努力的方向。如“乡村典章”即是在农村新一轮的乡镇合并中为了有效协调原5个自然村之间关系及与新村的关系而产生，而“八郑规程”则是为解决社会转型中利益矛盾凸显，村治模式不够规范、不够透明、不够民主，干群关系紧张，才产生的。“乡村典章”等村规民约的制定，不仅彰显了农村社会对传统农村自治资源的一定程度的继承，有利于文化的传承与发展，也是对乡土资源的利用和再造，符合本地的特质，有利于乡土资源的较大化利用，从而有利于乡村的社会整合与阶层通过契约精神达致的团结。农村基层群众的满足和需求，是农村基层民主发展的意义和努力指向，也取决于农村群众主体的素质、行为和态度。因此，农村基层民主发展，首先要推动这一农村主体的发展和提高。没有新型化的有知识、有智识的农民群体，农村的基层民主发展终究是缘木求鱼，可望不可及。

而村民自治通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督实现广大村民的自我管理、自我教育和自我服务，带有明显的现代民主和法理型社会的契约性特征。这种契约精神一方面形成了对村民群众的约束和保护，另一方面也促使了村民权利意识的觉醒与运用。其权利意识的觉醒和追求，也成为推动农村基层民主发展的最大动力。

第二动力，党和国家。从前文可以看出，中国共产党领导中国人民的革命和建设很大程度上改变了以往的农村社会的发展格局和轨迹。党和国家是大的宏观社会政策的制定者和给予者，因此，党和国家是农村基层民主发展的一个重要推动力量。宏观上，党和国家的方针政策为农村基层民主的发展提供了基本的框架和宽广的背景。但从村民委员会制度的产生，不论是将其作为党的“从群众中来，到群众中去”群众路线的践行，还是一种偶发性的建制成为一种模式，都可以得出这一制度的出台与落实，缺乏先在的理论的宏观设计与严密论证。中观上，党和地方政府依据地方差异性实践及地方的风土文化、财政实力、政策倾向等指导地方农村基层民主发展，直接影响着农村基层民主的实现程度。

党和国家会成为农村基层民主发展的重要推动力，还有一个重要的因素是由我国的政治生态和党的使命所确定的。新中国的建立，区别于大多数国家的经济发展瓜熟蒂落形成新的政治体制的模式，我国是个先政治后经济的国家。中国共产党革命的首要目标是救亡图存，即实现国家政治上的独立和完整，其次才是实现经济的发展与民生的改善。中国共产党所成立的国家也是高于既定半殖民地经济发展形态的社会主义国家，因此，经济的发展更需要政治的推动和主导。要实现经济的发展，政治的稳定就成为先决条件。政治先于经济，在文化大革命的“政治挂帅”中达到极致，弊端尽显。其后我国确立了以经济建设为中心的国策，但对政治的重视依然是我们党和国家的重要考量点。我们所进行的是社会主义市场经济改革，改革、发展的前提是稳定，尤其是我国经济建设取得一些成绩后，现在更是强调和谐发展观。而农村一直占据着我国的大部分人口、地域和市场，所以维护农村的稳定也一直是我国政策的重中之重。农村基层民主改革，作为我国民主改革的现行领域和试验田，离开党与国家的重视和推动也就难以想象。

第三动力，村党委和村民委员会干部。不论是全国村民委员会的诞生还是绍兴三种村治模式的创新，都和村两委的干部大力推动、大胆探索密切相关。村民自治能够良好运行和维续也离不开他们的直接努力。村两委干部是村民自治的直接推动者和践行者，也是党与国家和农村社会相联系的重要枢纽和双向交流的重要管道。农村基层民主发展如何取得进步，如何才能不偏离党的目标方向，不仅需要基层农村党组织的强大号召力、引导力，也需要基层党组织与村民委员会处理好相互之间的关系。

将应该自治的还给自治，将需要领导的地方加强领导，才能实现农村社会的和谐稳定发展。从历史来看，我国一直没有处理好农村基层党组织与社会的关系，“人民公社时期的村庄权力体现出较为鲜明的国家权力的逻辑。这种权力是不会向村庄妥协的，而是村庄向它妥协，但在分田到户以后，村组权力的逻辑却发生了一个变化，国家权力向村庄妥协。村组权力运转的逻辑除了遵循国家的逻辑之外，还有各种地方性的逻辑。这在村民自治研究中表现得较为明显”[8]。现实中，村党支部与村民委员会之间的权力争夺，构成了农村基层民主建设最大的议题。两委关系的妥善处理程度，也往往反映出这个村民主发展状况的程度，两委关系好，则村民主实现程度高，两委关系僵化，则村民主也呈无序乱象。绍兴三种村治模式的成功，也在于正确处理了村两委的关系。只有两委之间形成合力，才能给农村基层民主发展以更大的推力。

第四动力，研究农村基层民主的理论工作者。有社会责任感的相关理论工作者是党的方针政策的主要宣讲者和传播者，也是民主思维、民主理论的重要铺垫者和深化者。这些理论工作者有理论思维、政策话语表达等方面的优势，在农村基层民主建设中发挥着特殊的作用。一方面，他们能准确领会党的方针政策的精神实质和最新动态，通过研究和宣讲党的方针政策的内涵和意义，推动或引导农村基层民主建设的发展;另一方面，他们将民主发展的理论与地方实践相结合起来，不仅用理论指导了农村的基层民主发展，而且形成本土化资源和特色，同时，他们还在不断发展的农村基层民主实践中发现、提炼新经验，形成新的理论或模型，推动党的建设理论的创新与基层民主实践的创新。

我国研究农村基层民主的理论工作者，在廓清中国农村民主的基本面貌，对农村民主的个案或连续追踪等方面都取得了较大成绩，但也存在重视外国理论、轻本国实践，重视地方实验、轻视宏观构建等问题。但无论如何，理论是实践的先导，没有成熟的理论想要有完美的实践只是空谈。因此，培育更多的、优秀的研究农村基层民主的理论工作者，对于农村基层民主的实践是不可或缺的。

三、从绍兴村民自治看农村基层民主发展的路径选择

有了充沛的动力，没有正确的疏导途径，动力难以宣泄，也难成事。农村基层民主发展路径，最重要的是制度，这也是绍兴村治模式所揭示的重要规律。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事”。[9]如何衡量制度的好坏呢?

从纵向上看，制度的好坏不是静态的，造成秦汉帝国、开元盛世的制度，也同样埋下了其衰败的种子。制度需要动态的维护和完善。绍兴的三种农村基层民主制度通过设立规程、形成典章、程序，实现了制度上的创生、细化和完善。这不仅是对村民自治制度的再造与发展，也是制度的链条化与动态化尝试。它们在制度的执行过程中显示了制度的刚性与魅力，村两委干部行事有章可循、有据可考，能够名正言顺的拒绝不必要的开支、公开透明账目与事项，既安了村民群众的心，也明确了村两委干部的责任、减轻了其负担。在民主选举的基础上，实现了民主决策、民主执行与民主监督。广大村民不再是选出村干部后就无事可做、只能等待下一次选举，而是可以全程参与到村务活动的各个环节，对村内的重大决策、日常事务都能发挥出自己的知情、参与、监督等权力与作用。这些都极大改变了我国农村以往有制度而无执行，或有制度而执行走样的状况。这是绍兴三种农村民主发展模式的意义所在，也是今后农村基层民主发展需要努力的方向所在。

从横向上看，中国地域广袤，各地自然与社会禀赋是非均质化的，不同的自然赋予和些微差异的文化传承，决定了农村基层的两委干部和基层群众才是农村基层民主发展面貌的主要塑造者。虽然“五十里不同风，一百里不同俗”的状况在交通和信息传递日益便捷发达的今天有很大改观，但秦腔高亢、楚韵悠长、吴侬软语的延绵是血脉里的基因，即使改造，也非一日之功。农村基层民主是直接利于行动的、具体而微的制度。因此，制度的最佳执行，是要发挥其最大效用而非求最大范围。这也是绍兴地区产生了三种村治模式，各有优长而不能划一而足的原因。农村基层民主发展应谨记这一点，我国所求的不应是一种全国统一的制度模式，而应是大框架下，制度便利的有效执行与实现。

当然，绍兴的村治模式也存在或揭示了即有制度执行中不周延的情况。表现在:第一，村两委的关系没有完全理顺。除了《董村典章》明确规定了村党委与村支部的关系，另两种模式更多是通过实施细则来确立两者关系。从目前的农村民主实践来看，民主搞的好的村更多是党委强村支部弱或者党委村支部合一的模式。是否这是农村基层民主发展的唯一出路，村党委与村支部的关系还有那些好的出路可以借鉴?村党委与村民委员会的关系在学理上怎么进一步的深入、细化，都还需要更多的实践和理论支持。第二，制度的主体设计存在偏重对两委干部的约束、缺少对村民约束问题。绍兴三种模式揭示的问题是，对村两委干部的硬性约束有了，却没有对村民民主政治参与的硬性约束。虽然村民的政治参与在我国有很大改善，但整体依然是比较低的水平，这就导致在村民的冷淡与漠视中，农村的基层民主仍然是剃头匠的担子——一头热，这不仅会使对村干部的硬性规定沦为空谈，也往往造成了村干部热情的消磨。培养村民的民主意识、提高其民主水平仍任重道远。第三，制度的环节设计依然存在重视民主选举、民主监督，轻民主决策、民主执行的问题。虽然绍兴三种村治模式对民主的各个环节都有探索和改善。但由于村级事务的琐碎、要应对的方面千头万绪，在民主执行中的一些从快、权宜之举，就往往成为规则与制度打起擦边球。民主决策、民主执行所体现的“公平与效率”之争，往往是效率压倒了公平。如何处理民主决策、民主执行所带来的效率较低问题，也是今后制度设计所要考虑的问题。

[1]参见.中国“村治模式”论坛专题[J].小康，2006，(7);赵爱庆，等.超越乡村政治精英治理模式的政治抉择[J].中共浙江省委党校学报，2008，(1).

[2]课题组，袁海平.从传统治理到农民参与式治理——绍兴乡村治理模式的创新与启示[J].中国管理信息化，2011，(8).

[3]参见:费孝通.乡土中国 [M].江苏文艺出版社，2007.

[4]金观涛，刘青峰.开放中的变迁:再论中国社会超稳定结构[M].法律出版社，2010.

[5]徐勇.最早的村委会诞生追记[J].炎黄春秋，2000，(9).

[6]蔺雪春.当代中国村民自治以来的乡村治理模式问题[J].当代世界社会主义问题，2007，(3).

[7]参见徐勇.中国农村村民自治 [M].华中师范大学出版社，1997.

[8]申端锋.二十世纪中国乡村治理的逻辑——一个导论[J].华中科技大学学报·社会科学版，2006，(4).

[9]邓小平文选第二卷[M].北京:人民出版社，1994.