钓鱼执法现象的法律思考

2013-08-15杨芳

黑龙江史志 2013年8期

杨芳

（甘肃联合大学政法系甘肃兰州 730000）

钓鱼执法现象，在英美法系国家叫做执法圈套（entrapment），本文所称的钓鱼执法现象就是指公权力机关（主要是行政机关）将所有的公民都假定为违法者，由公权力的执行者雇佣职业人员进行诱惑，引诱无辜的公民违法，然后公权力机关（主要是行政机关）对其惩罚，以满足自己部门利益需要的行为。它与刑事侦查中的诱惑取证相类似，因为取证手段违法导致该证据无效。

一、钓鱼执法现象的典型案例

1.2013年闫永华事件。2013年2月27日潍坊货运司机闫永华接到一笔去铁矿拉货的活，载着货主去铁矿的路上，被平度市交通局客运管理所认定为非法营运，罚款5000元。后来查明货主其实是“钓头。”[1]

2.闵行倒钩案。2009年9月8日，上海市民张军开着他的“长安福特”在路口等红绿灯时，一名男子声称“胃痛”，要求张军搭载一程。张军明确表示无偿搭载，却被上海市闵行区城市交通行政执法大队认定“非法营运”，并处以1万元的行政罚款，交付罚款10天后可取回扣押车辆。后查明，行政执法取证手段不当。[2]

3.2009年浦东孙中界事件。2009年10月14日晚上7点30分左右来到上海打工只有3天的河南小伙孙中界开车途中被陈雄杰拦车搭乘，却被交通执法队以“非法营运”的名义抓获，课以处罚。车辆遭扣，孙中界也受到公司批评，为证明“清白”，孙中界竟拿刀砍下左手小指。

后经调查，浦东新区城市管理行政执法局的调查简单草率。原南汇区交通行政执法大队的确使用了不正当的取证手段，所谓“乘客”陈雄杰其实就是“钓头”。[3]

以上是钓鱼执法现象的几个典型案件。可以说钓鱼执法现象破坏了执法机关的公信力和形象，并加剧社会信任危机，更加不利于社会的稳定和谐。所以对于”钓鱼执法现象”我们不得不正确对待和处理，对于其所反映的情况和问题必须彻底纠正。

二、钓鱼执法现象产生的原因

1.钓鱼执法现象是立法本身上的粗略与疏漏

目前，我国处理非法营运的唯一法律依据是《中华人名共和国道路运输管理条例》，其六十四条规定“未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”从此条规定我们可以看到法律赋予行政机关的自由裁量权非常大。由于对这个自由裁量权掌握尺度不同，导致全国各地的执法没有统一标准，可能会出现同样的行为在不同地方的处罚结果不一样，甚至在同一地方的同一违法行为由不同行政机关的处罚，结果也不一样的现象。在我们正在建设的法治社会中，法律的这种缺陷是不应该出现的。

2.钓鱼执法现象是执法上的处罚指标不明所导致的后果

现实中我们很多行政执法部门存在执罚经济，以罚代管现象。各地主管部门也往往给包括交通行政执法在内的执法部门下达一定的罚没款物指标。其实，这也是中国特有的政治运行现象。在收支两条线情况下，如果没有考核指标，我们的执法人员往往偷懒，因为干多干少一个样，没有积极性，谁不喜欢在办公室或茶馆里“一杯茶一支烟一张报纸看半天”？谁又喜欢在天天在室外执法忍受风吹雨打日晒冰冻；而一旦有了指标，就会乱处罚乱执法。相信这种二重背离定律现象无论是管理当局还是执法者都不能解决的难题。

3.钓鱼执法现象是相关集团利益的驱动的结果

一般情况下，参与钓鱼的每一级机关和成员都可从罚款中获得利益，尤其是直接参与钓鱼的机关，给其的的“提成”，往往超过了上级机关给其下达的罚款指标。[4]正是因为通过钓鱼执法现象，不但可以提前超额的完成任务指标，而且还能大大提高自己收入才导致执法机关钓鱼执法现象的“积极性”高涨。尤其是交通执法中的钓鱼执法现象，更是一块诱惑力极大的蛋糕。在交通执法中的钓鱼执法现象的受益主体，不仅包括作为公权力机关的执法大队的，还包括大批“临时执法人员”——钓钩或钓头。所以说钓鱼执法现象就是禁不住利益的诱惑，以权谋私的结果。

4.钓鱼执法现象是执法证据上的证据规则欠缺的结果

在钓鱼执法现象案件中，证据通常非常简单，一般只有执法人员的单方执法笔录，而这种笔录往往因为被处罚人心里不服而拒绝签字，这种没有被处罚人签字的单方处罚笔录到底有没有效力，外界很难判断。能否作为行政复议或行政诉讼的证据，法律也没有明确规定。目前法律有规定的情形只有警察的单方证据可以作为定案依据。但是，这种规定在交通执法或其他行政执法能否类推？笔者以为答案应为否定，因为行政机关的权力必须来自于法律的规定，如果法律没有规定而行使该职权，则属越权行为。

5.钓鱼执法现象是行政程序欠缺的结果

“没有救济就没有权利”，实体正义需要程序正义来保障，只有程序正义了，实体权利才有可能得到实现。在钓鱼执法现象中，执法部门首先诱导无辜公民违法，然后再对其“可疑”行为展开调查，这在程序上本身就是违法的。另外执法过程大都是非公开，不透明，经常暗箱操作。正是因为执法程序的非正义才导致钓鱼执法现象的实体结果的违法，才会出现被执行人拒绝签字的尴尬。

三、预防钓鱼执法现象的对策

为提高行政机关的执法公信力，规范执法行为，警惕在各个部门和领域出现钓鱼执法现象问题。同时，为避免调查取证过程中走进钓鱼执法现象的误区，行政执法部门应规定调查取证程序必须符合法律要求。

1.制定《行政程序法》，从根本上和法律层面规避钓鱼执法现象行为

钓鱼执法现象中存在处罚自由裁量权过大，导致不同的地区或同一地区的不同处罚机关对同样的行为处罚结果会相差很大；或因证据规则的欠缺导致对有处罚机关做出的单方处罚笔录是否有效的困惑，归根到底都是由于法律规定的不明确或干脆没有规定而引发的，所以要从根本上解决钓鱼执法现象，尽早只有制定《行政程序法》，将行政执法的程序及证据规则规定的较为详细，以便行政机关在执法时做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。同时，完善执法监督体系，建立行之有效的执法监督机构独立监督各个地区各部门各机关的执法情况，规范执法程序，只有在使用正常行政执法手段无法有效达到执法目的的时候才可以考虑在适当的情况下以合法的方式采取非常规的调查手段；要严格规定执法手段和方式方法。行政执法部门应进一步加强执法的公开化，让人民群众了解执法情况，使执法信息透明化；取证过程不能够使用引诱方式也不能使用引诱的语言。收集证据应当合法化，全面化，充分化。尽量采取全程的录音、录像手段，以便全面收集有关的证据，防止证据的流失和缺损。