中国电影产业境外资本准入问题研究

2013-07-16杨帆

河北经贸大学学报(综合版) 2013年1期

杨帆

（中国政法大学国际法学院，北京 100097）

2011年12月15日，国务院法制办公室公布了《中华人民共和国电影产业促进法（征求意见稿）》（以下简称为《电影促进法》），作为促进电影产业的重要内容之一是要降低电影摄制、发行、放映等业务的市场准入门槛，放开对民间资本（包括外资和港澳台资本）投资电影产业的限制。而国外和港澳台电影市场的萧条与中国内地电影票房的迅猛增长形成强烈的对比，外资和港澳台资本都亟待进入中国内地的电影产业。以美国为例，2011年美国电影票房非常萧条，全年观影人次仅为17.1亿美元，创下16年来最低纪录。①而中国内地2009年全国城市电影票房收入为62.06亿元，同比增幅为42.96%，②2010年全国电影票房收入达到101.72亿元，同比增幅达到63.9%，③根据2010年10月13日中国电影节协会产业研究中心在中国电影论坛上发布的《“十二五”期间中国电影产业黄金五年发展战略研究报告》，2015年中国电影票房应该超过300亿元。中国内地广阔的电影市场和极具投资潜力的产业发展趋势，让很多身处激烈行业竞争中的外国企业和港澳台企业都盯准了这块大蛋糕。

与此同时，中国内地电影产业投融资情况却不容乐观。中国影视产业的资本来源大约有90%是自有资金，7%来自于政府投入，而社会资金投入只占3%，④这就导致了我国的电影制作、发行、放映等资源往往集中于几家较大的电影公司，小的电影公司很难迈过投融资这一瓶颈，拍不出预期效果的电影，国内电影产业陷入两极分化的恶性循环。在技术方面，从电影拍摄的相关器材到特效制作水平，国内外差别更是十分巨大，几乎所有全球顶尖的特效制作公司都集中在欧美国家。而国内观众观影品味及要求日益提高，境内公司急于引进国外高水平的特效制作技术和高质量的电影摄制器材。因此，充分利用外资加速中国电影产业的发展是现阶段必要的手段。

但是，中国现行的《电影管理条例》《关于文化领域引进外资的若干意见》等一系列法律法规为外资进入中国电影产业设立了重重门槛，使得“渴望”资本的中国电影市场和频频“探望”的外国资本遥遥相望却无法结合，《电影促进法》无疑让二者看到了希望的曙光。但是，《电影促进法》是否真的放宽了中国电影产业的外资准入？是否真能实现促进中国电影产业的预期？笔者将以从《电影管理条例》到《电影产业促进法》的相关规定为基础，针对电影产业的摄制、发行、放映（包括院线和影院）各个环节的外资准入进行深入具体的比较分析，希望能解答这两个问题，同时为中国即将出台的《电影促进法》提供意见和建议。

此外，为了加强港澳台地区与内地的经贸联系，2003年6月29日，中国中央政府与香港特区政府签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（Closer Economic Partnership Arrangement，以下简称为CEPA），2003年10月29日，中国中央政府与澳门特区政府签署《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（Closer Economic Partnership Arrangement，也简称 CEPA）⑤，2010 年 6月 29 日，海峡两岸签署了《海峡两岸经济合作框架协议》（Economic Cooperation Framework Agreement，以下简称为ECFA），CEPA和ECFA对于港澳台资本进入内地市场（包括电影市场）提供了更多的便利。本文在分析电影产业外资准入的同时，将港澳台资本的准入问题一并纳入研究，以期对电影产业境外（包括港澳台）资本的准入问题提供一个完整的答案。

一、电影摄制环节的外资和港澳台资本准入问题

在我国，投资摄制电影的方式主要有两种：其一，投资设立获得《电影摄制许可证》的电影制片单位，由电影制片单位摄制电影；其二，电影制片单位以外的单位获得国务院广播电影电视行政部门发放的《摄制电影片许可证（单片）》后，一次性参与单片的摄制。这两种方式下，外资和港澳台资本的参与程度如何呢？

（一）外资和港澳台资本能否在中国内地设立电影制片单位

我国在《入世议定书》附件9的《中国服务贸易具体承诺减让表》中并未向WTO承诺在“电影制作”领域开放“商业存在”这一服务模式，因此我国《外商投资指导目录》至今也将“电影制作公司”列为“禁止外商投资”的范畴，这就意味着在现行规则下，外国企业和个人无法在中国投资（包括合资和独资）设立电影制片单位。⑥

内地与港澳的CEPA和与台湾的ECFA也没有向港澳台承诺在“电影制作”领域开放“商业存在”这一服务模式，而《中华人民共和国外资企业法实施细则（2001修订）》第82条又规定：“香港、澳门、台湾地区的公司、企业和其他经济组织或者个人以及在国外居住的中国公民在大陆设立全部资本为其所有的企业，参照本实施细则办理。”由此可见，港澳台资本也不能在内地设立电影制片单位。

《电影促进法》中没有出现“电影制片单位”这一概念，只是在第17条第2款规定：“境外企业不得在境内独立从事电影摄制业务；境外其他组织或者个人不得在境内从事电影摄制业务。”因此可以认为，《电影促进法》没有改变目前禁止外资和港澳台资本在中国内地设立电影制片单位的规定。

（二）外资和港澳台资本如何在中国内地摄制单片

由于不能在中国内地设立电影制片单位，外资和港澳台资本想参与中国电影制作的唯一方式就是摄制单片。根据《电影管理条例》第18条，“境外组织或者个人不得在中华人民共和国境内独立从事电影片摄制活动，”外方只能与中方合作摄制单片，但是《电影管理条例》中的外方包括境外企业、个人或其他组织。而《电影产业促进法》第17条第2款规定：“境外企业不得在境内独立从事电影摄制业务；境外其他组织或者个人不得在境内从事电影摄制业务。”该规定缩小了与中方联合摄制单片的外方范围，明确只有境外企业有权与中方合作摄制电影，而境外其他组织或者个人既不能独立、也不能与中方合作进行电影摄制。《电影促进法》实质上进一步限制了外资进入中国电影制片行业。

根据中央政府与香港、澳门政府签署的CEPA，根据香港、澳门特别行政区有关条例设立或建立的制片单位所拍摄的、拥有75%以上的影片著作权的华语影片，经内地主管部门审查通过后，不受进口配额限制在内地发行。⑦CEPA补充协议二将著作权比例降低为50%，但要求影片主要工作人员中香港或澳门居民应占该组别整体员工数目的50%以上。内地与台湾签署的ECFA的规定与CEPA补充协议二的内容基本一致。这些特别安排意味着港澳台制片单位有权独立在内地摄制单片，这无疑使港澳台资本具有比外资更优越的地位。

综上，现行规则和《电影促进法》均禁止外资和港澳台资本在内地投资设立电影制片单位，允许外方出资与中方合作摄制单片，但现行规则中的外方包括境外企业、个人和其他组织，而《电影促进法》将外方范围缩小为境外企业。港澳台资本可以独立在内地摄制单片，但需要满足的条件是：主体仅为港澳台制片单位、拥有50%以上的著作权、影片主要工作人员中港澳台居民应占50%以上的比例。

二、电影发行环节的外资和港澳台资本准入问题

电影从完成制作到放映，通常要经过发行、院线、影院三个层级，即制片商先采取委托、代理、分账的形式将影片提供给专业的发行公司，然后发行商根据市场安排影片的上映档期，将影片提供给院线公司，再由院线公司将电影拷贝分派到各个影院进行放映。发行公司承担宣传工作，为制片方和放映方架起了桥梁，并从电影票房中分账。根据我国《电影管理条例》第37条，“设立电影发行单位，应当向所在地省、自治区、直辖市人民政府电影行政部门提出申请；设立跨省、自治区、直辖市的电影发行单位，应当向国务院广播电影电视行政部门提出申请。”获得《电影发行经营许可证》后，方可从事电影发行活动。

和“电影制作公司”一样，“电影发行公司”也属于《外商投资指导目录》中“禁止外商投资”的对象，因此《电影企业经营资格准入暂行规定》第10条也相应规定：“国家鼓励境内公司、企业和其他经济组织（不包括外商投资企业）设立专营国产影片发行公司。”这些规定使得外资无法直接参与中国的电影发行活动。

内地与港澳的CEPA附件四《关于开放服务贸易领域的具体承诺》在2D“视听服务”部分承诺：“允许香港、澳门服务提供者经内地主管部门批准后在内地试点设立独资公司，发行国产影片。”这里所谓的“服务提供者”，包括香港或澳门地区的永久性居民或者根据香港或澳门特别行政区法律组建或设立、且从事实质性商业经营3年以上（含3年）的法人。⑧为了落实CEPA的这一承诺，广电总局和商务部2005年3月7日发布、5月8日施行了《〈电影企业经营资格准入暂行规定〉的补充规定》，允许香港、澳门服务提供者经内地主管部门批准后，在内地设立独资公司发行国产电影片。条件是注册资本不少于100万元人民币。这一规定使得港澳资本可以直接进入内地电影发行环节，同时也为外资“借道”港澳曲线参与内地的电影发行提供了可能。

但是，内地和台湾的ECFA附件四《服务贸易早期收获部门及开放措施》在“视听服务”的“商业存在”部分，内地的承诺是“除在加入世界贸易组织时承诺的内容外，不作承诺”，而加入世界贸易组织时中国并未承诺在“电影发行”领域开放“商业存在”这一服务模式，因此可以视为台湾资本和外资一样，无权在内地设立电影发行单位。

《电影促进法》中没有出现“电影发行单位”这一概念，该法第30条规定：“企业具有与所从事的电影发行业务相适应的注册资金，经国务院广播电影电视主管部门或者所在地省、自治区、直辖市人民政府广播电影电视主管部门批准，可以从事电影发行业务。”这一规定说明电影发行不再是某一类企业才能从事的业务，而只是一项特别的经营范围，任何企业只要具有相适应的注册资金，经过批准后即可变更登记、增加此项经营范围。但是，这一规定并没有改变现行规则中内地电影发行市场对外资和港澳台资本的开放现状。

综上，现行规则和《电影促进法》都禁止了外资和台湾资本直接进入内地的电影发行环节，而香港和澳门地区的永久性居民或者根据香港或澳门特别行政区法律组建或设立、且从事实质性商业经营3年以上（含3年）的法人可以参与内地的电影发行，条件是注册资本不少于100万元人民币、只能设立独资公司、只能发行国产电影片。这说明在电影发行环节，内地给香港和澳门资本的待遇要优于台湾资本和外资。

三、电影放映环节的外资和港澳台资本准入问题

在内地，电影放映包括院线和影院两个环节。院线是影院的上游机构，承担供片以及统一品牌下数家影院的管理经营。影院是我们最熟悉的电影终端销售环节，也是电影市场收益直接体现的环节。

（一）外资和港澳台资本能否在内地设立院线公司

为形成现代化的电影发行机制，我国从2002年开始明确鼓励院线制的发展。所谓院线制，是指“由一个发行主体以资本和供片为纽带，与若干影院组合，实行统一品牌、统一排片、统一经营、统一管理的发行放映机制。”⑨在电影商业流转环节中，院线的作用类似于批发商，其主要职能是管理与服务——管理旗下影院，策划组织新片首映活动；统一订购（批发）影片节目与拷贝，再安排到影院（零售）。⑩因为片方是与院线洽谈票房分成，电影发行也直接针对院线，因此中国现有的所有影院，都必须加盟某一院线才能获得片源。

和“电影制作公司”“电影发行公司”一样，“电影院线公司”也属于《外商投资指导目录》中“禁止外商投资”的对象，因此《电影企业经营资格准入暂行规定》第12条第2款规定：“鼓励境内公司、企业和其他经济组织（不包括外商投资企业）投资现有院线公司或单独组建院线公司。”

在内地与港澳的CEPA和内地与台湾的ECFA中，都没有关于针对院线公司开放“商业存在”这一服务贸易模式的承诺，因此港澳台资本在此问题上要参照外资准入的相关规定，不能在内地设立院线公司。

《电影促进法》在其第三章“电影发行、放映”部分没有针对院线公司的规定，因此其没有改变现行规则中禁止外资和港澳台资本进入电影院线环节的做法。

（二）外资和港澳台资本能否在内地建立电影院

影院环节是目前电影商业流转中对境外资本开放程度最高的环节。2002年修改的《电影管理条例》第41条第2款规定：“国家允许以中外合资或者中外合作的方式建设、改造电影院。”2005年的《五部委意见》第2条进一步明确为：“在中方控股51%以上或中方占有主导地位的条件下，允许外商以合资、合作的方式设立和经营演出场所、电影院、演出经纪机构、电影技术等企业，参与国有书报刊音像制品发行企业股份制改造。”这些规定使得外资可以进入新建或改建电影院，但必须采用合资或合作方式，且需保证中方控股51%以上或中方占主导地位。

在内地与港澳2003年签署的CEPA中也允许港澳资本在内地通过合资合作建立、改建和经营电影院，但在控股比例上比外资优惠，允许港澳资本对电影院拥有多数股权，但不得超过75%。2004年的CEPA补充规定和2005年的CEPA补充规定二进一步承诺在“视听等领域”进一步放开对港澳服务提供者市场准入的条件，这最终导致2006年1月18日广电总局和商务部联合发布《〈外商投资电影院暂行规定〉补充规定二》，明确：“自2006年1月1日起，允许香港、澳门服务提供者在内地设立独资公司，在多个地点新建或改建多间电影院，经营电影放映业务。”

但是，内地和台湾的ECFA附件四《服务贸易早期收获部门及开放措施》在“视听服务”的“商业存在”部分，内地的承诺是“除在加入世界贸易组织时承诺的内容外，不作承诺”，因此在台资能否进入内地建立电影院问题上，其享有的待遇与外资是相同的，即允许台资以合资或者合作方式在内地建设、改造电影院，但内地资方的控股要在51%以上或者内地资方要占有主导地位。

《电影促进法》没有改变现行规则中外资和港澳台资本投资新建或改建电影院的规定，其只是针对流动放映、电影票房的管理、放映电影的限制等进行了更为详尽的规定。

综上，在电影放映环节，目前的规则和《电影促进法》都禁止外资和港澳台资本在内地设立院线公司，允许外资和台湾资本以合资或合作方式在内地建立电影院，条件是中方（内地资方）控股51%以上或中方（内地资方）占有主导地位；港澳资本在投资建立电影院问题上享有比外资和台资更多的优惠，港澳资本可以独资在内地新建、改建或经营电影院。

内地电影行业的外资和港澳台资本准入如表1所示。

表1 内地电影行业的外资和港澳台资本准入规则

根据表1可知，在现行规则下，外资和港澳台资本能够进入内地电影行业的范围是非常有限的，港澳资本在设立电影发行公司和建立电影院上具有明显的优势，台湾资本的待遇基本上等同于外资，只是在单片摄制上稍优惠于外资。《电影促进法》不仅没有放宽外资和港澳台资本进入内地电影行业的条件，反而在中外联合摄制单片问题上将外方的主体范围缩小了。

四、电影行业外资准入国别比较研究

如果说严格限制境外资本进入我国电影行业是惧怕外国电影服务提供者强大的竞争优势会蚕食我国电影市场，那么，将境外资本拒之于门外是否就能起到保护国内电影行业，从而促进我国电影产业的目的？外资的进入是导致国内电影市场的繁荣还是毁灭，是促进还是阻碍了本国电影产业的发展？我们需要借鉴一些与中国类似的国家的经验。在这个问题上，电影产业链条早已充分市场化、以电影产业输出为主要特点的欧美国家的电影产业政策在中国还欠缺移植的“土壤”，而跟中国一样经历了从电影管理到电影促进的一些发展中国家的经验反而值得我们借鉴。

（一）印度电影行业的外资准入

印度在1918年即制定了电影法，独立后于1952年由议会通过了新的电影法。但是，在1999年之前，印度电影法都是禁止外资进入本国电影产业的，由于投融资渠道有限，印度的制片商只能向私人资本贷款，导致电影发行商和演员在很大程度上受制于某些黑社会势力，水准大幅下降。（11）为了消除这些弊端，1999年开始，印度政府积极鼓励私人、国家银行以及有信誉的私人银行投资拍摄影片，颁布法规批准外国公司直接投资印度电影业。2001年印度又补充规定，外资比例可以高达100%，并且可以包括投资、生产、发行、公开放映等，同意在印度境内建设好莱坞的电影院和电影网线。

开放性的电影市场准入机制极大地促进了印度电影产业的发展，根据国家广电总局2007年10月16日公布的《韩国、越南、印度电影立法考察报告》，印度电影年产量在2007年已经位列世界第一，每年电影产量为800～900部，包括34种不同民族语言的影片；每年进口300～400部电影，进口影片数量没有限制；一年总票房达40亿卢比～50亿卢比（折合人民币7亿元～8亿元），年增长率为15%～18%；综合年收入约为540亿卢比；电影从业人员达500万；全印度约有电影院1.2万，以传统单厅影院为主。（12）

（二）韩国电影行业的外资准入

韩国《电影法》最早制定于1962年，该法的主要目的不是振兴而是管制，因此在内容上主要体现为苛刻的资本准入条件、严格的内容审查体制等，与现行的中国电影管理制度极为相似。（13）20世纪80年代，在美韩自由贸易谈判的背景下，韩国被迫实行了一系列经济自由化的政策。1985年，美韩开始了第一轮电影谈判，韩国做出妥协，承诺开放电影市场。1986年，韩国《电影法》第六次修订，允许外国法人和分支机构在韩国开展经营活动，直接发行影片。（14）到1988年，外资在韩国有权利从事电影制作、发行，也可以开设电影院，在电影产业的各个环节几乎都畅通无阻。（15）自此，大量的美国电影制作公司和美国电影进入韩国市场。

为了扶植、振兴民族电影，应对主要来自于好莱坞的竞争压力，1997年，韩国以《电影振兴法》取代了《电影管理法》，该法于2001年、2002年、2005年作了三次局部修改。韩国振兴民族电影产业的做法不是关闭已经对外资开放的电影产业大门，而是通过设立电影振兴基金、明确影院对国产片的“义务上映制度”（16）、改变电影审查制度为电影分级制度、奖励电影出口等措施让本土电影市场更加自由化。电影摄制、发行和放映活动对内资和外资都等同开放，各个环节都无需经政府审批，只有开展电影摄制活动前应当告知电影振兴委员会，如不告知，其影片就无法分级以及放映。（17）韩国对电影产业愈加开放和自由化的政策产生了始料未及的积极效果，不仅振兴了韩国本土电影，还使其进入了通往国际化的道路。

（三）越南电影行业的外资准入

越南于2006年6月通过、2007年1月1日生效了《越南电影法》，对越南电影管理体制、电影生产、复制、销售、进出口、放映的市场准入和企业的设立、各类电影企业的权利义务，电影审查，电影档案管理等作了规定，同时规定了对违反该法行为的处罚措施。

在越南，从事电影制作、发行、放映等行业，要经政府许可，国有和私人资本都可进入电影业。越南2007年加入WTO时，对外资进入电影产业也作出了承诺，允许外国机构和个人在有限制的前提下进入越南电影发行、放映业务，其中须具备的一个重要条件，就是该公司的总经理、经理须由越南公民担任。

从上文对印度、韩国和越南电影产业政策发展变化的分析可以看出，即使是立法最晚的越南，其电影产业对外资的开放程度也是高于中国的，而印度和韩国完全对外资开放的电影产业不仅没有为民族电影带来危机，反而促进了民族电影的振兴和发展。这三个国家中，韩国的经验对中国最具有借鉴意义，中国电影产业的现状和电影促进的需求与20世纪90年代的韩国极为相似。但是，对比我国的《电影促进法》和韩国的《电影振兴法》之后，我们发现，《电影促进法》名为促进但实为管制，其在外资准入、电影内容审查等方面的限制甚至比现行的《电影管理条例》更为严格。

一部电影的商业流转主要包括制作、发行、院线和影院四个环节，如果说制作主要是和艺术性、民族性相关联，剩下三个环节则更多地与市场和营销相联系。如果我们惧怕汹涌而入的外资会使竞争力相对较弱的本国电影制片公司和国产电影面临危机，我们最起码可以逐渐开放发行、院线和影院三个环节，如果能将境外资本用于国产电影的宣传发行，建立更为规范的院线机制，为观众提供更加舒适和高科技的观影效果，我国电影产业也会随之迅猛发展，才能真正起到促进电影行业发展的作用。因此，依次、逐步地开放影院、院线、发行和制作四个环节是与中国国情最相适应的电影产业境外资本准入机制。

注释：

①张婷婷：《2011美国观影人次创16年最低，好莱坞内销转出口》，载于《法制晚报》2012年1月30日。

②佘颖：《票房收入逾62亿?中国电影产业去年实现大步跨越》，载于《经济日报》2010年1月24日。

③数据来源于凤凰网，2011年1月7日发布，http://ent.ifeng.com/zz/detail_2011_01/07/4096276_0.shtml。

④曹滢、张汉青《影视产业亟待突破投融资“瓶颈”》，《经济参考报》2006年5月17日。

⑤自2003年以后，2004—2012年中央政府与香港、澳门特区政府又分别签署了九个《补充协议》，以逐步落实和补充完善CEPA。

⑥需要指出的是：2004年11月10日广电总局、商务部联合颁布的《电影企业经营资格准入暂行规定》曾一度允许设立中外合资或合作电影制片公司，但该《暂行规定》很快被2005年7月6日文化部、广电总局、新闻出版总署、发改委、商务部联合发布的《关于文化领域引进外资的若干意见》（即《五部委意见》）所取代，该《意见》第4条禁止外商投资设立和经营电影制作公司。

⑦CEPA“内地向香港开放服务贸易的具体承诺”，中国自由贸易区服务网，http://fta.mofcom.gov.cn/cepa/cepa_hk.shtml，访问时间2012年12月13日。

⑧参见CEPA附件五“关于服务提供者的定义及相关规定”。

⑨国家广电总局、文化部2001年发布《关于改革电影发行放映机制的实施细则（试行）》第5条。

⑩马军艳：《“分账大片”看院线》，载于《春城晚报》2012年12月1日。

（11）喻秋霞：《全球化背景下我国电影业的体制创新及对外政策法规研究》，载于《上海大学学报（社会科学版）》2004年第1期。

（12）国家广电总局：《韩国、越南、印度电影立法考察报告》，http://www.jscz.gov.cn/pub/jscz/zcfg/zxfzdt/200910/t20091010_9818.html。

（13）卞智洪：《二十世纪九十年代韩国电影振兴现象产业分析》，载于《北京电影学院学报》2002年第4期。

（14）邹宇泽：《韩国电影配额制度简史：1945—2003》，第 44页，北京大学硕士学位论文文库。

（15）【韩】朴彦珍、胡中：《韩国电影审查、电影法及民族电影》，载于《电影艺术》2000年第4期。

（16）即每家影院一年内播放国产影片不得少于146天，目前已降低到73天，电视台播放国产影片也必须保证达到25%，以给国产电影创造生存空间。

（17）国家广电总局：《韩国、越南、印度电影立法考察报告》，http://www.jscz.gov.cn/pub/jscz/zcfg/zxfzdt/200910/t20091010_9818.html。

［1］王凡.中外合拍片与中国电影全球化战略［J］.当代电影，2012，（1）.