民意调查与政府绩效评价探析

◇杨志伟

党的十八大报告指出：“坚持问政于民、问需于民、问计于民，从人民伟大实践中汲取智慧和力量。”这充分体现了中央将民意纳入政府管理和绩效评价的决心，是人民当家作主的表现，也是转变政府职能和运行机制，提升政府管理能力和水平，提高政府效能的有效途径。近年来，各种民意调查兴起，通过民意调查，引导公众参与政府绩效评价，推动公共管理工作，正日益受到各级政府部门的认同和重视。

一、民意参与政府绩效的政治背景

政府改革的目标是提高政府绩效，而绩效评价则被认为是实现这一目标的重要手段。传统的政府绩效评价主要是一种自上而下的、内部的评价，容易导致少数官员只唯上、不唯下，结果是上级满意而群众不满意；容易导致少数官员片面追求少数被考评的指标，不注重可持续发展与民生问题；容易导致官员弄虚作假，出现统计水分。正因为如此，这种传统的政府绩效评价方式受到了公众的质疑。党的十六大以后，政府绩效评价的方式发生了转变，开始突出“以人为本”，关注政府的服务质量评价，在政府绩效评价探索过程中积极引入民意调查，民意导向渐渐成为政府绩效评价实践的趋势。

二、政府绩效评价实践中的民意调查运用

政府绩效评价是指由政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行的分析、比较、评价和测量，具体可以分政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效等。我国将民意调查纳入政府绩效评价中时间不长，但其运用已相当广泛。从我国当前在政府绩效评价领域所开展的民意调查实践来看，主要有以下几方面：

（一）综合性的民意调查。这种调查提供公民对地方政府的服务和地方生活质量的评价信息，用于对所在政府的综合评价。

（二）政策方面的民意调查。提供居民对政府政策的态度、评价和偏好的信息，也包括政策的知晓程度和影响，用于评价政府政策执行的成效。

（三）行为方面的民意调查。这类调查收集有关居民的行为数据，用以测评某些政府公共服务的有效度。

（四）需求方面的民意调查。通过调查有关地方居民或居民中亚群体的公共服务需求状况，用于评价政府所提供的公共服务的合理性和有效性。

（五）消费者民意调查。调查有关政府服务的使用者对有关政府工作人员、过程和结果的感受，用于评价政府部门工作的效能。例如行风评议中，政府服务的使用者对政府工作人员的态度、形象、办事效率、办事结果等方面的评价等等。可以说，民意调查在政府绩效评价中涉及的调查内容几乎覆盖一切与政府有关的事务。

在具体的民意调查方式上，目前一般由绩效评价机构根据所参与群众的特点以及评价内容的需要来选择。主要有座谈会、网上评议、街头现场评议、问卷调查（包括电话调查、邮寄调查等）、深度访问等。需要指出，从近几年的民意调查实践来看，CATI（计算机辅助电话调查系统）调查和网络调查方式正在日益受到重视。

在民意调查机构方面，由于当前政府绩效评价的民意调查工作基本上处在地方政府自发状态，缺乏相应的制度作保障，民意调查的实施机构呈现多样性。主要包括：①自身绩效评价的政府部门；②综合的管理部门，如人大、纪委、组织部、行风办、考核办等；③统计系统的社情民意调查机构；④社会或市场调查公司。同国外的民意调查实践相比，我国目前绩效评价中，具有公信力的NGO（非政府组织）实施的民意调查明显偏少。

三、目前民意调查实践中需要重视的几个问题

民意调查在政府绩效评价中的应用涉及的政策性强，敏感性高，只有确保民意调查的科学性和操作的规范性，才能保证调查结果的科学性和可信性。尽管目前民意调查在政府绩效评价领域的应用日益广泛，但由于民意调查在政府绩效评价实践中应用时间不长，有些政府绩效评价部门对民意调查的专业性认识不足，对民意调查工作实施缺乏系统性研究，在操作中存在有待改进的方面。具体来说：

（一）在调查的样本方面，注重样本的数量，忽视样本的科学性。在政府绩效民意调查实践中，很多地方政府比较重视评价活动的宣传效果，采用街头设点、登报评议、网上调查、设意见箱等方式来组织开展类似“万人评”的活动。应该说，通过这种广泛的发动和宣传，样本的数量可以达到一定规模，同时让很多希望发表意见的积极分子有了参与的机会，充分体现了民主参与。但就民意调查的科学性而言，样本如何获得以及通过什么样的方式收集意见，都会影响到评价的效果。从社会调查的系统性上来说，采用具有明确规则的随机抽样法，让每一个评价对象都有发言机会，才能得到真正有代表性的民意。而在调查的样本量设计上，也需要针对所考评部门的数量，以及不同的部门所覆盖的服务对象的类型来确定样本数量、样本结构，并要充分考虑到统计学意义，包括样本量的置信区间，以及样本误差等因素。不重视样本的科学性，评价结果的客观性和调查质量是无法保证的。

（二）让公众评价所有政府部门的绩效。有的地方政府在民意调查的实践中，被评价的部门都非常多，既有面向居民服务的公用事业部门，也有很多党委部门，还有一些经济管理部门，缺乏一定的针对性，导致评价结果缺乏实用性。

（三）指标体系设计不科学，专业指标和指标数量过多，指标设置过于笼统。随着行政体制改革的深入，政府绩效评价工作已引起重视，专家学者也提出了很多政府评价的指标体系，各级政府部门也对指标体系进行很多探索。但就当前绩效评价工作中民意调查的指标而言，标准不统一，简单的仅仅是评测总体满意度，复杂的则让公众难于理解和回答，甚至有的指标只从完成政治任务出发，与被评价部门的职能无关。实际上，在群众评价政府的工作中，用什么样的指标来进行评价是获得客观评价的关键。调查指标的设计不能站在政府部门的角度，而应站在政府部门服务对象的角度来考虑，同时指标还要考虑当前政府的工作重点和各个不同类别部门的差异。在指标体系的设计上，从评价者的角度考虑，指标不能太复杂，数量也不应太多，不然很难取得评价对象的配合。同时指标设计还应该考虑到调查方式的差别，比如入户调查的指标数量可以比电话调查多些。一般来说，民意调查中比较适中的评价指标体系应在10～25个指标之内。

（四）在民意测评不同政府部门中过于强调排行榜的作用。只要是评价，必然会有最终的表现排行榜，在一定程度上是激励各个部门去努力改善工作。但由于不同类别部门之间差异较大，因此排行榜的作用不能过分夸大。

（五）将民意调查的结果完全等同于政府部门绩效。根据民意调查的结果直接确定政府绩效，似乎简单而且直接，但公众意见只是评价不可或缺的一个视角，政府的绩效还需要综合考虑不同部门的投入产出的比例关系，比如很多部门还有硬性的指标，还有很多部门涉及到多个服务对象包括内部服务对象的协调等，同时政府内部还有平时的绩效考核，这些绩效都是政府总体绩效的组成部分，单纯将公众评价作为全部的考核依据缺乏科学性。所以，民意调查的数据只能占据一定的比重，这样得出来的绩效既兼顾了公众意见，同时也将其日常的工作表现和行为综合考虑在内。

（六）评价结果只限于内部使用。一些地方开始评价的时候都知道，评价结果出来后却没有了踪影，评价的结果只有少数主要领导知道。这样就很难让部门去主动发现自己的问题，而只是简单应付评价。另一方面，公众参与评价后，也想知道结果，如果看不到结果，就会影响到积极性。因此，要使公众参与真正发挥作用，在评价之后，要采用适当的形式公布评价的结果，让公众感觉到参与的价值和意义。

四、建议

针对我国正处在经济社会的发展时期，各级政府应抓住全面落实科学发展、和谐发展的有利时机，全面推进绩效评价工作，完善民意调查工作。

（一）加强绩效评价民意调查的制度建设。由于政府绩效评价民意调查工作在我国还没有成熟，基本上处在地方政府自发状态，没有统一规划，也没有在政府系统全面推行，需要政府出台指导性文件，在民意调查的范围、领导机构、内容、结果的发布与应用等方面给予明确，通过制度来保证公众评价政府工作有序有效地推进。

（二）建立科学的政府绩效评价民意调查体系。要使政府绩效评价民意调查工作形成长效机制，必须建立科学合理、结构完整、功能配套、操作易行的调查体系，提高民意调查操作的规范性和增强调查结果的公信力。该体系既要关注政府绩效的总体部署，又要选择适当的调查模式，体现分部门、分项目、分层次、分地区特点。它应包括调查指标体系、调查方式体系、调查程序体系、调查组织体系、调查制度体系等。

（三）发挥非政府民意调查机构的作用。政府绩效评价民意调查是一项专业性强、技术含量和规范化程度高的工作。为了保证评价机构独立工作，免受被评价的政府机关干扰，保证评价结果真实可信，有必要逐步形成相关的独立评价机构。在我国，目前民意调查机构大多属于 “官办”，以设在政府统计部门的居多，这与现在的民意调查机构主要是为政府决策提供咨询的职能有关。所以，从民意调查机构的独立性、中立性方面考虑，在政府民意调查机构之外，应该鼓励和培育更多的民间民意调查机构，而政府的责任是对这些调查机构和调查活动进行监督和规范。在健康的轨道上多向发展的民意调查，不仅是对政府民意调查的有益补充和辅助，也是提升政治民主水平的必然趋势和要求。

（四）培育公民文化，提高公民政治参与能力。政府绩效民意调查的受访者是公民，不同的评价者所具有的经验、直觉、所学的知识和所接受的训练不同，对同一项目的评价结果差异很大。所以公民的素质，特别是参与意识和参与能力，会影响到民意调查结果的客观公正性。参与意识的高低决定了群众参与的积极性，也必然影响到群众对评价活动的重视程度，群众不重视就难免敷衍了事，或是自己乱填问卷，或是出于从众心理盲目选择。参与能力除了受到参与意识的影响，还受到自身职业、受教育程度等限制，也为外部客观条件所限制，如政务公开状况、不同群众与政府各部门接触机会的多少等。所以，推进政府绩效民意调查工作，应着力培育公民文化，营造公民积极参与的氛围，提高公民的参与意识和参与能力，从而推动政府绩效评价工作的稳步向前发展。