进一步改革和完善我国资源税费制度

张学诞

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

一、我国资源税费制度现状

（一）资源税

为了调节资源开采中的级差收入、促进资源合理开发利用，1984年9月18日，国务院颁布了《中华人民共和国资源税条例（草案）》，规定从当年10月1日起开始对原油、天然气、煤炭三种矿产品，按销售利润率设起征点、超率累进征收的方法征收资源税。1986年下半年，针对资源税按销售利润率计征方法存在的问题，财政部将征收办法由从率累进征收改为了从量定额征收。

1993年12月25日，国务院重新修订颁布了《中华人民共和国资源税暂行条例》，对资源税进行了重大改革。这次改革主要在以下几个方面做了较大调整：一是恢复和扩大了资源税的征收范围，将实际征税范围扩大到原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等七个类别，同时，取消了盐税；二是拓宽了资源税纳税人的范围，将资源税的纳税人拓展为在我国境内开采“条例”规定的矿产品或者生产盐的单位和个人，包括外商投资企业和外国企业；三是改变了税额标准确定办法，在沿用原有从量定额征税办法的基础上，根据客观经济条件的发展变化，对税额进行了重新核定；四是以应税产品的课税数量（销售和自用数量）为计税依据；五是规范了纳税地点，明确规定资源税的纳税地点在采掘地。同时，按照1994年分税制的规定，除海洋石油资源税作为中央收入外，其余资源税作为地方收入。

2004年以来，随着经济形势的变化，我国对资源税进行了一系列的调整，主要是调整了煤炭、原油、天然气、锰矿石等资源的税额标准。2010年5月，中共中央、国务院决定，在新疆率先进行资源税费改革，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征。据此，财政部、国家税务总局发布了《新疆原油、天然气资源税改革若干问题的规定》，自2010年6月1日起，在新疆开采原油、天然气缴纳资源税，实行从价计征，税率为5%。我国的资源主要集中在西部，自2010年12月1日起，在新疆实行的石油、天然气资源税改革推广到西部地区的12个省、区、市。2011年11月1日起，石油、天然气资源税改革在全国推开。

（二）矿区使用费

根据财政部1989年1月1日发布的《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》和1990年1月15日发布的《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》，我国开始对开采海洋石油的中外企业和中外合作开采陆上石油企业征收矿区使用费。1994年税制改革后，中外合作油（气）田开采的原油、天然气按现行规定征收矿区使用费，暂不征收资源税及矿产资源补偿费（中国海洋石油总公司海上自营油田比照上述规定执行）。2011年11月1日起，中外合作开采海洋和陆上石油资源的中国企业和外国企业都依法缴纳资源税，不再缴纳矿区使用费。

矿区使用费按照每个油、气田日历年度原油或者天然气总产量和矿区使用费率进行计征，设有起征点，超过的部分实行超额累进费率。具体的费率规定是：对于海洋石油资源，原油的起征点是100万吨，累进费率由4%到12.5%；天然气起征点为20亿立方米，累进费率由1%到3%；对于陆上石油资源，位于青海、西藏、新疆三省、区及浅海地区的中外合作油气田的费率与海洋石油资源矿区使用费相同。而位于其他省、自治区、直辖市的中外合作油气田，石油的起征点是50万吨，累进费率由2%到12.5%。天然气起征点为10亿立方米，累进费率由1%到3%。海洋石油的矿区使用费属于中央收入，陆上石油的矿区使用费属于地方收入。

（三）矿产资源补偿费

根据我国《矿产资源法》第五条规定“国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源必须按照国家规定缴纳资源税和矿产资源补偿费”。自1994年4月1日起，我国开始对采矿权人征收矿产资源补偿费，从而结束了无偿开采矿产资源的历史。征收矿产资源补偿费，体现了国家作为矿产资源所有者的权益，建立了促进矿产资源保护和合理利用的经济激励机制。其征收的范围是矿产品，标准是按照矿产品销售收入的一定比例计征，征收率根据矿产品的种类进行区别设置，范围为0.5%-4%，并结合矿产品的开采回采率，由地质矿产主管部门会同财政部门征收。根据规定，矿产资源补偿费收入在中央和地方之间按照一定比例进行分成，其中，中央与省、直辖市的分成比例为5∶5；与自治区的分成比例为 4∶6。

（四）石油特别收益金

2006年3月25日，国务院决定对石油开采企业销售国产原油因价格超过一定水平所获得的超额收入，按比例征收石油特别收益金。石油特别收益金实行5级超额累进从价定率计征，按月计算、按季缴纳。征收比率按石油开采企业销售原油的月加权平均价格确定，起征点为40美元/桶。征收率分为五级，最低20%，最高40%。经国务院批准，财政部决定从2011年11月1日起，将石油特别收益金起征点提高至55美元/桶。

（五）探矿权采矿权使用费

为维护矿产资源的国家所有权，促进矿产资源的合理勘探开发，国务院于1998年先后颁布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》，规定在中华人民共和国领域及管辖海域勘查、开采矿产资源，均须按规定交纳探矿权采矿权使用费。

探矿权使用费以勘查年度计算，按区块面积逐年缴纳，第一个勘查年度至第三个勘查年度，每平方公里每年缴纳100元，从第四个勘查年度起每平方公里每年增加100元，最高不超过每平方公里每年500元。采矿权使用费按矿区范围面积逐年缴纳，每平方公里每年1000元。

（六）探矿权采矿权价款

除探矿权采矿权使用费外，我国矿产资源有偿取得制度中还规定了探矿权采矿权价款。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十三条规定：“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权的，探矿权申请人除缴纳探矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款。”《矿产资源开采登记管理办法》第十条规定：“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的采矿权的，采矿权申请人除缴纳采矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的采矿权价款。”探矿权采矿权价款收入由中央和地方共享。2006年，财政部、国土资源部、中国人民银行发布《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》，明确划分了探矿权采矿权价款收入中央与地方的分成比例，其中20%归中央所有，80%归地方所有。省、市、县分成比例由省级人民政府根据实际情况自行确定。

（七）矿山环境治理恢复保证金

为了加强矿山环境治理和生态恢复，促使矿山企业合理负担其资源与环境成本，理顺资源价格形成机制，2006年2月10日，财政部、国土资源部、环保总局联合下发《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建[2006]215）号，就逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制提出指导意见。其中，要求地方国土资源、环境保护行政主管部门要会同财政部门依据新矿山设计年限或已服役矿山的剩余寿命，以及环境治理和生态恢复所需要的费用等因素，确定按矿产品销售收入的一定比例，由矿山企业分年预提矿山环境治理恢复保证金，并列入成本。具体应按照“企业所有、政府监管、专款专用”的原则，由企业在地方财政部门指定的银行开设保证金账户，并按规定使用资金。地方财政部门会同国土资源、环境保护行政主管部门对企业预提的矿山环境治理恢复保证金进行监管。

（八）其他地方性收费

除上述税费外，矿业企业还要缴纳矿产资源勘查登记费、采矿登记费等中央部门行政性收费，以及各地设立的行政事业性收费和基金项目，如水资源费、土地复垦费、防止水土流失费、森林植被恢复费、育林基金、林业建设基金、排污费、价格调节基金等等。

另外，山西省自2007年开始开展煤炭工业可持续发展政策措施的试点工作。根据《国务院关于同意在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点意见的批复》（国函[2006]52号），山西省政府陆续出台了相关政策，主要包括：一是“煤炭可持续发展基金”政策，主要用于企业难以解决的跨区域生态环境治理、支持资源型城市和产煤地区的重点接替产业发展、解决因采煤引起的相关社会问题。煤炭可持续发展基金纳入各级政府基金预算。二是“煤矿转产发展资金”政策。山西省内从事煤炭开采的各类企业，从2007年10月1日起，按照每吨原煤产量5元的标准，按月在成本中提取“煤矿转产发展资金”（以下简称“转产资金”），按照“企业所有、自提自用、专款专用、政府监管、专户储存”的原则管理，专门用于煤炭企业转产、职工再就业、职业技能培训和社会保障等专项支出。三是“矿山环境恢复治理保证金”政策。山西省内从事煤炭开采的各类企业，从2007年10月1日起，按照每吨原煤产量10元的标准，按月在成本中提取，按照“企业所有、专款专用、政府监管、专户储存”的原则管理，用于企业矿区生态环境和水资源保护、地质灾害防治、污染治理和环境恢复整治等专项支出。省属国有重点煤炭企业经财政部门同意并报经省政府批准可以自设账户储存，专款专用，接受政府监督。其他煤炭开采企业，要将保证金储存到财政部门指定的账户，财政部门按企业分设二级明细，单独核算。

二、我国资源税费制度存在的问题

资源税费制度的合理与否是影响我国经济社会可持续发展的重要因素。虽然，近年来，国家出台了一系列政策逐步调整对矿产资源的管理，但是，我国现行矿产资源税费制度还存在很多问题，远不能发挥其应有的调节作用。从国家作为资源的所有者身份看，现行资源税费制度无法实现政府有效分享资源租金收入的目的；从国家作为社会管理的身份看，现行资源税费制度也没有实现资源开采的外部成本内部化，没有为投资者创造公平的竞争环境，更无法有效激励矿业企业实行理性的有效开采行为，促进资源合理化使用，实施资源保护的长效机制。

（一）矿业权配置的“双轨制”削弱了国家财产权益，助长了企业经营的短期行为

2006年，财政部、国土资源部发布了《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》，规定国家出让新设探矿权、采矿权，除按规定允许以申请在先方式或以协议方式出让的以外，一律以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让。这一规定虽然在矿业权市场化配置上前进了一大步，但历史上矿业权配置的无偿性，导致了当前我国在矿业权配置上还存在着事实上的有偿取得与无偿取得、行政手段出让与市场手段出让的“双轨制”。矿业权配置的“双轨制”削弱了国家财产权益，这是因为，在矿业权出让阶段实现国家的财产收益最大化，最有效的办法是通过招标、拍卖、挂牌出让等市场化手段来确定价款。申请和协商等方式都将导致矿业权价款被低估。另外，由于无偿取得制度下矿产资源的产权不清晰，客观上助长了企业经营活动的短期行为，这是一直以来我国矿产资源开采回采率低下的主要原因。

（二）政府权力与资源税费征收之间关系混乱

政府公共收入通常可分为公共权力收入和公共产权收入两大部分。其中，国家凭借政治权无偿取得的公共权力收入包括税收收入、政府性基金、罚款和捐赠收入；国家凭借公共产权所有者代表的身份，即所有权取得的公共产权收入包括国有资产收益、政府性收费和特许权收入。同样，国家也是凭借着政治权和所有权参与矿产资源的管理和收入分配。但目前征收的资源税费所体现的政府权力之间关系混乱。

如目前普遍存在着对资源税和矿产资源补偿费之间的相互关系认识混淆。资源税在设立之初是一种调节税，即针对部分矿产品，按矿山企业的利润率实行超率累进征收，是用以调节开发自然资源的单位因资源结构和开发条件的差异而形成的级差收入，而1994年税改把征收范围扩大到所有矿种的所有矿山，不管企业是否赢利实行普遍征收。资源税已不再是单纯的调节级差收入，而是根据资源的所有权来取得补偿收入。由此，部分观点认为资源税的性质已有所改变，资源税既具有原有的资源税调节级差的性质，还具有“资源补偿费”的性质，即资源税同资源补偿费之间性质趋同，这种税费并存的现象造成资源税费的关系紊乱。

（三）资源税费制度未达到既定的开征目标

资源税费制度虽项目较多，但大部分税费征收标准偏低，达不到既定的开征目标，不利于资源的合理开发使用。

以资源税为例。资源税虽几经调整，其既定的调整目标一直是调节级差收入，维护资源的合理开采。但由于资源税制度设计的缺陷，其发挥的调节功能极其有限。我国当前属于资源驱动型的高投资经济增长模式，但与此不相协调的是，资源税收入占税收收入总量的比重一直偏低，这与当前资源开采行业不断上升的利润形成了鲜明的对比。究其原因，在于资源税实行在从量定额计征的基础上，根据不同的资源产品和资源条件的差异，区别不同的开采单位，采用高低不同的税额标准。这种做法，在过去矿产资源价格被国家有效计划控制、资源产品供求基本平衡、计量单位规范的情况下，可以有效发挥调节级差收益的作用。但随着市场化改革的推进，大部分矿产资源的价格已经由市场供求决定。特别在当前矿产资源市场供不应求，价格不断攀升的情况下，资源税的从量征收方式无法实现税款缴纳与资源产品的市场价格的联动，无法体现“涨价归公”的原则，从而导致资源税收入规模小，调节作用有限。

（四）资源税费制度不利于企业建立长效发展机制

与一般的经济活动相比，矿产资源活动具有很大的特殊性，一方面由于矿产资源的稀缺性和可耗竭性，会给资源开采者带来高收益；另一方面，矿产资源活动又具有高风险性和高投入性。因此，通常国家需要制定特别的税费政策，以引导经营者采取长期有效的开采行为，确保资源的合理、适度开发。而我国当前资源税费制度存在的一些问题，不利于企业建立长效发展机制。

一是资源税费计征标准偏低，客观上助长了企业“采富弃贫”，造成了资源浪费和环境恶化。以矿产资源补偿费为例，据有关方面透露，目前我国矿产资源补偿费平均费率为1.18%，而国外与我国矿产资源性质基本相似的费率一般为2%-10%，如美国为12.5%，澳大利亚为10%。相比之下，我国石油、天然气、黄金等矿种的矿产资源补偿费费率更低，如油气为1%，黄金为2%，远远低于国外水平（林玉等，2005）。

二是缺乏适当的激励机制，鼓励企业建立长效发展机制。由于矿产勘查的高成本和高风险，为了激励矿业企业进行矿产勘查投资，各国一般制定了一系列行之有效的激励政策。我国现有资源税费制度，没有针对矿产勘查活动的高风险、高投入给予充分的激励，这是我国部分资源枯竭型地区和企业无力进行新的资源勘探以及企业转产发展的一个重要原因。

三、改革和完善我国资源税费制度的框架及政策建议

我国现行的资源税费制度存在诸多问题，亟需对现行矿产资源税费制度进行改革和完善。

（一）改革和完善我国资源税费制度的框架

国家既是矿产资源的所有者，也是公共事务的管理者。因此，国家将依据不同身份对矿产资源勘探开采人征收和收取相关税费，规范和协调利益各方关系，实现矿产资源优化配置及代际、代内公平。国家作为矿产资源所有者凭借矿产资源所有权，可以向矿产资源开采者收取权利金，即资源补偿费；凭借所有权派生的矿业权收取矿业权使用费；凭借政治权征收一般税收（增值税、所得税等不详细论述）、资源税、特别收益金；为了鼓励企业建立长效的发展基金，应允许企业建立可持续发展基金制度，所提取的费用，允许企业税前列支。定位后的中国资源税费框架示意图参见图1。

1.国家凭借政治权利课征的税费

（1）资源税的性质定位——纠正外部成本

一直以来，理论界对资源税与矿产资源补偿费之间的关系问题存在着诸多争议。有观点认为：矿产资源补偿费是为了保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益而普遍征收的一种租金，相当于国外的权利金。资源税在经过了1994年的改革后，性质发生了变化，实现了对矿产资源的普遍征收，即它既具有资源税原有的调节级差的性质，还具有了“矿产资源补偿费”的性质，两者性质趋同，存在着重复征收的现象。资源税和矿产资源补偿费关系的混淆被认为是资源税费制度存在的主要问题之一。

我们认为，由于两者课征依据不同，资源税和矿产资源补偿费之间的区分应该是清晰的。资源税体现的是国家公共权力或政治权力，而不是所有权；矿产资源补偿费是国有资源所有权的经济报酬，体现国有资源的有偿使用，两者之间的税和租的区别是清晰的，二者并存并没有矛盾。

资源税费框架重构中，关键是对资源税的性质重新定位。目前，我国对矿产资源分配领域改革的重点放在资源税。各界对资源税寄于了很高的期望，可谓是“千呼万唤”，希望通过资源税改革，既解决矿产资源的外部性问题，又解决矿产资源的租金问题，更能调节矿产资源的利润率。显然，资源税是不可能“包打天下”的，多重的功能定位也不符合资源税的税制原则。

我们认为，资源税可以借鉴庇古税的方式设计，主要用于纠正外部性，即以税收的形式提高资源的开发和使用成本，来实现资源合理开发、节约使用和生态环境保护。在这个目标下，则会产生如下效应：一是将外部成本内部化。通常资源的开采将伴生地质生态破坏、环境污染以及水源流失、水体污染等问题，这就需要有相应的资金用来治理环境、恢复生态，资源税带来的价值补偿就为此而提供了资金来源。二是体现资源收益的代际公平。大量自然资源是不可再生资源，这代人的使用将直接影响到下一代人的使用，资源税的开征使企业开采和使用成本提高，促使企业改进资源利用效率，从而达到节约和减排的目的。

（2）特别收益金

由于部分世界性资源商品的价格常常受垄断组织、国际形势、国际投机炒作的影响而异常，在开采成本不变的条件下，必然会出现非正常超额利润。国家应该行使社会管理职能，依据政治权可以在资源税的基础上再开征特别收益金，即根据企业的利润率情况，对于超过一定利润率的企业进行加成征收，调节资源企业的级差收入。具体形式上可以采用石油特别收益金的形式，选择部分利润高的矿产资源征税。

2.国家凭借所有权征收的租费

（1）矿产资源补偿费

矿产资源补偿费是凭借国有资源所有权而对矿产资源开发者收取的租金（或权利金），其主要作用可侧重于保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发。现行矿产资源补偿费征收标准偏低，应加以改革完善。具体来看，应逐步提高矿产资源补偿费的标准，并建立动态调整机制。

（2）矿业权使用费和价款

矿业权是矿产资源所有权的派生权利，几乎所有的国家都以矿业权的形式，向矿业企业征收矿业权使用费。在我国，企业除了缴纳矿业权使用费外，对由国家投资形成的矿业权或不必投资已形成的矿业权应向国家支付矿业权价款。在新的资源税费体系中，应进一步规范矿业权市场，提高矿业权使用费标准。

3.企业自提的可持续发展准备金

矿业是一项特殊产业，其产量和收益都具有生命周期性特征。但企业为追求利润最大化，往往会对于开采资源产生各种生态环境问题以及资源枯竭后产生的可接续发展问题考虑不到，从而将大量的“包袱”抛向政府。目前我国各级政府面临着的大量的生态环境“历史欠账”，无疑表明“未雨绸缪”的重要性。因此，借鉴西方国家的做法，由企业自提可持续发展准备金不仅可以为企业转产和可接续发展提供一笔稳定的资金，也使得我国矿产资源税费框架体系更加完善。

（二）具体政策建议

1.完善资源税

（1）扩大征税范围

现阶段，可以考虑逐步完善现有税目，将一些在税目表中没有体现的矿产品明确为征税对象。现行资源税法规定：对税目表中规定的其他非金属矿原矿和其他有色金属矿原矿，由省、自治区、直辖市人民政府决定征收或暂缓征收资源税，并报财政部和国家税务总局备案。目前已有部分省市在授权范围内开征了未列举的其他非金属矿原矿资源品目的资源税，拓宽了资源税开征的空间。如浙江省和大连市、宁波市对建筑砂石开征了资源税；四川对汞矿、稀土矿开征资源税；云南对地下热水和矿泉水开征资源税；而西藏也从2007年1月1日起，将天然矿泉水资源列入非金属矿原矿税目，按销售数量依3元/吨的税额征收资源税。

（2）调整征收方式

由于资源的稀缺性，资源品的市场价格日渐上涨。有很多学者建议将“从量定额”征收方法改为“从价定率”征收，资源税同资源品的价格挂钩，实现资源税的价税联动机制，让国家以矿产资源所有者的身份分享资源涨价的收益，体现“资源涨价归公”的理念。我们认为，可以考虑在保留对一些价格波动不大的资源品按照开采量进行从量定额征收的同时，引进从价定率征收方式，对于市场价格涨价趋势明显的资源产品可以按销售收入进行从价定率计征，即我国资源税征收方式的改革应区别资源品分别对待，采用“从量定额”和“从价定率”并存的方式。

（3）提高征税标准

国家近几年分批调整了煤炭、石油和天然气、铅锌矿石、铜矿石和钨矿石等的资源税税额，尽管调整的幅度很大，但相对于矿产资源价格来说，资源税的单位税额仍然很低。为此，要作好资源税税源变化情况的调研分析，与地质矿产部门配合，随时对重点矿山和重点品目的资源变化进行监测，为及时、准确地制定和调整资源税税率或税额提供科学的依据。

2.各项资源收费的改革

（1）完善矿产资源补偿费制度

矿产资源补偿费是按照矿产品销售收入的一定比例，并结合回采率计征的，其主要作用是保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，提高对矿产资源的有效利用，控制资源开采过程中的“采富弃贫”现象。因此，矿产资源补偿费制度可以作为资源税的一个补充，适当提高其征收标准，并考虑建立动态调整机制，以充分体现国家作为矿产资源所有者的利益。其资金按照“中央拿小头，地方拿大头”的方式进行分配，用于矿山的恢复和治理。

（2）完善探矿权、采矿权使用费制度

一直以来，我国的矿业权取得实行的是有偿和无偿并存的“双轨制”，即使有偿取得，其收费标准也不规范。国务院于2006年9月30日批复了由财政部会同国土资源部、国家发改委发布的《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》，这次改革试点最大的突破就是，将目前煤炭矿业权取得有偿和无偿并存的“双轨制”统一改为有偿取得的“单轨制”。试点实施方案中强调不论是新设立的探矿权采矿权，还是以前已经无偿取得的探矿权采矿权，一律要向国家缴纳探矿权采矿权价款，这是矿山企业必须负担的矿业权取得成本，对于理顺我国矿产资源有偿使用制度，建立资源节约型经济，实现可持续发展，具有重要意义。

为配合矿产资源有偿使用制度建立，作为行政性收费的探矿权使用费、采矿权使用费，也应加以完善。可以适当提高使用费的征收标准，合理有效地使用资金，充分发挥矿业主管部门的管理和监督，加强对矿业企业勘查、开发的科学指导。

（3）建立可持续发展准备金制度

完整的资源税费制度应该包括资源耗竭准备金制度，主要用于矿产资源开发企业专项用于环境综合治理和解决因资源开发带来的社会问题。

我国政府一直高度关注耗竭准备金制度的建立，《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发[2007]38号）提出“探索建立矿山生态环境恢复补偿制度”。地方各级人民政府应对本地矿区生态环境进行监督管理，按照“谁破坏、谁恢复”的原则，明确治理责任，保证治理资金和治理措施落实到位。新建和已投产生产矿山企业要制订矿山生态环境保护与综合治理方案，报经主管部门审批后实施。对废弃矿山和老矿山的生态环境恢复与治理，按照“谁投资、谁受益”的原则，积极探索通过市场机制多渠道融资方式，加快治理与恢复的进程。财政部、国土资源部等部门应尽快制订矿山生态环境恢复的经济政策，积极推进矿山生态环境恢复保证金制度等生态环境恢复，2009年9月，国务院下发了《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（国发[2009]33号），明确提出：“抓紧出台资源型城市可持续发展准备金制度，由政府统筹部分准备金专项用于解决资源型城市环境治理等问题。在资源开采处于成长期或成熟期的资源型城市开展可持续发展试点”。2010年6月，中共中央国务院印发的《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（中发[2010]11号），明确要求：“建立资源型企业可持续发展准备金制度，资源型企业按规定提取用于环境保护、生态恢复等方面的专项资金，准予税前扣除。矿产资源所在地政府对企业提取的准备金按一定比例统筹使用，专项用于环境综合治理和解决因资源开发带来的社会问题”。

我们认为，可持续发展准备金具体制度设计可参照山西省“矿山环境恢复治理保证金”的试点政策。对从事矿产资源开采的各类企业，按照一定的标准，按月在成本中提取，按照“企业所有、专款专用、政府监管、专户储存”的原则管理，用于企业的可接续发展。如对新的矿产资源勘查和企业转产等支出，财务制度较为健全的省属国有企业，经财政部门同意并报经省政府批准可以自设账户储存，专款专用，接受政府监督。其他资源开采企业，要将保证金储存到财政部门指定的账户，财政部门按企业分设二级明细，单独核算。

在相关的文件中，对可持续发展准备金大多倾向于由政府统筹一部分，以用于跨地区、跨流域等生态环境问题的治理。考虑到现有税费制度中已经有多项税费用途中与此重复，建议新的资源税费制度中，提高资源税的标准，以解决外部成本内部化的问题。企业自提资金用于自身转产和可接续发展，国家不再统筹。

（4）整合其他相关收费

除了上述分析的税费外，当前对矿产企业的收费项目还很多，并且每一项收费都有相应的依据。多头收费，往往给企业以“乱收费”的印象，使企业产生抵触情绪，难以达到预期的政策效果。为此，建议把目前的一些行政性收费，根据完善后的资源税费框架，区分不同属性，分别归入相应的税、费、租，从而整顿矿产企业的分配秩序，促进矿产企业的可持续发展。