试论农民土地权利的法律保障

刘自俊 刘 燕 张 驭

作者：刘自俊，浙江农林大学法政学院2011级硕士研究生；刘燕，浙江农林大学法政学院2011级硕士研究生；张驭，华东政法大学2012级硕士研究生，邮编：311300

一、农民土地权利法律保障的历史沿革

（一）工农民主政权对农民土地权利的法律保障

早在第一次国内革命战争时期，在党的领导下，广大农村纷纷建立了自己的权利机关—农会。农会的建立标志着我国农民有了自己的政权组织。伴随着土地革命的发展，解决农民土地问题成为党工作的中心，为了解决农民的土地问题，党制定了一系列摧毁封建土地所有制的土地政策，各根据地的工农民主政权相应颁布了一系列关于土地问题的法规和法令，开始了浩浩荡荡的土地立法。土地立法分为初期、中期和后期，初期比较典型的有：1928年12月毛泽东主持制定的《井冈山土地法》、1929年4月的《兴国土地法》、1930年5月全国苏维埃区域代表大会通过的《土地暂行法》和1930年6月由中国革命军事委员会公布的《苏维埃土地法》。中期比较重要有：1931年12月由中华苏维埃工农兵第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国土地法》。后期土地立法有：1935年后中华苏维埃共和国中央政府先后颁布的《关于改变对富农策略的命令》、《土地政策新的改变》等。上述土地法规中保障农民土地权利的内容主要有：（1）农民原有土地不被没收的权利。《井冈山土地法》没收一切土地，否定了农民的土地所有权，损伤了农民革命和生产的积极性。《兴国土地法》更正为“没收一切公共土地及地主土地”，正确解决了没收土地的对象问题。《中华苏维埃共和国土地法》规定“所有封建地主、豪绅、军阀、及其他大私有主的土地，无论是自己经营还是出租，一概无任何代价地实行没收”，这虽然扩大了对富农的没收范围，带有明显的“左”倾错误，但它宣布了封建土地所有制的崩溃，使农民得以解放。（2）农民分配土地的权利。以法律的形式肯定了农民分配土地的神圣权利。如《中华苏维埃共和国土地法》规定：“被没收来的土地，经过苏维埃由贫农与中农实行分配。雇农、苦力、劳动贫民，均不分男女，同样有分配土地的权利。乡村失业的独立劳动力，在农民群众赞同下，可以同样的分配土地。老弱病残以及孤寡，不能自己劳动，而且没有家属可依靠的人，应由苏维埃政府实行救济，或者分配土地后另行处理。”（3）农民的土地所有权。土地革命初期的土地法规中规定没收来的土地归苏维埃政府所有，农民对于分得的土地只有占有、使用和收益权，因而不得出租、转让和买卖。这种土地国有政策超越了革命发展的阶段，将社会主义阶段才能实行的土地政策超前实行于民主革命阶段，明显违背了农民的土地私有观念。党要取得革命的胜利，不仅要维护农民土地使用权，还要赋予农民土地所有权。1930年9月，中共六届三中全会指出：目前革命阶段中，尚未到整个取消私有制度时，不禁止土地买卖和苏维埃法律内的租佃制度。1931年2月8日，中共苏区中央局发出第九号公告，明确指出：农民参加革命的目的，“不仅要取得土地的使用权，主要还要取得土地的所有权”，必须使广大农民在土地革命中取得“他们唯一热望的土地所有权”。《中华苏维埃共和国土地法》第十二条规定:“现在仍不禁止土地的出租与土地的买卖，苏维埃政府应严禁富农投机与地主买回原有土地。”原则上确认了农民的土地所有权。1933年6月1日，中央土地人民委员会《关于实行土地登记》规定：土地登记后，苏维埃发土地证于农民，保证农民的土地所有权，“他人不得侵占，政府不得无故没收”。从土地国有到耕地农民私有的确立，标志着千百年来农民一直为之奋斗的理想最终实现，农民土地所有权受到国家政策和法律的保障。

（二）抗日民主政权对农民土地权利的法律保障

1937年8月，中共中央政治局在陕北洛川召开了洛川会议，通过了《抗日救国十大纲领》，指导各个抗日根据地的民主政府进行了广泛的立法活动，保障一切抗日阶级、阶层的人权、财权及其他权利，其中对农民的土地权利的保障是最重要的内容。这一时期保障农民土地权利的主要内容为：（1）农民的土地所有权。1939年4月的《陕甘宁边区土地条例》规定在已经经过土地分配的区域，“人民经分配所得之土地，即为私人所有。”确立了农民经土改所分得的土地所有权。陕甘宁边区颁布的《土地所有权条例》规定：“凡土地所有人，必须按照本条例向当地县政府领取土地所有权证”，此凭证为唯一土地所有权凭证。1943年9月，陕甘宁边区颁布的《土地登记试行办法》规定：“凡在边区境内置有土地房屋者，均须依照本办法向土地所在地之县政府进行土地登记，领取土地房屋所有权证。”《陕甘宁边区土地条例》规定：“侵犯他人土地者，政府依法予以制裁。凡用欺骗威胁手段强占他人土地者，一经查出，依法予以制裁。”实行对侵犯土地所有权的行为予以法律制裁。土地所有权不仅有了法律凭证，还有了司法依据。（2）农民的财产权、住宅权。《陕甘宁边区保障人权财权条例》明文规定，“边区人民之财产、住宅，因公益有特别法令规定外，任何机关、部队、团体不得非法征收、查封、侵入或逮捕”。《冀鲁豫边区保障人民权利暂行条例》规定：“对于人们的财产一律得保障其安全，同时凡行政区人民均有自由处理其财产之权”这些规定保障了根据地农民的财产、住宅权。（3）农民享有的减免地租的权利。陕甘宁边区和其他抗日根据地的土地法规中都明确规定了对于地主出租的土地租额必须实行“二五”减租的基本原则。陕甘宁边区《土地租佃条例》规定，出租人应该按照法律所规定的减租额收租，“不得多收或法外增租”，“禁止预收地租之一部分或全部及收取押租”等，凡是出租人违反规定，在法定租额外进行剥削的，“按情节轻重，由司法机关处理。”对于在减租法令颁行前所欠地租，原则上一律免交。（4）农民的佃权。保障农民的佃权能够调动农民抗日与生产积极性。因此《陕甘宁边区租佃条例》规定：“出租人不得任意收回租地”，即使依法收回租地时，“应顾及承租人生活”。为确实保障农民的佃权，土地法规还规定在出租人出卖、出典及收回租地再行出租时，承租农民有优先承买，承佃及承租权。此外，部分抗日根据地的土地法规还利用传统的永佃权来保障农民的佃权。

（三）人民民主政权对农民土地权利的法律保障

党经历了国民革命、土地革命及抗日战争，克服了“右”和“左”的错误倾向，判定了正确的方针和政策，各解放区人民民主政权在总结以往经验的基础上，对农民土地权利的法律保障更加重视、更为充分。这一时期农民土地权利主要围绕农村土地改革，主要有以下几种权利：（1）农民分配土地和财产的权利。《中国土地法大纲》规定：“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配。在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归个人所有”，“乡村农会接收地主的牲畜、农具、房屋、粮食及其他财产，并征收富农的上述财产的多余部分，分给缺乏这些财产的农民及其他贫民”。解放区的土地分配实行按人口平均分配的原则，以保证乡村农民分得同样的土地，满足无地和少地农民的要求。（2）农民土地和财产所有权。《中国土地法大纲》规定：“分配给农民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营，买卖及在特定条件下出租的权利。”“分给个人的财产归本人所有，使全村人民均获得适当的生产资料及生活资料。”《华北人民政府施政方针》规定：“在已基本完成土改的地区，普发土地证，确定地权，调动劳动农民的积极性，以恢复和发展农业生产；各阶层人民的土地财产，受法律保障，不受侵犯；承认土地买卖自由和在特定条件下出租土地的权利。”农民不但拥有了土地的占有权、使用权、收益权，而且拥有了土地和财产的处分权，真正实现了耕者有其田。（3）农民公平合理分担农业税的权利。《华北人民政府施政纲领》确定了农业税收原则：改革税收，力求不再加重农民负担。在土改已经完成的地区，废除农业统一累进税，按照土地常年应产量计算的比例负担税制，以达到农村负担的公平合理。在1949年7月颁发的《陕甘宁边区农业税暂行条例》进一步明确了农业税的征收原则和具体办法。由于解放战争时期的农业税制更加合理，规定更加明确，受到广大农民群众的热烈欢迎。

（四）新中国成立以后对农民土地权利的法律保障

新中国成立以后，党为了保障农民的经济权益，逐步减少并取消农业税、向农民提供低息贷款，以减轻农民负担，改善农民生活，发展农业生产。（1）土地和其他生产资料的农民私有权到集体所有权。随着土地改革的完成，整个农村废除了封建地主土地所有制，实现了农民的土地所有制，解放了农村的生产力，大大地促进了农村经济的发展。至1956年底，全国基本上实现了高级合作化，对个体农业的社会主义改造基本完成。这时候贪多求快的思想逐渐显现，以至于1958年人民公社化的出现，1958年8月的北戴河扩大会议通过的《关于农村建立人民公社的决议》决定逐步地变私有为公有，至此以后，土地和主要生产资料的农民私有权完全被集体所有权所取代。（2）房产所有权和宅基地的使用权。关于房产问题，《中华人民共和国土地改革法》对地主“在农村中多余的房屋”予以没收，对工商业者在农村中“原由农民居住的房屋”，予以没收。所没收和征收的房屋，除有特殊用途留作公用外，应分配给农民居住，并在事实上承认这些房屋归农民私人所有。而对于农民的宅基地问题，中共制定颁发的《农业生产合作社示范章程》和《高级农业生产合作社示范章程》都对保障农民宅基地使用权作出规定。（3）农村土地承包经营权。在看到人民公社土地权利制度的弊端之后，国家肯定了农村土地家庭联产承包责任制，从而进入了中国农村土地制度发展的新阶段。在这一阶段当中，国家撤销了人民公社，改变了政府或者集体对土地的绝对控制，使农村土地开始发挥承担农民社会保障的作用。这种改革使土地利益在国家、集体、个人三者之间得到了重新分配，个人能够分享到部分土地利益，使农村土地保障更加灵活，易于调动农民的主观能动性。土地承包经营权物权化阶段，土地制度所产生的优越性维持的时间并不是太长，农村土地承包经营权本质上属于债权，这样就比较容易受到集体和乡、镇工作人员的干预，土地承包经营权的活力就会受到了一定程度的削弱。因此，农村土地制度发展进入又一新的阶段，从《农村土地承包法》开始，农村土地承包经营权被认定为物权，我国农村土地制度逐渐形成以集体土地所有权为基础，以宅基地使用权、土地承包经营权、四荒土地使用权、乡镇企业建设用地使用权、地役权等为组成部分的农地权利体系。

二、域外农民土地权利的法律保障

（一）美英的农民土地权利保障

美国农用土地流转，包括所有权流转和使用权流转。农用土地所有权流转以市场调节为主，主要有买卖和赠送两个方式。农用土地利用关系通过土地租赁法律制度进行调整，农用土地产权明晰，农用土地使用权流转以市场调节为主。农用土地使用权流转贯彻的基本精神是促进农用土地的规模经营。首先，法律赋予农用土地所有人或租用人享有稳定而有保障的土地私有权利。其次，美国家庭农场的组织形式及其制度有利于农用土地的规模经营。最后，美国政府还采用了政策引导、信贷支持、利息调节、价格补贴等经济手段，鼓励并适度扩大美国的家庭农场规模。这些政策和措施大大促进了资本主义大农业的发展，推动了农用土地流转和农业现代化进程。

英国的土地主要是通过自由的租赁和收购等流转手段来实现农民土地的集中化和规模化经营。为了发挥规模效益、诱导规模经营，英国政府制定了一些鼓励农场向大型化、规模化发展的法令。用法律手段去鼓励流转和发展规模经营。个人和私人机构依法完全拥有土地权益，即拥有永久业权。虽然从英国法学理论角度上讲，英国的所有土地都属国家所有，但是在英国实际上90%左右的土地为私人所持有，进而土地的持有者对土地享有永久业权。

（二）德日的农民土地权利保障

《德国民法典》主要涉及的是农民土地的用益物权，主要包括九章三目，按照德国民法，用益物权只能有用益物权人享有，其他人无权享有。德国用益物权法律制度规定，用益物权不得让与和继承，也不得抵押，但可转让用益物权的行使权。德国用益物权流转只有用益物权的行使权转让，而用益物权不具有流转性。

《日本民法典》中有10个条文对于农民土地权利作了规定，主要内容包括永佃权的内容、土地使用权的限制、永佃权的让与和租赁、租赁规定的准用、佃租的减免、永佃权的放弃、佃租的滞纳和破产宣告、习惯的效力、永佃权的存续期限、地上权规定的准用。农民土地权利的法律保障更为全面。

（三）俄越的农民土地权利保障

《俄罗斯民法典》和《土地法典》规定了农民土地的终生继承占有权、永久使用权、地役权，是俄罗斯较为完整的现代土地他物权制度。2002年7月27日公布的《俄罗斯农用土地流通法》，明确了土地私有化原则及土地买卖的程序（该法吸纳了农用土地）。并且有限制地允许农用土地的买卖和转让，但是为了保护本国的利益，禁止将农用土地卖给外国公民、外国法人、无国籍人士以及外国公民、外国法人、无国籍人士占50%以上参股份地的法人。

2005年的《越南社会主义共和国民法典》与旧的1995年的民法典相比，有以下变化：第一，内容更为丰富，增加了转租、赠与和土地使用权作价出资三种流转方式。第二，减少了土地利用的限制。个人、法人、农户和其他主体都可以成为土地使用权移转的主体。而不限于旧民法中的“个人、家庭户”。第三，土地使用权主体的权利增加。土地使用权人增加了转租权、赠与权以及土地使用权作价出资权。第四，在土地使用权移转价格问题上，赋予当事人更多的意思自治的权利。新民法规定土地使用权转让价格由当事人协商确定或法律规定。而不是旧民法中的由当事人双方根据省、直辖市人民委员会依据中央政府制定的价格框架颁布的价格表为基础，协商确定。

三、我国农民土地权利法律保障的现状

尽管我国农民土地权利制度进入了土地承包经营权物权化法律保障阶段，但是，包括土地承包经营权在内的农民土地权利的物权化程度不高，受到了各种不必要的限制，农民土地权利无法得到全面而有效的保障。

1.农村土地所有权主体的缺位与虚化。按照法律规定，农村集体土地所有权归劳动群众集体经济组织所有，《宪法》笼统界定为集体所有，《民法通则》界定乡(镇)、村两级,而在《农业法》和《土地管理法》中则为三级所有：乡(镇)、村或村民小组，在《农村土地承包法》中为两级所有：村和村民小组。因此，农民集体所有的土地在法律上有多种主体，而且存在着法条之间的相互矛盾。实际操作中经常出现主体“虚化”现象。村民委员会，村民委员会主任、村小组长，都有可能利用集体土地所有权来谋取私益。

2.农村的土地承包经营权不稳定的权利状态。在实行农村土地承包经营之后，经常有着各种不同名目的调整，特别是基于“公共利益”而对于农村土地的征收和征用，基于积累本地区工业化资本或者提升领导政绩而低廉地从农民手中征地，影响农民的稳定感，挫伤农民农业生产投入的积极性。

3.公平的农村土地权益分配：第一，农村土地在工业化过程中，国家所给予的补偿费与其实际价值相差悬殊，农民所得实在不多。第二，在中间环节经常出现农民补偿的不合理损耗。

4.土地的社会保障功能正在逐渐变弱。就目前的发展阶段来说，中国的农村土地还承担着农民社会保障的功能。农村土地的社会保障功能是指让土地来承担农民的生老病死。伴随着商品经济的发展，城市化进程的加快、全球化程度的深入，土地的社会保障功能正在逐渐地变弱。小农式的土地经营的收入很难满足一个家庭的日常开支，特别是医疗和教育等费用的支出。因此，农村大范围出现青壮年劳动力资源流失，留守儿童居多的现象。

5.一些地方政府不公平地征收和征用农民土地。在征收和征用土地的过程中，一些地方政府不考虑农民的利益，不尊重农民的意愿，以很低价格征收征用农村土地，以很高的价格转卖给开发商，从中谋取暴利，在政策的压力和单纯GDP高增长目标的驱动下，以公共利益为幌子来剥夺农民的土地权利，农民的土地权利遭受严重的损害。

6.相关部门和人员不给被征地农民合理公正的经济补偿。相关部门和人员只考虑自身的利益，对农民利益漠不关心，一些地方政府变着方法征地或采用低标准低价格补偿，或私自划定许多应计入却未计入征收补偿的面积，或者截留、扣缴农民的补偿安置费用。

7.一些政府相关部门不解决失地农民的就业安置问题。面对失地农民就业困难等问题，相关部门不从实际出发，只是习惯于依照上级领导的指示办事，很少关心农民的利益，国家出台的一些支农惠农政策很难得到有效的实施。一些农民因土地被征收或者征用后，转向其他产业，由于文化程度不高，技术技能偏低，以至于自主谋生的空间变得狭窄，许多农民不得不陷入更为贫困的境地。

8.违背农民的意愿强迫农民流转土地承包经营权。一些地方政府、村委会不考虑农民的权益，打着招商引资的旗号，违背农民意愿，或者强行收回农民的承包地，或者强制调整农民承包地，或者借用土地流转名义和政治优势，违法经营土地，将流转的土地用于非农建设。有些地方出现了许多的小产业房就是例证，这些都损害了农民的利益。

9.行政机关和司法机关对土地纠纷采取不作为。农民的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权均受到法律的保障，但是相关行政机关和司法机关措施采取不当。很多的行政机关和司法机关不受理或者不理会农村土地纠纷诉讼、纠纷仲裁、纠纷调解、来信来访；土地的问题上访难，官司难打，即便是上访了也不管用，况且土地纠纷诉讼的当事人也耗不起精力和财力。很多农民土地权利保障的问题最后不了了之，民怨民愤越积越深，社会不稳定因素渐增。

四、我国农民土地权利法律保障的完善建议

结合当前的社会实际情况，考虑我国现阶段农民所面临的土地权利的基本问题，借鉴国外农村土地承包经营权流转的相关立法经验，构建符合我国国情的农民土地权利法律保障制度，最大限度地保护农民的利益。

1.逐步建立和发展农村土地用益物权和集体土地所有权的良性运行制约机制。农村集体土地所有权是农民土地权利的基本运行方式，起着保障农民福利的基本作用，但是，此种权利相对于土地承包经营权、宅基地使用权等实际权利而言，显得相对虚化。因此，对于农村土地权利的问题既要重视集体土地所有权，更要重视用益物权，既要加强集体土地所有权对用益物权的制约，也要加强农地使用权等用益物权对集体土地所有权的制约，使农村土地用益物权和集体土地所有权相互制约，让农民的土地权利得到更好的保障。

2.针对农村的土地承包经营权不稳定的权利状态，按照“产权明晰”的要求去完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，为土地承包经营权顺利流转奠定基础。

3.大力培育农村土地承包经营权流转市场，依法完善土地承包经营权流转的市场运行机制。完善土地承包经营权流转的市场运行机制最关键的是制定农村土地承包经营权流转市场交易规则，以实现土地承包经营权流转的市场交易符合“条件、自愿、规范、有序、依法”的客观要求。

4.针对于不公平的农村土地权益分配问题，国家和地方各部门应从农民实际利益考虑，从实际基本情况出发，及时变化更新征收补偿条例。不能为了公共利益而严重损害农民利益，从农村土地权益分配角度，实行专项拨款，分款到户，减少中间环节的不合理损耗。

5.通过专项立法制定《农村土地承包经营权流转法》，达到依法规范农村土地承包经营权流转行为。实现依法维护土地承包经营权流转双方当事人合法权益。通过市场机制实现土地承包经营权的流转，是农村社会主义市场经济历史和逻辑的必然发展，使农村土地相对集中，从而实现适度土地规模经营。

6.针对土地在农村的社会保障功能逐渐变弱的特点，对于不足一定数量土地的农户实行社会保险制度，让农民在没有土地或者有很少土地的情况下，能够维持最基本的生活。还需要鼓励地方特色经济的发展，有条件地落实招商引资的政策，使农民可以在家就业，回乡就业，既保障农民的小农经济生产，又照顾到家庭亲人，还可以有稳定的收入。

7.政府相关部门应及时解决农民的就业安置问题，该补偿的及时补偿到位，先补偿后征收征用。给予农民充分的宅基地申请权，尽可能全方位考虑农民的就业安置。

8.行政机关、司法机关应改变已往对土地纠纷不作为的现状，充分听取民意。各地信访办可以集中专项办理土地纠纷事件，不能因为事件牵涉到相关重要责任人而予以回避或推脱。

注释：

[1]孙卫芳.论中央苏区农民经济权益的保障[J].农业考古,2009（6）：54.

[2][3]刘云升,任广浩.《农民权利及其法律保障问题研究[M].北京：中国社会科学出版社，2005：45-47，59-62，69-71，74-78.

[4]李文忠.论解放战争时期新民主主义经济的全面胜利[J].世纪桥,2008（12）：17.

[5]丁关良.国外农用土地流转法律制度对中国土地承包经营权流转的启示[J].世界农业,2010（8）：38-40.

[6]杨立新.我国农村土地权利现状及其改革[J].团结,2006（4）：33-34.

[7]孙素君.城镇化进程中保护农民土地权益研究[J].国土资源情报,2010（1）：44.