转轨过程中我国税收体系的基本演进及当前增值税改革的现实意义

靳东升

（国家税务总局税收科学研究所，北京 100038）

中国共产党的第十八次全国代表大会的报告提出：“加快改革财税体制，……形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。“十八大”的报告为今后一段时期的税制改革指明了方向，“加快改革财税体制”就是要在近期内实现财政改革和税制改革的新突破，“形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”就是提出了税制改革的目标，税制改革要促进优化产业结构和优化税制结构，实现社会公平和税负公平，建立现代税收制度。

一、市场经济转轨过程中我国税收体系演进的基本经验

在由计划经济向社会主义市场经济转变的历史过程中，我国社会经济各个领域、各个方面都在经历重大变化。特别是经过30年的对外开放，对内搞活，基本确立了社会主义市场经济的经济制度，社会主义法治基本健全，现代企业制度基本形成，市场经济秩序基本好转，社会诚信体系基本建立。但是，经济运行机制尚没有彻底摆脱计划经济的影响，经济结构有待进一步调整，市场经济运行的不确定性因素增多，经济增长的风险加大。

我国的税收制度改革要适应社会主义市场经济的要求。发展社会主义市场经济要求建立统一、公平、法治、开放的税收制度。这是社会主义市场经济的特点决定的。

总体上讲，税收必须依据市场经济的规则不断改革和完善，这已被各国的实践所证明。我国税制仍然以实物产品征税为主，经济领域征税为主，这种状况已经不能适应建立现代税收制度的需要。伴随着我国社会主义市场经济的开放度增加，市场经济的风险加大，税收风险也进一步加大，建立现代税制越来越必要。以三大税种改革（取消农业税、企业所得税合并和增值税转型）为标志，我国对物质生产领域征税主体框架的改革基本完成。我国税制改革面临一个新的机遇和挑战，为了抵御税收风险，健全我国社会主义市场经济体制下的现代税收制度，应该尽快启动对非物质生产领域征税和社会领域征税的全面改革。

在我国由计划经济向社会主义市场经济转变过程中，完善社会主义市场经济体制的税收体系必须实现三个方面的基本转变：

1.由主要向单一的国有、集体经济征税为主向各种经济形式主体征税的转变。在计划经济模式下，由于经济主体的形式比较单一，主要是国有经济和集体经济，因此纳税人主要是集体所有制经济，国有经济主要向国家上缴利润。在转轨过程中，伴随“两步利改税”以后，税收曾经主要向国有经济和集体经济征税。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，三资企业和私营企业逐步壮大，经济领域三分天下的局面基本形成，已经基本实现了由向单一的国有、集体经济征税为主向各种经济形式主体征税的转变，实现了在市场经济环境下的税制促使公平竞争、一视同仁。

2.由主要对物质生产产品征税向非物质生产产品创造价值征税的转变。计划经济时期生产的主要目的是为了满足日益增长的生产和生活的需要，表现为社会生产以创造使用价值为主。因此，社会生产以追求使用价值增加为目的，导致许多人重视物质生产，轻视非物质生产。反映在税收上就是重视对物质生产产品征税，轻视非物质生产产品创造价值的征税。而市场经济是价值经济，伴随着后工业社会和知识经济的到来，随着产业结构调整的深化，实物生产在社会新创造价值中的比重将不断降低。而且伴随着信息化社会的到来，对传统征税理念产生极大冲击，有必要尽快实现由主要对物质生产产品征税向非物质生产产品创造价值征税的根本转变。

3.由主要对经济领域征税向对全社会征税的转变。从我国发展的过程和一般征税理念来讲，传统意义上主要是对经济领域征税，对获得经营收入或纯收入增加征税。伴随着社会主义市场经济的发展，政府职能的转变，服务型政府和公共财政的理念日益深入人心，在政府向社会提供公共服务或公共产品时，有必要全社会共同为政府提供公共服务或公共产品提供资金支持，实现纳税人权利与义务的基本对应。因此，必须实现由主要对经济领域征税向对全社会领域征税的转变，对有税收负担能力的纳税人分别征收个人所得税、财产税和社会保障税等具有公民税收性质的税种。这样才能更好地发扬社会主义民主，使政府能够向社会提供公共服务或公共产品。

以上三个方面的转变在我国并行不悖，第一个转变已经基本实现，第二和第三个转变正在实现过程中，是我们今后研究和实施进一步深化我国税制改革的基本前提。

二、增值税扩围：当前税制改革突破的重要路径选择

2010年10月，中国共产党十七届五中全会已经通过中共中央关于“十二五”计划的建议，为进一步深化税制改革指明了方向，十七届五中全会决定指出：“加快财税体制改革”。2011年3月5日第十一届全国人大第四次会议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要》指出了“十二五”时期的主要目标和任务。上述税制改革以增值税改革为重中之重，增值税改革牵一发而动全身，通过增值税的改革必将带动其他税制改革齐头并进，完善税收制度。

1.增值税改革必将带动分税制改革。当前，扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收正在顺利进行中，继上海市2012年1月1日试点“营改增”以后，自2012年8月1日开始北京市、天津市、江苏省、安徽省、浙江省（含宁波市）、福建省（含厦门市）、湖北省、广东省（含深圳市）等8个省（直辖市）开展了将交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点。

实行“营改增”以后，尽管保证了地方的原有利益，但是，伴随着经济增长，增量部分将进一步增强中央的收入能力，削弱地方政府的收入能力，特别是在全国推广以后，将有可能进一步扩大中央与地方的收入差距，加剧现存的不平衡。“营改增”由试点向全国推广已经在短期内势在必行。据国家税务总局的测算，以2009年为基础，营业税改增值税后减税1000亿元以上，由此导致现有的中国政府间收入划分的分税制财政管理体制也越来越不能适应改革形势发展的要求，需要配合税制改革同步进行。

2.增值税改革将推动税法体系的完善。改革促进立法，立法推动改革。增值税改革的完成，标志着经济领域的税制改革基本完成，建立和健全税收法律体系的任务将会提上议事日程。我国现行税收实体法律体系仅有所得税是经过全国人大立法的税法，其他多数税法都是国务院颁布的暂行条例。尚未形成稳定的税法体系。随着增值税的改革和完善，增值税提交全国人大审议立法的条件日趋成熟，必将很快提上议事日程。增值税改革将促进增值税的立法，增值税的立法必将进一步推动增值税的改革，进而促进税收法律体系的完善。

3.增值税改革将促进优化税制结构。增值税改革的深入发展，将实现结构性减税的目标。为了弥补因为减税带来的税收损失，必然推动合理调整消费税征收范围、税率结构和征税环节，全面推进资源税和耕地占用税改革，推进房地产税改革，开征环境保护税，实现逐步健全地方税体系。最终实现降低货物和劳务税比重，提高所得税和地方税比重，优化税制结构。

4.增值税改革将理顺税收调节分配关系。增值税改革的深入发展，将完成经济领域征税的税制改革，下一步将有必要考虑与公共财政相适应的公共税收问题，逐渐实现主要向经济领域征税过渡到向全社会征税的转变。但是，在我国实现全社会领域征税，特别是直接向个人征税面临巨大挑战，需要健全相应的配套措施消除抵制征税的阻力。同时，要正确处理好对劳动征税与对资本、财产征税的关系，对流动性资本征税与对存量资本征税的关系，还要处理好对中低收入者征税与对高收入者征税的关系。事实上，确定征税关系，就是理顺税收调节分配关系的重要环节，也是处理好国家、企业、非政府组织和居民关系的关键环节。党的“十八大”报告要求：“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平“。税制改革要逐步理顺和实现税收调节分配关系。

经过“十二五”深化税制改革，将向初步建立统一、规范、科学，符合国际惯例和适应社会主义市场经济体制要求的现代税收制度迈出关键一步。

〔1〕 金人庆.中国当代税收要论.人民出版社，2002年6月第1版.

〔2〕 中国改革与发展报告专家组.中国的道路.1995年5月第1版.

〔3〕 钱冠林，王力主编.中国税收30年1978—2008.中国税务出版社，2009年3月第1版.

〔4〕 中国国际税收研究会编.科学发展观统领下的中国税收发展（上、下）.中国税务出版社，2008年5月第1版.

〔5〕 课题组.国外税制改革发展方向与经验的研究.经济社会体制比较，2012年第6期.

〔6〕 国家税务总局编.中华人民共和国税收大事记.中国财政经济出版社，2012年9月第1版.