以民生财政为导向的结构性减税政策研究

刘小兵 刘博敏

（上海财经大学，上海 200433）

一、民生财政的目标及其实现条件

在2008年3月提交全国人民代表大会审议的《关于2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的报告》中，政府首次提出了“民生财政”概念，以表达政府在今后较长一段时间里的执政理念与追求的目标。显然，这一概念的提出，与共同富裕、代表最广大人民的利益和以人为本的理念是一脉相承的，其基本内涵是以改进民生、提高人民福利水平为政府追求的目标，并希望通过财政这只看得见的手来予以实现。尽管目前在学术界和政府层面都没有对民生财政概念的统一解释和定义，但无论从理论还是实践来看，将财政支出的重点倾向于教育、医疗、卫生、社保、就业、住房、环境等领域，使国民普遍享受到经济增长的利益，已成为民生财政的题中之义并基本能够达成共识。

我们暂且不去讨论财政的基本职能是不是民生财政，以及民生财政的目标是否一定能够通过财政手段予以实现，但政府如果希望通过财政手段来实现其提出的民生目标，其基本的逻辑必然是：

1.市场在解决民生水平提高方面存在问题，需要通过政府借助财政这只看得见的手来予以矫正与配合。

2.市场存在的问题表现在国民无法普遍享受到经济增长的利益，民生水平在没有政府的介入时在人际间、行业间、地区间和城乡间存在较大的差异。

3.为了消除这种差异，使国民均能享受到一定程度的基本公共服务和私人消费品，政府首先必须从富裕的个人、行业、地区和城市筹集到一笔收入，然后再投向诸如教育、医疗、卫生、住房等政府认定的基本公共服务和私人消费品，如此才能在一定程度上消除民生水平的差异，实现政府提高人民福利水平的目标。

由此看来，民生财政目标的实现条件可以从政府的财政收支活动两个方面分析。从上述逻辑中可以看出，在财政收入方面，民生财政目标实现的条件是，政府必须保证收入更多地是从富裕的一方筹集到的；而在财政支出方面，民生财政目标实现的条件是，政府还必须保证支出的利益更多地是让贫穷的一方获得的。只有这两个条件满足了，民生财政的目标才有可能实现。

我们假设政府做到了财政支出的利益更多地是让贫穷的一方获得的，只就收入方面的民生财政目标的实现条件进一步开展分析。

政府筹集收入的手段多种多样，但主要的、且对民生财政目标实现影响最大的是税收手段。可以说，一个合理的税收制度有助于民生财政目标的实现，而一个不恰当的税收制度可能反而有碍于目标的实现。显然，一个有助于民生财政目标实现的税收制度一定是一个能够更多地是从富裕的一方筹集到税收收入的制度。

税收制度，是由各种不同的具体税种所构成，包括增值税、消费税、营业税等对销售额征收的间接税，也包括个人所得税、企业所得税、房产税、遗赠税等对所得和财产征收的直接税①我国现行的房产税由于规定个人拥有的非营业用房不论面积大小一律免税而失去了直接税的性质，变成了一个更具间接税性质的税种。。不同的税制结构具有不同的收入再分配功能。以间接税为主体税的税制结构，收入再分配效果较弱，甚至存在反向调节的效果。因为间接税的负担易通过商品和服务的价格转嫁给消费者，且收入越低的人，因其消费支出占总收入比重越大，因而承担的间接税负担也就越重。所以，间接税无法做到更多地让富裕的一方来承担税收的负担。以直接税为主体税的税制结构，收入再分配效果较强，能较好地确保税收更多地是从富裕的一方取得。所以，在财政收入方面，民生财政目标实现的条件要求税收制度必须是以直接税为主体。

二、现行税制结构在实现民生财政目标方面存在的问题

既然实现民生财政的目标要求政府征税必须以直接税为主，那么，我国现行的税制结构是否符合这一要求呢？答案显然是否定的。

以2012年的情况为例（见下表），2012年我国税收总收入100600.88亿元，直接税的比重只有25.32%，而可以计入商品和劳务价格之中转嫁给消费者的各种间接税合计要占到总收入的63.6%②一般的税收分类仅将增值税、消费税、营业税和关税列为间接税或流转税，但本文采取的标准还兼顾了会计核算的方法，既凡是在企业会计核算中计入“销售税金及附加”会计科目的税种，我们也将其列入间接税。因此，本文所指的间接税除了增值税、消费税、营业税、关税之外，还包括了土地增值税、资源税和城市维护建设税。我们认为这种分类方法更合理和全面，因为企业都已经把这些税都计入商品与服务的价格里转嫁给消费者了，这等于明白无误地告诉你这就是间接税。至于进出口货物的增值税、消费税及其退税也算作间接税，其道理也非常简单：进口征的税与出口退的税相抵之后的余额必然进企业的成本，从而最终也会转嫁给消费者。。可见，我国现行的税制结构并不符合实现民生财政目标的要求，间接税比重远远大于直接税，这表明我们现在用于民生支出的税收更多地是来源于贫穷的一方而不是富裕的一方。

多年来，我国政府一直致力于提高人民的生活水平，通过完善财政支出结构不断改善民生。从公共财政到以人为本的财政再到如今的民生财政，无不体现出政府的这种努力。但是，我们注意到，从官方2000年公布的我国基尼系数0.412到最近西南财经大学发布的2010年我国基尼系数0.61③资料来源：腾讯网站。http：//news.qq.com/a/20121210/000069.htm。，我国的收入分配差距远高于世界银行公布的同期全球基尼系数均值0.44。这表明当前我国的收入差距巨大，这期间实施的财税政策这只有形之手未能很好地解决好改革开放中如何让全体人民共享经济增长带来的利益这一问题。这里面虽然存在支出可能并未真正落实到低收入阶层的问题，但间接税过重、直接税偏轻的税制结构毋庸置疑地是造成这一结果的重要原因。

以间接税为主体税的税制结构，不仅无法公平地筹集到用于民生支出所需的财政资金，反而使得商品与服务的价格居高不下（国外的国产产品价格比国内便宜就是一个很好的例子），导致收入分配的差距越拉越大。以这种税制结构来筹集收入，实际上意味着政府实施的民生财政实际上是先向低收入阶层收税，然后再将收来的税花到他们身上去。姑且不论这些钱是否能够真的花到他们身上，就这个花钱逻辑本身就有问题：难道他们有钱自己不会花而要政府来替他们花吗？因此，要实现民生财政的目标，必须改革现行以间接税为主的税制结构，使得税收能够更多地向高收入阶层征收。

三、实现民生财政目标的结构性减税政策

党的十八大报告指出，改善人民生活、增进人民福祉是时代赋予我们的光荣而艰巨的任务。如何利用好政府财税手段这只有形之手，改革现行税制结构，顺利实现切实改善民生这一艰巨任务，是学习领会十八大精神必须回答的一个问题。

根据前面的分析，要实现民生财政的目标，在民生支出效果既定的条件下，必须改革现行税制，将现行以间接税为主的税制改造成以直接税为主的税制，真正深化结构性减税政策。如此，一方面能利用税收手段有效地调节我国目前过大的收入分配差距，另一方面也可以较好地理顺民生财政的逻辑，使税收从“取之于民用之于民”转向“取之于富用之于贫”，让民生财政真正能够惠及民生。为此建议：

1.在“营改增”全国推行后，通过立法大幅度降低增值税税率（如将税率调减至10%或更低），以有效降低间接税，减少的税收收入通过改革房产税来弥补。这样做的好处是多方面的：（1）间接税负的降低可以降低商品与服务的价格，为降低通货膨胀做出贡献。（2）间接税负的降低可以在一定程度上消除商品国内国外价格的巨大反差，避免国内企业频繁陷入反倾销的困扰之中。（3）由于间接税负下降的好处更多地是被低收入阶层获得，而且收入越低者获益越大，因而直接促进了民生财政目标的实现。（4）降低税负促民生的这种促进作用是通过价格机制传导，直接作用于民生水平的提高，不存在像民生支出那样被层层截留的隐患，减轻了腐败的空间。因此，在促进民生财政目标实现方面，财政活动的原则应该是，能够通过收入手段实现的绝不采取支出手段。与其先征税再用于民生，不如不征税直接促进民生。

2.改革现行房产税，在厘定清晰土地出让金与房屋计税价格之间的关系以及规定适当的免征房屋面积的基础上，取消对个人拥有的非营业用房的免税政策，对个人拥有的房产在保有环节开征房产税。在降低间接税的基础上进行房产税改革的好处是：（1）对保有环节的房产征税可以有效地从富裕阶层筹集到用于民生支出的资金，符合民生财政目标实现的条件。（2）房产税的增加可以弥补间接税降低导致的税收收入减少。（3）能有效防止个人去大量拥有房产，在一定程度上消除房地产价格的泡沫。（4）可以帮助理顺我国土地出让金与房地产价格之间的关系，避免政府对土地财政的依赖，赋予地方政府一个稳定的税源。

需要强调的是，对个人保有环节开征房产税的前提条件必须是降低间接税，要防止借开征房产税有众多好处之名而行增税之实，偏离结构性减税的本意。另外，房产税的开征宜授权地方政府，由各地自行决定是否开征以及如何开征，以引导地方政府开展良性的竞争，为人们“用脚投票”提供一个评判标准和取舍依据。

3.进一步完善现行个人所得税制度，提高个人所得税在税收收入中的比重。（1）改革目前个人所得税以个人为单位申报的做法，改为以家庭为单位申报和以个人为单位申报相结合。对以家庭为单位申报者制定相应的费用扣除标准并给予适当的优惠政策。（2）完善目前年所得12万的综合申报制度，鼓励高层领导带头申报，以起到示范效应。在此基础上逐步缩小分类课征范围而扩大综合课征范围。（3）鉴于证券市场盈利者大多皆为高收入者或特权阶层，为维护社会的公平正义，建议取消个人所得税中对股票转让所得免税的政策，完善财产转让所得征收个人所得税的制度。

4.降低企业所得税负担，减轻企业经营压力，扩大劳动者加薪的空间。虽然一般习惯将企业所得税归为直接税之列，但就我国现行企业所得税而言，其间接税的成分似乎更大一些，表现在企业存在将税负向前转嫁给劳动者的可能，而且我国实际情况似乎也支持这种假设：伴随企业所得税占税收总收入比例不断上升的是劳动者收入占GDP的比例持续下降。所以，降低企业所得税不仅仅是减轻企业经营者的压力，更重要的是提升劳动者增加劳动收入的机会与空间。另外，企业所得税的减少完全可以通过个人所得税的增加得到弥补；何况对于国有企业，还可以通过提高国有资本经营利润上交比例来弥补其所得税的下降。

5.在上述税收制度调整逐步到位、我国实业投资环境日益好转的情况下，研究开征遗赠税以及对实业遗产和投资性股权遗产实施优惠的豁免政策，并将此信息尽早预先向社会透露，以鼓励和刺激民间投资和居民消费。如此，既可以提高直接税的比重，缓解间接税下降导致税收减少的影响，还可以逐步改变我国长期以来经济增长对投资拉动的依赖，实现经济增长方式的有效转变。

〔1〕 坚定不移沿着中国特色社会主义前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告.人民出版社，2012年11月第一版.

〔2〕 2013年全国注册税务师执业资格考试教材（税法Ⅰ）.中国税务出版社，2013年1月出版.

〔3〕 高培勇主编.中国财政政策报告2007/2008：财政与民生.中国财政经济出版社，2008年1月出版.

〔4〕 胡怡建主编.税收学（第三版）.上海财经大学出版社，2011年12月出版.

〔5〕 刘小兵，蒋洪主编.公共经济学（财政学）（第三版）.高教出版社，2012年1月出版.