命若尘埃：湖南尘肺病调查纪实后续

湖南省工会干部学校副教授 大爱清尘公益基金管委成员 戴春

大爱清尘志愿者 李岱

2012年7月，《中国工人》杂志刊登了湖南尘肺病调查纪实《沉重的呼吸》。一年过去了，我们关注过的尘肺病农民工们的生存状况如何？相关政府部门、公益组织及尘肺农民工自己，为改变这种状况做了哪些努力？我们再次走访了湖南几个尘肺高发地区。

命若尘埃

彭连喜，湖南邵东县一名矿工，13岁随父亲下井挖煤，在井下工作了近30年，尘肺三期。去年，我们在株洲一家服装厂的仓库找到他，他的妻子带着他边打工边为他治病，夫妻俩在外漂泊7年。去年3月，接受“大爱清尘”救助。去年5月，当我们再去看望他时，他说想回老家，和妻子种地养猪，过几天安心的日子。9月，病情加重。11月，已全身浮肿，呼吸极度困难，最后被活活憋死。去世后，亲属希望乡政府给一点儿丧葬费，乡镇府的人说：“全乡几百个尘肺病人，每个人去世都要丧葬费，我们哪儿出得起？”还说，“今天选乡长，你们别来闹了，是选乡长重要，还是死个把人重要？”彭连喜直到去世，都没有得到过任何赔偿，没有依法享受过工伤保险待遇，也没有得到过来自地方政府的救助。

安化清塘铺镇的吴快上，父子同患尘肺病，靠妻子打工和母亲种地养猪撑起一个家。他的母亲说：“两个男人要治病，孩子要上学，都快撑不下去了！”这位苦命的妻子和母亲没有想到，在短短半年里，她相继失去了丈夫和儿子。吴快上去年5月接受“大爱清尘”救助，几个月后离开了人世，年仅37岁。

安化县东坪镇的张碧云，在福建一家煤矿井下干了5年掘进工。他说：“当时大部分时间打的是干钻，干了不到5年，人就废了”。他去世时不到80斤，年仅35岁。他最大的愿望是“成个家，娶个老婆，有个孩子叫我爹。”

我们走进安化县清塘铺镇三期尘肺病农民工周广成的家，他正趴在桌上不停地喘气，不能完整地把一句话说完，粗重的呼吸声有时比说话声还大，说几句便伴着剧烈的咳嗽。他整日这样趴着，夜晚也不能安眠。妻子忍受不了贫病交加的生活，离开了他，他一个人这样生活了20多年，吃了上顿没下顿。一周后，我们为他办好了申请救助手续，等我们打电话接他来长沙治疗时，他已不在人世。这张照片是他留在人间的最后影像。

我们走访的醴陵尘肺患者吴自东，他跪伏在床上，每呼吸一口都像背负着百斤重担。他说，这样跪着等死，不如早点儿了结。20多天后，他在极度痛苦中离开了人世。趴着或跪着，是重症尘肺患者惯有的姿势，只有把身体蜷缩，才能让呼吸不那么困难。

这是一群徘徊在生死边缘的人，他们生如草芥，命若尘埃，背负着坚硬如石的肺和沉重如山的呼吸，与生命赛跑。2012年3月至2013年1月间，在我们走访和救助的尘肺农民工中，已有13位去世。照片上的每一位都是曾经鲜活的生命，我们面对过、记录过他们，看着他们的生命之火一点一点熄灭，最后变成了一串冰冷的数字。

尘肺病到了集中爆发的时期，不断有患者发病和死亡。据我们的调查，湖南省安化县清塘铺镇有1000多名尘肺病患者，其中三期患者约150人，二期患者600～700人，一期患者300～500人。二期和三期患者已经集中发病；我们在常德石门新铺乡羊子垭村收集的61份尘肺患者资料中，二、三期患者就有45人，一期患者16人；耒阳市在深圳做风钻工而患尘肺病的119位农民工，现在已有46人去世；桑植县在深圳做风钻工而患尘肺病的49位农民工，也已有近10人去世；湖南邵阳炭黑厂有尘肺患者126人，已死亡60多人。尘肺病发展到二、三期，病死率很高，如不及时救治，整个乡镇和村庄都会被死亡的阴影笼罩，这对当地的发展和稳定是一个极大的威胁。

我们调查的尘肺患者平均死亡年龄为42～45岁，湖南发现最年轻的尘肺患者只有15岁，是在广东某珠宝厂做切割的女工。离世年龄最小的只有25岁，是安化县一名年轻的矿工。死亡率高、死亡年龄偏低的情况出现在非公企业。这些企业作业环境极差，没有为工人依法缴纳工伤保险，工人罹患尘肺后无法通过工伤保险获得及时治疗，高昂的医疗费又使整个家庭债台高筑。迫于生活压力，这些尘肺农民工不得不带病打工，导致病情加重，死亡加速。这是目前尘肺病死亡率居高不下，患者死亡年龄偏低的主要原因。相比之下，国有企业尘肺职工由于有相对好的医疗和康复条件，平均死亡年龄较私营企业推后5～10年，且国有企业尘肺患病比例也比非公企业普遍偏低。在目前接尘企业中，非公企业数倍于国有企业。

井下亲历

我们走访了湖南的几个矿井，下到几百米深的井下亲历矿工生活，下面是在一家煤矿井下的见闻实录。

从井口往外拍，可看到矿道，中间是矿车轨道，边上是人行道。矿道里开始有积水了，越往里走积水越深。

坐矿车可下到井下约100米处，前面是400多米的长坡。因坡度太陡，矿车再无法下行，需要下车步行。

走完400米长坡，下到垂直地面200米深处，再走平巷1800米，到达作业面。巷道里幽暗潮湿，积水齐膝，深一脚浅一脚，跌跌撞撞。

头顶是高压线，为运煤的矿车提供动力，稍不留神就会碰到，矿工们习惯猫着身子走。

走到最前面的掘进作业面，掘进工在打风钻。风钻一开，尘土飞扬，尽管风钻有喷水设施，但还是有很大的粉尘。工人们说，有时候水喷不上来，打干钻的情况有不少，水没有，作业不能停。

打好钻眼，就开始放炸药。等炸药爆炸，就出渣。出完渣，就可以挖煤了。

我们惊讶地发现，井下很多工人都不戴口罩。问他们为什么不戴，他们说戴了不舒服，出不来气。我们在井下呆了5个小时，切身感受到矿工们不愿戴口罩的原因。矿井里通风不好，空气凝滞，不戴口罩都感觉憋闷，呼吸困难，他们要在井下呆8个小时，干重体力活，挥汗如雨，戴口罩没法大口呼吸，而且矿里也没有为矿工们发放专业防尘口罩。

来自湖北的采煤工胡德祥，今年51岁，他在井下干了十多年，矿里从没体检过，不知道自己有没有尘肺，他在意的是这里的工资太低，赚不到钱给家人。

等着下班升井的矿工。有的用衣袖把脸简单擦擦。疲惫的脸上带着些许轻松。平安度过一天，可以回家了。对他们来说，每天下井，都是在鬼门关走过一回。平平安安，养家糊口，他们的要求如此简单。

井下5小时，体验矿工作业环境。在井下走走停停五小时，已没有力气，而矿工一天8小时，打钻、出渣、挖煤，在憋闷的粉尘环境中干着重体力活，中午冷饭冷菜对付一顿。乡镇小煤窑的矿工，离体面劳动还很远。

我们走访的安化县是湖南省主要产煤县之一。20世纪90年代初，受“有水快流”的影响，全县小煤矿遍地开花，高峰期间达280多家，从业人员高达8000多人。大部分煤矿规模较小，生产安全投入严重不足，作业环境极差，职业病防治措施几乎为零，尘肺病患病率高发。2007年，政府对煤矿进行资源整合，保留合法煤矿12家，从业人员1780人。经过整顿，情况有所好转，但仍存在职业危害防治投入不足，监测设备老化等问题，多数煤矿没有职防机构，也没有专兼职人员，职业病防治工作基本处于空白状态。同时，企业对于患尘肺病的职工，采取辞退的办法逃避责任，也不跟职工签订劳动合同,致使尘肺农民工走法律程序维权时找不到责任雇主。

尘肺病作为不可逆的职业病，无法治愈，但可以从源头上阻断。如果企业在防尘降尘上多投入些成本，尘肺病是可以防治的，至少可以大大减少发病率。企业在职业病防治上节省的成本，却被社会和尘肺病农民工以数十倍甚至上百倍的成本支出了，包括矿工们付出的健康与生命的代价。

双喜村的伤与痛

耒阳导子乡双喜村，名副其实的寡妇村，男人们在20世纪90年代到深圳建筑工地打风钻，当时的防护措施几乎为零，119位尘肺工友已有46位去世，留下年迈的父母和无助的妻儿。这个宁静的小山村，每到冬天，都会传来接连不断的丧葬哀乐。

1991年5月，31岁的徐志辉卖了一头猪，140元。他给家里留了40元，自己揣了50元，另外50元借给邻居徐龙古，作为前往深圳的路费。“我们的工作就是在建筑工地打地基，扶着钻机在岩石上打眼，再用炸药爆破，往地底下打洞，然后在洞里浇钢筋混凝土。当时几乎没有防护，打的是干钻，湿式作业成本高、工期长，老板不愿意。打完钻从洞里爬上来，只能看到两只眼睛和一张嘴巴”。徐志辉说：“当时打风钻是让人羡慕的工种，工资比其他工种高几倍”。

过不了几年，死亡的阴影开始笼罩在这些耒阳籍风钻工头上。“从2002年开始，陆续有人死去。”而在双喜村11组，48户人家，有26户的男人到深圳打过风钻。“现在我们组出去打风钻的26人中，已经有14人去世了。”徐志辉有些后悔，当时大家都是跟着他出去的，现在他自己也是尘肺三期，说不了几句话就不停地咳嗽。

2009年，在耒阳尘肺农民工集体维权的压力之下，深圳市政府特事特办，在“法律框架，人文关怀”的处理原则下，一部分能够证明劳动关系的，通过工伤保险拿到了赔偿；剩下无法证明劳动关系的，接受政府给予的“人文关怀”，按照三期13万元，二期10万元，一期7万元，已去世患者家属7万元的标准拿到了补偿。

特事特办的一次性救助并未改变他们的命运。

38岁的王平1995年开始在深圳打风钻，2005年查出尘肺一期。他觉得自己还年轻，想多赚些钱成个家，继续辗转各地打工。病情很快发展，去年开始一病不起。今年持续数月低烧。他说，好不容易娶个老婆，孩子才两个月，他想活下去。他的哥哥也是尘肺三期。

徐作青、贺七国、周立华都是尘肺三期，他们都拿到了13万元的补偿款，而这笔钱远远不够支付这几年的医疗费。“这点救助金住几次院就没了，每年发病六七次，而且间隔时间越来越短，只能靠氧气机帮助呼吸。我们才四十出头，这等于是判了死刑。”

导子乡上古村46岁的尘肺患者曹金，三兄弟尘肺，二弟已去世，骨瘦如柴的他靠吸氧维持生命。妻子说他已放弃治疗，“反正是治不好了，省点钱留着家用吧”。

其他拿到救助的患者，情况大致相似。唐飞跃在拿到救助金后，到湖南湘雅医院治疗了近一个月后，因无钱继续治疗而被迫出院，不久就离开人世，留下一个三岁的儿子；陈香平去年一年都在医院里度过，最后将所有钱花光后，还向亲朋好友借了两万多元，后因无法再借到钱而无奈离开了医院，出院后不到一个月就去世了，年仅37岁，留下了一个7岁的儿子，陈香平的老婆改嫁他人，儿子跟着60多岁的爷爷一起生活；曾求古今年40岁，尘肺三期，未婚，2009年至今，长期需要住院治疗，救助金花完后，无奈之下去了附近的一个寺庙，过着近似乞讨的生活……得到过救助的119名患者，很多人在短短几年内又陷入赤贫，无钱治病，只能在家等死。

在这些尘肺患者的背后，是他们父母妻儿的伤痛和眼泪。

78岁的王翠兰老人独自在这所空房子里住了很多年，她的五个儿子都是在深圳打风钻得的尘肺病，四个儿子去世了，小儿子在1998年去世时才25岁，现在老四徐春林还在深圳打工。她盼着唯一活着的儿子早点回来，穷死也不要再去打工了。

王翠兰老人给我们看儿子的照片，她的二儿子在深圳建筑工地，旁边堆着炸药，他们用钻机在工地上打孔桩，在孔里放炸药炸，再灌进混凝土。高楼大厦的地基就是这样打下的。而这些风钻工的肺也是这样被石粉填满的。

导子乡上古村尘肺患者曹小清，年前去世，他的母亲提起儿子，失声恸哭。2009年儿子在深圳维权时，她得了一场大病，捡回一条命，但从此不能说话了。儿子去世后，她独自抚养两个未成年的孙子。在她沉默的世界里，有多少积压的伤痛和泪水。

双喜村的女人和孩子

双喜村的女人们，用柔弱的肩膀撑起一个个破碎的家，而双喜村的孩子们，脸上总挂着与年龄不相符的忧郁，父亲，对他们来说，是不敢触碰的伤痛。

他们曾经是生龙活虎年轻力壮的风钻工。在深圳建筑工地的地基里，有他们的汗水。在深圳地标建筑中，有他们的自豪。他们见证了城市的崛起，却付出了健康和生命的代价。他们缔造了城市的繁荣，却被排斥在繁荣之外。锦衣华服之下，有谁计算过崛起的代价？

对他们来说，特事特办的一次性补偿不解决问题。补偿数额过低，远低于工伤赔偿标准，7万～10万元远不够支付高昂的医疗费。有限的补偿也让他们放弃了继续维权和获得职业病补偿的权利。特事特办之外，他们更需要制度性保障来解决医疗和生活问题。

228名尘肺患者的公开信

今年两会前夕，湖南安化的228名尘肺农民工联名给全国人大代表写了一封公开信。他们在公开信中写道：“我们这些人都是家里的主要经济支柱，现在病了，丧失了劳动能力，家里断了经济来源，一家人只能靠妻子打工和年迈的父母养鸡养猪种菜维持生活。我们尘肺病农民工，为当地的经济建设是做出了贡献的，我们把青春都献给了国家的建设。现在，我们一无所有，一身伤病，就医无钱，维权无门，生活无望，处于等死的绝境。企业和政府不能置我们的生死于不顾，应该依法履行责任。在全国两会召开之际，我们特联名向全国人大代表发出公开请求和呼吁，请求全国人民关注我们几百万尘肺病农民工；请全国人大代表帮忙写议案，解决没有工伤保险、没有用人单位承担责任的尘肺病农民工的医疗和生活保障问题。”

以联名信的方式公开请人大代表代言，是尘肺农民工群体集体发声的行动之一。实际上，这些尘肺农民工群体已从最开始的沉默等死，走上通过各种途径来维护和争取自己权益的道路。

“最开始的维权就是和企业打官司”，安化县征集签名的尘肺代表吴拾中说。

吴拾中是安化清塘铺镇莲花洞煤矿的矿工。该矿在2008年县疾控中心组织的体检中，有60名矿工被查出尘肺，均被企业辞退。吴拾中告诉我们：“查出尘肺就不要我们干了，没有任何赔偿，在我们要求做职业病鉴定时，企业也不开具劳动关系的证明，还说没这个人”。同年，安化县清塘煤矿有29位矿工在查出尘肺后被企业辞退。有些一期患者希望还留在矿里打工，但企业说：“留下来可以，但要签一个协议，承诺尘肺病不是在企业得的，以后不要求企业赔偿”。

2009年，吴拾中和另外48名同时被辞退的工友开始维权。四年来，他们拖着病体不断往返县里、市里的劳动争议仲裁机构和法院，“闭着眼睛都找到路了”。雇主屡次败诉，但每次都不服，不断申请行政复议，赔偿变得遥遥无期。现在坚持维权的只剩下18人了，有几人已去世。18个人里有5人是一期，其余都是二、三期。吴拾中说：“这场官司还能坚持多久我也不知道，有的已经坚持不下去了。但我们还是不想放弃，即使拿不到钱也还要打，为了争一口气”。

目前，尘肺农民工的维权可谓障碍重重，我们访谈的尘肺农民工，无一例签订劳动合同。一些雇主为逃避责任，采用欺骗或强制手段将查出尘肺病的农民工辞退，因为没有劳动合同，他们无法证明与企业存在过劳动关系。有的企业采取转卖、变更法人代表等方式逃避责任，等患者走法律程序索赔时，发现已经找不到责任雇主了。尽管修改后的职业病防治法规定：“没有证据否定职业病危害因素与病人临床表现之间的必然联系的，应当诊断为职业病”，“承担职业病诊断的医疗卫生机构不得拒绝劳动者进行职业病诊断的要求”，但在现实中，尘肺农民工进行职业病诊断和鉴定依然艰难，有些当地企业与职业病诊断机构有扯不断的利益联系，从而影响诊断和鉴定的公正性。诊断机构和企业联合向患者隐瞒、假造诊断结果，甚至有些地方政府从稳定角度考虑，与企业合谋将患者诊断证书扣押、销毁。尘肺病农民工要得到一纸诊断证明是非常困难的。

在职业病索赔中，仲裁和司法程序过于刚性和繁琐，雇主有足够的时间和金钱纠缠于这些程序之中，无需为此付出更大的代价。而尘肺病农民工在这样无限期的拖延中陷入绝境，很多尘肺病患者倒在这条漫长的看不到尽头的维权路上。资本的肆无忌惮和政府部门的不作为，使原本简单的维权变得异常艰难，很多本来可以通过法律途径解决的问题转变成难以化解的社会矛盾。

2012年，吴拾中和他的同伴开始集体上访，先是去找县人社局和信访办，没有得到答复；11月，他们在县政府大门口集体静坐两晚，第一天无人理睬，第二天被以妨碍公务拘留了4人，镇政府派人把他们接出来。

与他们一同维权的，还有30位已缴纳工伤保险的工友，他们是在2009年5月由矿里缴纳工伤保险的，8月查出尘肺。工伤保险经办机构拒绝支付职业病待遇，认为“不到三个月时间里，怎么有这么多尘肺”。这30位工友至今未得到任何赔偿。

经过几次集体维权尝试，尘肺工友维权群体逐渐扩大，他们开始尝试召开工友会，并一致同意每人缴纳一定的维权经费，建立维权基金。工友们不定期地在一起学习相关法律知识，商讨维权对策。尽管权益追偿还遥遥无期，但工友的团结给大家很大的鼓励。同时，在与政府的不断对话和磨合中，他们学会了在法律框架内更理性地维权。

与此同时，外地尘肺农民工的维权经验也给了他们很大的启示。四川乐山、甘肃古浪、云南水富等地政府，都在尘肺农民工持续不断的集体维权下开始介入救助。四川乐山沐川县60名尘肺工友在维权代表何兵、陈谢忠等带领下，开始了集体追讨权益的行动。他们相继联名给沐川县、乐山市、四川省政府有关部门及卫生部、国家信访局等写信反映情况；多次集体到县、市和省有关部门讨要说法；向公安机关申请游行以呼吁修改职业病防治法；对不作为的甘洛县卫生局、安监局和县政府提起行政诉讼。在重压之下，沐川县政府开始正面回应并介入救助。2011年7月，乐山市政府出台了《乐山市困难尘肺病患者救助办法》，对原工作单位不存在、未参加工伤保险、就医和生活困难的尘肺患者提供医疗及生活救助，免费享受城乡居民基本医疗保险二档待遇。相关治疗费用统一按住院费用结算、按90%的比例报销；对住院治疗患者个人负担的医疗费用，由县级民政部门给予一定比例的救助；同时，对困难患者给予生活补助，补助水平在现行低保补助标准的基础上，上浮30%～50%。

对于这样的结果，维权的尘肺工友其实还是有遗憾的，“我们在法律上没有赢，法院一直没有立案，因为我们起诉的是政府。现在的待遇只是政府的帮扶政策，把我们当做弱者来帮扶。但从法律角度讲，这是我们应得的补偿”。沐川的做法，与古浪相似。表面上看，尘肺农民工得到了救助，补助的数额也基本达到了工伤保险待遇，但实质并没有依据《工伤保险条例》的项目和标准支付待遇，法律在这里成为一纸空文，政府则在“救助、关怀”的名义下成了“救世主”。尘肺病患者所得的待遇不应是政府的“施舍”，而是企业和政府对自己的违法和失职行为的应尽责任。

从2007年开始维权至今，沐川县尘肺工友已有14人去世。2012年10月9日，沐川尘肺工友维权代表陈谢忠离世。沐川县尘肺工友维权代表何兵说：“最初参与维权的只有几个人，我们要求工友们每人出5元的资料费，不到10人响应。后来参加的人越来越多，大家也越来越团结，定期召开工友会，打气鼓劲。工友的团结很重要”。现在，不光沐川县，整个乐山市甚至四川省的尘肺农民工都已联合起来。2013年4月12日，四川省十多个县的尘肺农民工代表聚集沐川县，召开了第一届四川省的尘肺工友代表会。

在职业病救助中，最为核心的是职业病工人的自救。工人们有了强烈的主动维权意识和集体行动意识，才能真正通过集体的力量追讨权益，也才能有效触动和倒逼政府痛下决心以解决问题，来自外部的社会救助和政府救助，也才真正有意义。

贫困县的救助困境

尘肺患者集中的地区很多是贫困地区，湖南的安化、桑植、邵阳、双峰、石门、澧县等几个尘肺患者集中地都是国家级和省级贫困县。这些贫困地区在尘肺病救助上面临诸多困境。

困境一：地方经济因尘肺而凋敝。安化清塘铺镇镇长金魁武说：“我们安化县是国家级贫困县，因为穷，很多人到乡镇小煤窑挖煤，或到外地打工，多是一些职业危害高的工作。得了尘肺回来，乡里负担也很重，壮劳力要么都出去了，要么都病倒了，经济没法发展。这就是越穷越尘肺，越尘肺越穷。”在我们走访的湖南耒阳、桑植、双峰、邵东、石门等县的尘肺乡，也同样是一派荒凉凋敝的景象。据桑植县信访局的干部说：“我们县里去外地打工的有10多万人，16岁以上50岁以下都出去了，农村现在死了人连个。‘抬山’（意思是抬遗体上山安葬）的人都找不到。在外地打工的每年不下50人伤亡，留在本地的农民工大概有28000人，其中15600人在煤矿打工。”

困境二：地方财政无力负担尘肺群体救助。2012年5月，我们赴安化县参加了一次县政府召开的关于尘肺病问题的座谈会，当时分管工业的龚副县长说：“安化县尘肺群体是我们的一块心病。从感情上讲，我们不能不管，但这样大的一个尘肺病群体，光靠地方财政是无法承受的。”2011年安化县全县财政收入仅7.4亿元，2012年为9.4亿元，而同期湖南最富的长沙县财政收入分别为120亿元、150亿元。捉襟见肘的财力，要负担全县2000多尘肺患者的救助是难以承受的。

困境三：贫困县为发达地区买单。贫困县多为劳务输出地，安化县108万人，外出务工人员20多万。湖南是劳务输出大省，2012年上半年外出务工人员达到1076.82万人，很多尘肺患者是异地致病。贡献留给了发达地区，疾病负担带回了贫困的家乡。

困境四：异地维权困难多。尘肺病很多是异地致病，输出地政府很难强求治病地政府补偿，加上患者大都无法证明劳动关系，输出地政府赴异地为本地尘肺患者维权很困难，往往是心有余而力不足。2009年，湖南耒阳市政府组团赴深圳为100多位风钻尘肺工维权，119名尘肺患者拿到相应的补偿。桑植县政府学习耒阳经验，也组团赴深圳维权。2011年12月14日，我们赴桑植走访了当时的信访局副局长向良喜。（访谈地点：桑植县总工会会议室）

向：当时县里由王军副县长带队，成立了工作组，由信访、法制办、劳动、工会几家派人，并邀请市电视台记者随同采访。与深圳市政府的人见面时，他们第一句话就是：“这个我们不认可，不能按照耒阳的模式办。如果全国都像湖南这样，我们没办法了。”

问：你们在为这些尘肺病农民工维权的过程中有没有遇到什么阻力？

向：事情的过程是很艰难的，我们在深圳，特别希望湖南省政府驻深圳办事处的支持，但他们非但不支持，反而还认为我们给湖南抹了黑，阻止我们。我们做到这一点，是做了妥协的。说实在的，这些补偿的钱，看起来不少，但你到他们家里看看就知道了，这点钱根本做不了什么用的，洗一次肺要上万元呢。

深圳市公安局那里也有很大的阻力。这些工人都是在深圳爆破公司打工的，公安局那里是有爆破证的人员名单的，都有底子的，可以证明那些工人跟爆破公司的劳动关系，但公安局就是不肯提供任何证据。大家都清楚，爆破公司的保护伞就是公安局，他们是穿一条裤子的。

我们山里穷啊，城里别人不做的工，我们桑植人得去做。桑植人特别能吃苦耐劳，所以那些艰苦的工作都是他们去做。（讲到这里，向局长眼睛都红了，他经历了为这些农民工维权的全过程，看得出，他是带着感情去做这项工作的。即使过去两年了，他仍深有感触）。

最后经过艰难的协商，59位能够证明劳动关系的，走法律程序追讨工伤赔偿；75位无法证明劳动关系的，参照耒阳的标准走“人文关怀”的渠道，给予7万～13万元的补偿。

耒阳和桑植尘肺维权案例作为特例写进了历史，其他地方异地致病的尘肺群体案例再无法复制这一模式，更多的尘肺患者致死也未拿到一分钱补偿。

困境五：患者太多，不敢走法律程序。有些地区尘肺患者数量庞大，成百上千，且分布集中，如果走法律程序追偿，涉及人数太多，会给地方稳定带来不小的震动。安化县清塘铺镇镇长金魁武说：“莲花洞煤矿有18位尘肺患者走完了所有法律程序，最后还是没拿到钱。煤矿停产给不了钱，法院强制，也不好做。如果给了这18人，那清塘上千尘肺患者都会来找政府。安化近2000尘肺患者，我们不敢动啊”。他说这话时，显得很无奈。

目前，全国范围内地方政府参与对尘肺患者救助的县市有四川乐山市各县、甘肃古浪县、云南水富县、江西修水县等。各地政府参与救助呈现如下特点：

一、被动救助：即在尘肺患者不断集体维权及媒体和网络的曝光压力之下，被动参与救助，极少有地方政府主动介入救助的。

二、初级救助：将尘肺患者家庭纳入低保或提供有限的医疗或生活救助。如湖南常德石门县，在尘肺病集中的新铺乡，由乡民政部门从2004年开始为每位尘肺病患者每月给予50～80元的生活救助，每年200元～400元的医疗救助。尘肺病作为一种不可逆的特殊职业病，需要终身治疗，低水平的救助很难满足患者医疗和生活的基本需要。

三、特事特办式救助：政府动用行政手段而非走法律程序对维权的尘肺患者予以一次性救助。如桑植、耒阳的救助，大部分患者得到的是政府“人文关怀”式的一次性救助。特事特办之后，患者及其家庭仍然陷入病无所医的困境。

四、维稳式救助：地方政府出于维稳考虑介入救助，通过一次性救助，换取患者息访，以此剥夺患者继续追偿的权利。如湖南攸县桃水镇环冲煤矿13位尘肺农民工，2005年在乡政府协调下给予一次性补偿，一期6000元，二期1.8万元，三期4.6万元。当地政府要求他们拿到补偿后就不再上访，7人拿到补偿后离开了，但仍有6人拒绝拿补偿，坚持维权，至今没有受理。尘肺患者周传林说：“2012年我也想过要去上访，但乡政府说，你要带头打官司，那你家的低保就取消了。你过世后，你的孩子我们就不管了”。现在13人里有3人去世，活着的也基本放弃了维权。河南省登封市君召乡晋窑村20多位尘肺患者在向原雇主索赔遭到拒绝后，被迫上访。上访之后，他们获得了君召乡政府发放的4万～5万元补偿金，但领取补偿金之前要签订一份协议，声明“自愿放弃就患尘肺病所享有的仲裁、诉讼权利”，“保证不再就同一事件、任何理由和方式（包括信访）向任何部门和企业提出赔偿要求”。据患者反映，在签协议时，他们还被要求按乡政府提供的格式文本写了一份《承诺书》，包括承诺不再要求政府和企业赔偿，不再向上级任何部门和新闻媒体反映问题。

尘肺病救助的制度性难题

目前，针对尘肺病的救助，有工伤保险、先行支付、医疗保障等制度，但在实施过程中，都面临一些制度性难题。

一、工伤保险扩面困难，强制征缴动力不足

如果通过强制手段将高危企业工人全部纳入工伤保险，就不会存在职业病患者无钱治病的情况。但目前在我们走访的中小私营企业中，大多数都没有为工人缴纳工伤保险。一位知情人透露，安化清塘煤矿从2011年起就没有为矿工办过工伤保险，“费率提高了嘛，支出太大，企业就不想交了”，而人社部门对这些工伤和职业病高发的企业似乎也没有征缴动力。

问：目前湖南省工伤保险覆盖情况是怎样的？

答：（湖南省人社厅工伤保险处干部）湖南省从业人员600多万，参保300多万，参保率50%左右吧。扩面很困难。流动性大的企业，脱保严重，没有办法强制性征缴。

问：目前一个尘肺病人一年从工伤保险中的支付大概是多少？

答：一个三期尘肺患者按照一年住三到四次院，一次8000元到一万元计算，一年就是三四万元，这是最低标准了，还不算并发症需要手术或抢救的。实际上远不止这个数。

问：为什么这些小企业很难纳入工伤保险范围？

答：小私窑工伤职业病发病率太高，国家对费率规定又太死，对高危企业费率浮动水平限制太死，无法满足工伤保险基金支付需求。如果把这些高危企业都纳进来，基金怕是要亏，比如尘肺高发的攸县，2011年工伤保险基金收入是2000多万元，实际支付2000万元，如果把小私窑纳进来，基金肯定收不抵支。

问：那劳动监察部门就不管吗？

答：遍布乡镇的小企业，劳动保障监察部门根本没有那么多人，也没有精力来对付，而且我们没有强制执行手段。

对于明显费力不讨好的事情，工伤保险经办机构往往得过且过。而对于没有签订劳动合同的工人，要得到工伤保险待遇，更是难上加难。

二、“先行支付”遭遇尴尬，几近空文

2011年7月1日实施的《社会保险法》第41条规定：“单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇；用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。社会保险经办机构可向用人单位追偿。”同期实施的《社会保险基金先行支付暂行办法》，对先行支付制度做了进一步规定。

然而，据我们的调查，在实施近两年的时间内，工伤保险先行支付制度远未得到落实，甚至形同虚设。

问：目前湖南省工伤保险待遇先行支付制度执行情况怎样？

答：（湖南省人社厅工伤保险处干部）先行支付制度实施一年多以来，湖南仅湘西一例实行了该制度。人社部门积极性不高，不愿搞。

问：为什么难以实行呢？

答：主要是基金支付的风险和压力。我们先行支付后，向企业追缴不到怎么办？

问：社会保险法规定，可以依法向人民法院提起诉讼，申请社会保险行政部门通知用人单位开户银行，划拨其应当偿还的数额。

答：法律写得好，但实际上我们追偿没有强制性，没有强制执行手段，我们也没有强制力要求法院、银行配合。实际上人家也不那么愿意配合。

还有更麻烦的，企业改头换面，转移资产，或者破产解散了，我们向谁追去？这种情况是很可能发生的。

问：除了基金安全性的考虑，还有没有其他原因？

答：到目前为止还没有先行支付配套的实施细则和具体办法。具体怎么做我们也很茫然，不敢贸然行事，出了问题谁负责。

根据北京劳动法援助与研究中心2011年对全国283个地级市和4个直辖市的调查显示，先行支付制度落实程度很低，仅有11.4%的城市表示可以接受先行支付申请；大部分城市的人社部门拒绝接受工伤保险先行支付申请，认为先行支付会给基金带来风险。未参保的企业往往不规范，没有足够的财产。先行支付后，追缴回的可能性不大，如果发生未参保职工群死群伤的情况，会造成基金支付困难。另外也有一些人社部门担心先行支付制度“不参保也能享受待遇”，会导致更多企业不缴纳工伤保险，进一步影响基金收入。也不排除某些企业与工伤劳动者恶意串通，让工伤劳动者申请先行支付后立即注销企业，让社保经办机构无从追缴。

现实中的执行难，使一个好的制度无法落地，几近空文。

三、医疗保险捉襟见肘，门槛太高

按照现行制度规定，尘肺病是职业病，应该由工伤保险基金承担救治费用，不应在城乡医保中报销治疗费用。大部分尘肺患者由于所在企业没有缴纳工伤保险，或无法证明与企业的劳动关系而无法享受工伤保险待遇，而城乡医保体系也将尘肺病排斥在外。尘肺病的救治在现实中处于“两不管”的境地。有些地方在尝试将尘肺病纳入新农合，但现实中也存在一些困难。

安化县卫生局农合处处长李梦秋：“目前我县新农合基金运行情况基本持平，略有亏损。2011年收入1.7亿元，支出1.6亿元，结余100万元。2012年收入2.3亿元，支出2.4亿元，亏损100万元。如果把尘肺病纳进来，将入不敷出”。

安化县卫生局胡局长：“目前把尘肺病纳入新农合困难较大”。

他讲了四点理由：

1.现在新农合是县级统筹，层次太低。我们是贫困县，新农合基金盘子不大。如果将尘肺病纳进来，基金支出太大，要保证收支平衡，起伏线就要提高，或降低报销比例，这就会减少其他病人享受农合基金，这是不公平的。

2.现在就算是纳入进来，新农合报销药品范围里也没有治疗尘肺病的药物，这些药还是要自费。

3.现在医疗保障城乡分割，这些患者在乡里县里看病医疗条件不好；在市里省里专业医院去治疗，报销比例又很低。

4.新农合报销比例还是低了，不管用，尘肺病治疗费用太高，还是要纳入大病医保。

（根据2012年9月5日安化县座谈会记录整理。地点：安化县政府会议室）

在四川乐山和云南水富，地方政府已将尘肺病纳入当地新农合，对找不到责任主体的尘肺患者，享受城乡居民基本医疗保险二档待遇，按90%的比例报销。 这对于无法享受工伤保险待遇的尘肺患者来说，无疑是现实可行的救助措施，但同时是否会弱化企业责任，导致企业进一步规避缴纳工伤保险，也是令人忧虑的问题。

“大爱清尘”的两会建言

2013年3月，在全国两会召开之际，一份“关于切实解决尘肺病农民工医疗和生活救助问题的建议”，通过两会代表委员送达全国两会。笔者作为这份建议的起草人，亲历建言过程之不易。屡次寻求代表委员均遭种种理由婉拒或推辞，无奈之下，委托三湘都市报刊登我们的两会建议，公开寻找代言人。最后，全国人大代表老百姓大药房谢子龙、无锡人民医院副院长陈静瑜、农民工代表刘丽、全国政协委员吴先宁、施杰及全国总工会工会界政协委员为“大爱清尘”代言提交了两会建议。

“大爱清尘”作为一个专门救助尘肺病农民工的公益组织，近两年来持续为尘肺患者奉献绵薄但坚韧的力量。“大爱清尘”自2011年6月成立至今，共筹集754万元善款，累计救治患者630人。这相对于几百万徘徊在生死边缘的尘肺农民工来说，无疑是杯水车薪。因此，“大爱清尘”的另一个使命，就是通过持续不断的呼吁与建言，唤起全社会对尘肺病问题的关注和参与，推动政府和企业履行责任，建立有效的尘肺病防治与救助制度，最终从根本上解决尘肺病问题。

为此，我们提出如下建议：

在尘肺病防治方面，建议：

1.对各类涉尘企业进行普查，重新鉴定作业环境粉尘浓度。对职业安全设施不达标或粉尘浓度超标的企业予以整改，对拒绝整改的企业予以处罚，直至追究企业主的刑事责任；对粉尘浓度长期高于国家法定标准的企业，如经治理仍然无法降低粉尘浓度，则应予以强制性关闭。

2.建立责任追究制度，强化政府部门监管职责。对新爆发职业病严重的地区和企业，要从严追究所在地领导的监管责任和企业负责人的责任；对监管部门存在失职行为的，要从严追究监管部门的责任。

3.建立有工人参与的职业病防治制度和维权机制。包括：

（1）吸收工人参与企业职业安全卫生管理和监督，建立由工人组成的企业职业安全卫生监督小组；

（2）在高粉尘企业建立真正代表工人利益的工会组织，就企业防尘降尘、提供防护用品、职业病赔偿等事项，与雇主进行集体谈判，签订专项集体合同。

（3）地方工会在职业病防治、监督方面应该有所作为。如监督企业配备职业安全防护设施；在尘肺病索赔中为工人提供援助；对工人进行尘肺病知识宣传，帮助其提高自我保护意识和维权能力；协助工人成立企业职业安全卫生监督小组，并在所辖区域建立职业安全卫生联合监督委员会；指导企业工会进行有关职业病的集体谈判等。

在尘肺病救助方面，建议：

1.政府对找不到责任主体的尘肺患者提供基本医疗和生活救助。

（1）将尘肺病纳入城乡居民基本医疗保障统筹范围。对无法确认劳动关系、无法通过法律途径获得职业病待遇和工伤赔偿的尘肺病农民工，提供基本医疗保险待遇。

（2）将尘肺病纳入大病医保的范围。鉴于新型农村合作医疗报销比例较低，尘肺病治疗费用较大，建议对尘肺病治疗给予慢性大病医保或特殊大病医保报销待遇。

（3）将尘肺治疗药物纳入城乡居民基本医疗保险药品报销范围。

（4）加强县级医院及乡村卫生院尘肺病医疗水平建设。尘肺病患者多在乡村，很少有条件上省级职业病医院治疗，而绝大部分县乡级医院基本没有专门治疗尘肺的设施及药物。

（5）对尘肺病患者给予低保待遇。对没有享受工伤保险待遇的农民工尘肺病患者给予低保待遇和高于最低生活保障的生活救助。

2.强制性征缴工伤保险，同时落实工伤保险先行支付制度。

（1）采取强制措施征缴工伤保险，扩大工伤保险覆盖范围。在职业危害严重的行业强制推行工伤保险，对不参加工伤保险和不与工人签订劳动合同的企业予以严惩和重罚。

（2）各地尽快出台先行支付配套的实施细则及可操作的标准和流程，以方便基层人社部门有效落实和执行。

（3）出台相应的实施条例以推动各部门的协作。先行支付不仅是人社部门的事，经办机构需要依靠法院、银行等部门的强力支持才有可能成功追缴，因此亟待以行政法规的形式出台《社会保险法实施条例》，有力推动各部门的协作。

（4）明确工伤保险经办机构对未参保企业法人代表享有追缴权。为防止用人单位通过恶意注销、解散来逃避债务，规避责任，不参保企业负责人个人应对工伤待遇承担连带责任。建议将用人单位的负责人列入追缴对象，以加大先行支付追缴力度。

（5）提高工伤保险基金统筹层次，降低区域性基金风险，并加强对基金的审计和管理。对目前人社部门普遍担心的基金安全性问题，可以通过提高基金统筹层次来降低风险。实际上，从全国范围看，工伤保险基金结余数额巨大。国家审计署2012年8月公布的“全国社会保障资金审计结果”显示：2011年底，全国工伤保险基金累计结余716.52亿元。根据北京义联劳动法援助与研究中心对全国283个地级市和4个直辖市的调研，2011年，90.5%的地方工伤保险基金有结余；只有9.5%的地方出现赤字。巨大的基金结余，为先行支付制度的实施提供了财力保障。对于少数地区基金结余少或出现赤字的，可以通过统筹解决。

对一些地方因基金管理出现违纪违规问题导致的基金缺口则应严加监管。根据国家审计署2012年8月公布的“全国社会保障资金审计结果”，2012年，部分地区扩大范围支出工伤保险基金3098.72万元，其中用于基层经办机构等单位的工作经费为1824.29万元，用于平衡市级、县级财政预算为40.22万元，用于修建基层单位办公用房等为1234.21万元。部分地区资金管理不规范，7个省本级、22个市本级和53个县5.78亿元工伤保险基金未纳入财政专户管理；12.06亿元工伤保险基金存在会计记账和核算错误等问题。建议对基金使用情况严加监管，保障基金安全。

3.建立尘肺病救助基金及多方参与的立体救助体系。

（1）参照“香港肺尘埃沉着病补偿基金”模式，由政府向所有从事接尘作业的企业，按其产品总价值或者建设工程总价值的一定比例征款，作为基金的主要来源，用于为那些无法按照现行程序获得职业病待遇的尘肺病患者提供治疗费用和基本生活保障费用。

（2）各级政府对“尘肺病救助基金”给予一定比例的财政拨款，如对多发性、群体性尘肺病所在地或当地政府财力难以支付的贫困地区，可以考虑由发达地区政府通过横向财政转移支付的方式筹集。另外，还可以通过社会慈善捐款募集一部分资金。

（3）成立专门的基金管理机构以加强基金监管。目前，湖南耒阳等地方政府按照吨煤的一定比例向煤矿企业收取规费，其中一部分用于尘肺病救助，由市规费办统一管理，但据尘肺患者反映，并未收到来自政府的救助款。建议建立“尘肺病患者救助基金委员会”，由国家民政部、卫计委、财政部等部委负责制定相关管理制度。

（4）建立以政府为主导，用人单位、工伤保险、民政救济、新农村医保、工会帮扶、社会慈善机构参与的立体式救助体系。

（5）由于尘肺患者群体居住地区大多属贫困地区，地方政府财力极为有限，加之很多尘肺患者是在外地打工接触粉尘而患尘肺病，居住地政府无权强迫致病地政府承担赔偿责任，仅由地方政府建立基金很难协调，因此建议由中央政府牵头建立救助基金。

在尘肺患者权益救济方面，建议：

（1）简化尘肺病患者的权益救济程序。尘肺病既然是一种特殊职业病，则不应以患者与特定用人单位之间的劳动关系作为获得职业病诊断、认定、治疗和赔偿的前提条件。一旦患者被确诊为尘肺病，则应直接进入责任认定程序，并根据劳动能力丧失程度获得职业病待遇或者国家救助。

（2）建立区域间尘肺病患者救济的援助机制。在患者居住地与雇主所在地的政府之间，建立针对尘肺病患者的援助机制，由两地政府出面协调解决他们的异地维权事宜。