基于DEA 模型的新农村建设投融资绩效对比分析——以丽江市五区县为样本

中国人民银行丽江市中心支行课题组

（中国人民银行丽江市中心支行，云南 丽江 674100）

统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，是我国现代化进程中的重大历史性任务。丽江市位于云南省西北部云贵高原与青藏高原的连接部位，总面积20557 平方公里，辖古城区、玉龙纳西族自治县、永胜县、华坪县、宁蒗彝族自治县，总人口120.45万人，其中农业人口占85.31%，少数民族人口占59.77%，具有农业人口众多、多民族聚居的特点。大力发展农村经济，推进社会主义新农村建设，对于丽江市经济持续健康发展以及社会和谐稳定具有重要意义。

如图1 所示，自启动新农村建设以来，丽江市不断加大财政资金和信贷资金的投入，同时农民群众也积极参与其中。经过几年的建设，全市农业GDP 、乡镇企业增加值、农民纯收入、城镇化率、新农合参保率等均有所提高，新增农村公路3482 公里，完成了347 个新农村示范村的试点建设，培育发展了核桃、芒果、雪桃、中药等特色优势产业，促进了农村经济的发展。虽然丽江市新农村建设取得了一些成绩，但与云南省其它兄弟州市相比仍有很大差距。投入资金不足以及资金使用效率较低是目前制约丽江市新农村建设快速推进的双重“瓶颈”。

一、文献综述

国内对于新农村建设投融资的研究较多，但研究角度有所不同。

（一）国际比较、经验借鉴方面的研究

李光(2004)、张静和王煜宇（2007）通过对比各国农村投融资体制，发现发达国家的农村建设依赖其强大的财政能力，且相关法制完备，强调政策性模式的引导作用和合作金融模式的主体地位。相反，发展中国家不得不在有限的财政能力约束下，通过政府的强制性制度激励金融机构的信贷支农。根据国外经验，完善中国农村投融资体制，必须建立健全相关法律法规体系，促进政策性金融、合作金融和商业金融合理分工，对民间金融加以合理引导，并加强风险预警制度的建设。

（二）从财政支农角度进行的研究

邓雪莲、黄衍电（2008）认为，运用财政投融资加快新农村建设是必要的，也是可行的。王青荣（2001）对财政支农存在的问题分析得较为全面，认为财政支农投入少、结构不合理、资金到位率低、地区投入不平衡、重点不突出、投入体制不完善，影响了投资效果。

（三）从农村金融角度进行的研究

楼裕胜（2008）运用灰色关联分析法分析了浙江省农村金融发展对新农村建设的影响程度，认为农村金融对农村经济发展有重要影响；但由于在农村吸存多放贷少，所以金融对新农村建设有一定支持作用但影响不大；文中选取的社会主义新农村评价指标有一定参考意义。谌争勇（2007）认为应创新农村金融服务工具以适应新农村建设。刘新彦（2007）认为，我国农村金融普遍存在金融抑制，现存农村金融组织体系不适应农村建设需要，应加速农村金融体制改革，促进农业投资主体多元化。

（四）新农村建设投融资机制研究

温涛和王煜宇（2005）通过实证发现我国缺乏稳定的农业资本形成机制，因而导致了资金配置效率低下。王晓霞和李光（2005）认为，农村投融资体系框架应包括财政支农、政策性金融和商业性金融三个层次。罗春玲（2006）认为，用市场机制引导资本投向“三农”是农村投融资体制改革的关键。房芹、刘德钦、蔺波（2008），向宇、吴振伟（2008），张贞（2011）分别结合云南、四川、福建等省份的实际情况对新农村建设投融资体制问题进行了研究。

以上研究偏重于宏观数量和理论分析，对全国或某个省的新农村建设投融资现状、问题、路径选择等方面进行了有益的探讨。但对微观区域的特殊性考虑不足、现实指导作用不强，也没有以区县级数据为样本建模做定量分析与实地调研的定性分析相结合进行的研究。笔者尝试通过建立DEA 模型，对比分析各区县新农村建设投融资绩效，并结合实地调研情况找出问题所在，最终提出提高投融资效率的政策建议。

二、DEA 模型的建立及指标的选取

（一）研究方法及模型的建立

DEA（Data Envelopment Analysis）即数据包络分析方，是由著名运筹学家A.Charnes，W.W.Cooper 和E.Rhodes于1978 年提出的效率评价方法。DEA 以决策单元（Decision Making Unit）的投入、产出指标的权重系数为优化变量，借助于数学规划将决策单元投影到 DEA 前沿面上，通过比较决策单元偏离 DEA 前沿面的程度来对相同类型决策单元的相对有效性做出综合评价，并获得许多反映决策单元情况的管理信息。

本文尝试将 DEA 方法运用到新农村建设投融资绩效的研究中，使用的模型为BCC 模型（式（3））。该模型在本文中的意义是对n 个地区新农村建设投融资绩效进行评价，其中Xj表示第j 个地区新农村建设投融资的投入向量，Yj表示第j 个地区的产出向量，λ 表示被评估地区的线性组合系数，θ 为被评估地区的相对效率衡量指标。

（二）研究指标及数据选取

表1 新农村建设绩效评价指标体系

绩效评价指标体系设计的目的，是为新农村建设投融资绩效评价提供一套量化的考核标准。根据国内新农村建设绩效评价体系的相关研究成果、统计数据的可获得性以及丽江市新农村建设的特点，本文共筛选出了3 个指标作为投入指标体系，6 个指标作为综合评价的产出指标体系。具体指标选取如下：投入变量为财政支农、信贷支农、农民投资，分别以人均财政支出、人均涉农贷款、农村人均自主固定资产投资表示；产出变量为人均农业GDP、人均乡企增加值、城镇化率、农民人均纯收入、初中巩固率、新农合险参保率（其中“人均”都是以农业人口作平均），代表了新农村建设在农村经济发展、社会发展、生活水平、教育程度和医疗保障等方面所取得的成效。由于玉龙县的贷款数据自2008年起才单独统计，故本文建模所用数据最早可延伸至2008 年。数据源自2008 ～2011 年《丽江统计年鉴》、人民银行金融统计系统以及市委新农村建设办公室、财政局、卫生局等相关部门。

三、丽江市五区县DEA 绩效对比分析

DEAP2.1 软件是Coelli T.J 基于DEA 原理开发的。运行该软件对统计数据进行处理，再计算整理可得到2008-2011 年丽江市5 个区县新农村建设投融资的效率情况（表2.1—2.4）。模型中计算出的效率值为技术效率值（CTE），即前文式（3）中的θ。技术效率为1，表示该地区同时达到了技术有效和规模有效，即DEA 有效；小于1 则表明非DEA 有效，存在效率损失；越接近1 效率相对越高。为避免各投入变量之间互相干扰、各自的作用大小不明晰，我们先分别对其效率进行评价，然后进行综合分析。

（一）财政支出效率分析——地区经济发展水平与财政支出效率成正比

表2.1 五区县新农村建设财政支出的效率评价结果

从近4 年的评价结果来看，古城区、华坪县、永胜县的财政支出效率相对较高，财政资金的利用较为充分；玉龙县、宁蒗县的效率相对较低，改进空间较大。各区县财政支出效率与经济发展水平的排序基本一致，经济越落后，财政支出效率越低。从全市来看，财政支出在新农村建设方面的效率不高，且呈现逐年下降趋势。

（二）信贷支持效率分析——涉农贷款占比与信贷支持效率成正比

表2.2 五区县新农村建设信贷支持的效率评价结果

涉农贷款占比的高低反映了金融对“三农”支持力度的大小，2011 年末各区县的涉农贷款占比分别是：永胜县82.57%、华坪县71.05%、宁蒗县60.44%、玉龙县58.32%、古城区13.83%。与表2.2作对比可发现，除永胜县外，其余四个区县的涉农贷款占比排序与信贷支持效率一致，即涉农贷款占比越高，信贷支持效率也越高。而永胜县虽然涉农贷款占比较高，但由于涉农贷款主要支持了农业产业化及农业龙头企业，它们投入大、回收期较长、效益显现慢；再加上永胜县连续三年遭遇干旱，农作物大面积减产，因此拉低了近几年的信贷支持效率。

（三）农村自主固定资产投资效率分析——农业县低投资高效率，旅游区高投资低效率

表2.3 五区县新农村建设自主固定资产投资的效率评价结果

2008-2011 年各区县人均农村自主固定资产投资的年均数分别是：永胜县80 元/人、华坪县111 元/人、宁蒗县224 元/人、玉龙县363 元/人、古城区462 元/人。结合表2.3 来看，永胜县、华坪县等农业县投资额较小，效率却较高，资金得到了较好的利用；而处于旅游区的宁蒗县、玉龙县和古城区的投资额较大，效率却偏低。因为古城区、玉龙县和宁蒗县旅游资源丰富，拥有古城、束河、玉龙雪山、拉市海、泸沽湖等知名景点，游客数量众多。相比于农业，农民将资金投资于旅游产业开发、旅游配套服务方面回报率更高，所以更愿意投资旅游业。但这些投资金额较大、回收期较长，所以用近年的数据分析产生了“高投资低效率”的结果。从全市来看，在新农村建设中农村个人固定资产投资效率偏低，但效率逐年上升。

（四）综合效率分析——资源配置不合理，投融资综合效率呈下降趋势

技术效率值（CTE）可以分解成纯技术效率值(VTE)与规模效率值（SE）的乘积，即CTE= VTE×SE。纯技术效率是指在规模报酬不变的情况下，受部门的技术和能力等因素影响的生产效率。规模效率是指受部门的规模因素影响的生产效率，反映了是否在最合适的投资规模下进行经营。

表2.4 中的效率值是体现了财政支出、信贷支持和农村固定资产投资三方面的综合效率。分区县来看，华坪县和永胜县的综合效率相对较高，宁蒗县、玉龙县、古城区的综合效率相对较低。从全市来看，综合效率不高，且呈逐年下降趋势，表明资金未能得到充分利用，各区县存在不同程度的效率损失且损失在不断增加。将综合效率分解为纯技术效率和规模效率来看，各区县的纯技术效率值普遍较高，反映出生产能力较强；相对于纯技术效率，制约丽江市投融资效率提升的主要因素是规模不经济，说明各区县普遍存在投入规模不足、资源配置不合理的情况。

表2.4 五区县新农村建设投融资综合效率评价结果

四、存在问题

通过以上实证分析发现，丽江市新农村建设投融资存在效率损失及规模不经济的现象。结合DEA 分析结果和调研中了解的情况，丽江市新农村建设投融资存在的主要问题是：

（一）地方政府的财力与职责失衡，“增长偏好”造成财政支农乏力

“经济越落后，财政效率越低”的现象正说明了目前丽江市基层财政的状况。由于经济发展水平不同，各个政府的财政收入水平差距较大，造成各自提供公共产品和服务的能力不同。而无论经济是强是弱，各区县都承担着新农村建设支出责任，甚至经济弱县承担的责任更大。在有限的资金约束下，地方政府的“增长偏好”驱使其把相对于农业回收期短、见效快、对GDP 拉动明显的工业部门和城市经济放在优先位置。特别是对于经济弱县，在县乡财政困难，吃饭财政难以为继，要饭财政屡见不鲜的情况下，很难优先考虑支持“三农”。此外，目前财政支农渠道多，相关部门职能划分不明确，应该投入的资金不能及时足额到位，资金投入后的监管也较为松散，投而不管、重复和乱投的现象较为普遍，挤占、挪用财政支农资金现象时有发生，从而影响了财政支农资金的使用效果。

（二）农村资金外流严重，金融服务不能满足新农村建设需求

2009 ～2011 年各区县新增存款用于当地贷款的比例分别是：古城区88.55%、玉龙县57.62%、永胜县48.63%、华坪县64.70%、宁蒗县57.32%。丽江市特别是农村地区资金外流情况严重，金融支持力度不足。随着金融业的发展和改革的推进，农发行的业务范围不断缩小，工农中行等国有商业银行在农村地区的金融功能弱化，大规模撤销了乡镇一级的网点，金融资源向城区集中。邮储银行凭借网点众多、深入农村的优势吸收了大量存款，贷款业务却开展缓慢，2011 年末存贷比仅为16.28%。村镇银行只在古城区开设了营业网点，且涉农贷款占比偏低，2011 年末仅28.27%。农村信用社基层网点最多，是支持“三农”的生力军。但在激烈的竞争下，逐利本能促使其重点服务对象开始逐步转向城镇高收入群体、大中型企业，“脱农”现象日趋明显。这些金融机构从农村抽取大量资金，再通过的上存制度、同业往来、银团贷款等安排将资金从高投入、高风险和低盈利的农村地区流向风险较低、利润较高的城市和其他非农产业，加剧了农村资金供求矛盾。2008 ～2011 年丽江市涉农贷款占比分别为34.56%、35.39%、33.16%、30.55%，总体呈下降趋势。

（三）农民投资能力有限，制约新农村建设快速推进

丽江市经济不发达，五个区县中，永胜县、宁蒗县是国家级贫困县，玉龙县是省级贫困县。长期以来的经济落后导致农业生产条件较差，农民自我积累少、投资能力有限。2008 ～2011 年丽江市农村固定资产投资增速分别是32.67%、29.47%、-6.23%、17.69%，投资增长乏力。按照纳克斯的“贫困恶性循环”理论，“农村资源生产率较低→农民收入水平较低→农民和农村地区的储蓄能力较低→资本短缺→农村资源生存率低”，由此进入恶性循环。所以虽然可以预见投资能带来收益，即随着旅游业的持续升温，古城区、玉龙县和宁蒗县等旅游区农民的投资将得到回报；永胜县和华坪县等农业县的农民通过建造烤烟房、天麻烘烤房，修建果园的水池，购买农业机械设备、新型种苗等，农业技术效益和规模收益将得到较大提高。但由于资本短缺、投资增长缓慢，使得投资效率偏低、上升速度较慢，极大地制约了新农村建设的快速推进。

（四）财政及信贷支农资金非农化，投入结构不合理

近来年，虽然丽江市财政及信贷支农资金得总量不断增加，但主要投向了金沙江中游水电开发，腊姑河水库、文海水库等水利建设，程海、泸沽湖水污染防治，古城、雪山景区建设及环境保护等方面。大型水利水电工程、生态环境保护等投资具有很大的社会性，它不仅涉及农业，还惠及全社会。将这些支出列入财政及信贷支农支出，在一定程度上放大了财政及信贷支农的比例，导致支农资金的名义投入大、实际投入小，支农资金呈非农倾向，造成了全市财政支出和信贷支持效率下降。此外，财政资金在农林水利气象等部门的事业费比例偏高，农业科技三项费用比例偏低，直接用于农业基础设施建设、农民生产生活条件改善的资金比重偏少。金融机构出于贷款风险及管理成本的考虑，更偏爱风险小、收益高的大型项目，对农户、个体经营户、农村小型企业等最需要资金支持的群体投入不足，直接投向农林牧渔业的资金较少。以2011 年末为例，全市涉农贷款764613 万元，但其中农林牧渔业贷款仅141912 万元，只占涉农贷款的18.56%。

五、对策建议

经测算，如果消除投融资中的非效率，则可使全市的总投入节约（或总产出提高）近6 个百分点。用DEA 的松弛变量分析结果（表3.1-3.3）能找到资源运用改善的方向和幅度，再结合存在问题，可以有针对性地提出改进丽江市新农村建设投融资运营效率的建议。

松弛变量即投入或产出值与DEA 有效目标值之间的差值，表示投入指标的松弛变量取值，即投入冗余值；表示产出指标的松弛变量取值，即产出不足值。以表3.1 中2008 年的宁蒗县为例，人均财政支农支出的冗余值为252 元，人均农业GDP、城镇化率、人均乡企增加值、农民人均纯收入、新农合参保率的产出不足值分别为549 元、9.8 个百分点、401 元、685 元、21.5 个百分点。说明如果使冗余的财政支农资金得到有效利用，即可在农业GDP、城镇化率、乡企增加值、农民人均纯收入、新农合参保率等方面得到较大改善。若像表3.1 中2009 年的玉龙县，投入冗余值为0，产出不足值非0，则说明财政投入不足且已投入的资金运用不充分，通过加大财政投入力度、提高资金使用效率，可在城镇化率和农民人均纯收入方面有所提高。其他年份和地区的投融资改进方向可参照上述方法进行分析。为节省空间，表中只给出了松弛变量非零的单元。

（一）把握好“三个环节”，提高财政支农资金使用效率

从表3.1 来看，玉龙县、永胜县和宁蒗县存在松弛，若解决了财政资金投入不当及使用效率不高的问题，将大幅改善农业GDP、乡企增加值、农民纯收入、城镇率、新农合参保率等产出状况。提高财政支持新农村建设的效率，需从来源、分配、使用三个环节入手。1.进一步加大财政支农力度，确保财政支农资金总量的稳定增长。应加强预算执行，严格遵守《中华人民共和国农业法》“两个高于”的规定，即保证财政支农支出的年增长幅度高于财政经常性收入的年增长幅度，财政支农支出增量高于上年。2.实行集中支付，减少划拨环节。集中支付可以有效避免支农资金在划拨过程中“跑、冒、滴、漏”现象的发生。为此，应调整机构和职能，尽量减少职能交叉和划拨中间环节，形成财政部门管资金、主管部门管项目的分工协调的财政支农投资管理体制。同时，应改革涉农补助资金发放方式，以金融机构作为支付桥梁，形成财政、金融、农民“一条线”的资金运行轨迹。3.调整支农资金结构，改进资金使用方式。应加大对农业基础设施、农村资源开发、农业产业化等项目的投入，提高财政实际支农比例。另一方面，丽江市资源丰富，各区县应充分依托资源、突出特色，找准自己的比较优势，培育主导产业，变资源优势为经济优势。

表3.1 财政支出绩效改进的松弛变量值

（二）构建多元化农村金融组织体系，引导农村资金回流

表3.2 信贷支持绩效改进的松弛变量值

从表3.2 来看，除2009 年的古城区存在投入冗余外，其余松弛都是由于信贷资金投入不足引起的，改进信贷支持将对农业GDP、乡企增加值以及农民纯收入等方面的提高作用明显。应深化农村金融体制改革，根据各金融机构的性质和特点明确职责分工，建立一个以农业发展银行为主导，农业银行和农村信用合作社为主体，村镇银行为基础，其他商业银行等金融机构为补充的多元化农村金融体系，为新农村建设提供稳定的资金来源。1.人民银行应继续加强对“三农”的政策倾斜，加大对支农资金不足的金融机构的再贷款支持力度。2.农业发展银行应发挥其政策性银行的功能，多扶持一些商业金融机构不愿介入的社会效益高但经济效益一般的项目，增加有利农村经济发展的中长期贷款。3.农业银行应重点支持对资金需求量大的中高层次农村经济主体的金融需求，加大农业龙头企业的贷款支持。4.农信社应发挥地方性农村金融机构的作用，主要为农户和农村中小企业提供小额信贷金融服务。5.村镇银行应明确自身定位，将机构向乡村延伸，切实加强对农村的金融服务。6.邮政储蓄银行应加快小额贷款业务推广，扩大资金自主运用范围。同时要建立农村资金回流机制，尽量保证农业资本体内循环而不溢出。应加大对金融机构将农村存款用于农村贷款比例、涉农贷款占比的考核力度，从制度上保证农村信贷资金的有效供给；在农村信用社资金短缺的地区，可让邮储银行将资金拆解给当地信用社，通过信用社发放支农贷款，实现邮政储蓄资金的回流。

（三）积极引入民间资本，完善农村投融资渠道

从表3.3 来看，玉龙县、永胜县和宁蒗县存在松弛，应从投入总量及投资方向上着手进行改进，从而有效增加农业GDP、乡企增加值、农民纯收入、城镇化率和新农合参保率等产出。新农村建设是一个系统工程，需要巨大的资金投入。目前由财政、金融、农民构成的投融资体系还远不能满足新农村建设的资金需求，必须引入民间资本，拓宽资金来源，实现投融资渠道的多样化。1.放宽社会资本的准入限制，全面推行新农村建设项目招投标制度，政府对一些有盈利性、竞争性的项目逐步退出，放手让社会资本去运营。2.发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，以补助、担保、贴息、保险或奖励等形式支持“三农”，使社会资金投向农业能获得与投资工业大致相当的平均利润，充分撬动民间资本。3.支持企业建立能惠及当地农民的农产品生产和加工基地，鼓励发展优势产业；重点发展产业带动面广、技术含量高、产品附加值高的企业，尤其是“公司+基地+农户”组织模式的农产品加工龙头企业。4.充分利用市场机制，探索商业性开发、股份合作开发、BT、BOT 等不同投融资方式。

表3.3 农村自主固定资产投资绩效改进的松弛变量值

（四）建立风险分担机制，优化农村投融资环境

农业天然的脆弱性以及农民较弱的抗风险能力使得农村投融资的风险较大，进而抑制了对新农村建设的资金供给。为了打消对农业风险的顾虑，应建立农村投融资风险分担机制，通过多种途径有效规避、化解投融资风险，优化投融资环境，从而确保农业资金稳定、有效、充分供给。1.政府应扶持建立专业性的农村信用担保机构，多渠道筹集担保资金，解决农民和农村中小企业大额贷款担保难问题，同时分散银行贷款风险。2.发展农业保险业务，可采取政府扶持、农民互助合作、多方入股以及政策性保险与商业性保险相结合等方式，建立多类型、多层次的农业、农村保险与再保险体系，使农业、农村和农民在遭受灾害后能及时得到经济补偿，尽快恢复生产经营，同时金融机构以及其他民间资本供给主体也能得到一定程度的补偿。3.加快农村征信体系建设步伐，将更多的农户信息纳入征信系统，为防范农村投融资风险提供支撑平台；深入开展信用村镇、信用农户的评定工作，扩大信用覆盖面，通过典型引路的示范作用，提高农民的信用意识，促进农村信用环境的根本好转。