论少数民族贫困社区产业扶贫政策的调适——基于风险社会的理论视角

王志丹

（ 中共锡山区委党校，江苏 无锡 214101 ）

产业发展风险的产生源自于对贫困风险的认知与应对。从风险社会视角来看，产业发展作为一项针对贫困风险的政策，其自身也有产生风险的可能性。因此，尽管产业发展的主要目标是通过对贫困地区的产业化发展来增加贫困村民的经济收入，减少贫困地区的发展风险，但是产业发展在应对贫困风险的同时其本身也会产生风险。概而言之，产业发展的风险就是与政策预期背离的政策结果，是产业发展为应对贫困问题而产生其他问题的可能性。

一、少数民族社区产业发展风险的理论视角

作为一项专门的扶贫方式，产业扶贫具有扶贫政策与产业发展的双重属性，既要以市场为导向，发展农村贫困社区的农业产业化，又要兼顾扶贫政策所体现出来的平等、正义、公平的政策理念和对脆弱人群的敏感性关怀。在政策实施的过程中，产业扶贫所面临的风险则同样具有双重属性，既要面临产业发展的自然、市场、技术等风险，又要承受由于政策制度及其实施带来的制度、系统风险。农村地区在产业发展中都会面临相同的风险。从经济学的角度来看，风险与机遇都是并存的，而且呈现一定程度的正比关系。就遇到的产业发展风险而言，都会面临市场、销售、产业经营等相同的问题。但从风险社会的角度来看，产业发展在实施过程中面临的风险如果演变为一种制度化、固化的风险状态，不仅会背离产业发展的初衷，改变公共政策对于贫困、弱势及相关敏感群体的关注，还会形成一套政策自我循环的机制，消耗公共政策的资源，形成一套对贫困人群排斥的自我政策体系。这就是产业发展风险演变为风险的制度化结果。显而易见，产业发展的制度风险应该更加引起重视，因为这类风险产生的破坏力远远超过了产业扶贫中产业发展所面临的市场风险。

贝克（Ulrich Beck）认为风险取决于决策。它们以工业方式被生产，并在这个意义上具有政治上的反思性。所有早先的文化和社会发展阶段以各种方式面对危险，今天的社会则通过其处置风险的方式来面对危险。风险是人类疏忽的反映，是生产力高度发展的表现。这意味着危险的来源不再是无知而是知识，不再是因为对自然缺乏控制而是控制太完善了，不是那些脱离了人的把握的东西，而是工业时代建立起来的规范和体系[1]225。在贝克看来，风险虽然来自于外部自然灾害，但是这种自然灾害却是源自于人类文明进步之后的决策所带来的灾害。这给政策分析提出了警醒：社会政策作为应对社会发展危机与风险的产物，其自身具有风险的属性。

通过归纳贝克的观点可以看到，政策风险主要来源于三个方面。一个是“危险的来源不再是无知而是知识”。生产力高度发展，知识越来越丰富以及控制体系的完善造成了决策体系的自信而对风险的“疏忽”。无论是知识体系的丰富还是决策体系的自信，都体现了对风险的认知程度是造成政策风险的重要原因。对于风险的认知差异会造成风险选择上的偏差，并会进一步造成风险应对时出现的“不再是因为对自然缺乏控制而是控制太完善了”的局面。可见，风险选择是第二个风险来源。第三个风险来源主要是“工业时代建立起来的规范和体系”所表现出来的政策制度本身的风险。因此，产业发展及其相关措施作为一种现代化的政策技术手段推动贫困少数民族社区发展的同时也带来了社会风险理论所描述的风险图景：产业扶贫相关的技术风险、市场风险和政策中心治理的有限性和政策制度本身的系统层级复杂化带来的风险。如果不能很好地处理这些风险，则产业发展的风险有可能会由一项制度的“风险”演变成为“风险的制度化”，产业发展则可能会从风险应对无效向有组织地不负责任演变。

此外，从少数民族与汉族社区发展的差异性所表现出来的特殊性看，少数民族社区发展的特殊性表现为由本民族文化中对于现代化的发展理念、技术、知识等要素的输入后的适应和反映。这是一种文化的特殊性表现。虽然不同的民族所承载的文化不同，但是对于统一的扶贫政策和资源的进入，少数民族社区必定有一个接受和吸收的过程，并保证少数民族社区发展的自主性和持续性。如果这个接受与吸收的过程没有实现，则是会形成产业发展的风险背景。从少数民族社区外部输入的资源来看，对于少数民族社区的连片扶贫开发不仅是一个输入的过程，也是一个对少数民族社区发展认识和评判的过程。而政府部门的风险认知则是政策风险产生的起点。如果对少数民族社区的发展的认识出现了误差，则对应的风险评判也会错误，而政策的风险也就由此产生。

二、产业发展的文化风险

产业发展的文化风险主要是指产业发展作为现代性的政策理念和技术方式与少数民族社区传统发展方式及地方性知识之间的沟壑所产生的不利因素。在武陵山区少数民族社区产业扶贫的调查中发现，产业发展的文化风险主要有：现代性的政策设计与少数民族社区传统社会与知识体系之间的矛盾，即产业发展的民族敏感性不足；固化的产业发展实施模式对民族社区地方性特色应对不足的矛盾，表现为产业发展对少数民族社区地方性知识的忽视。

首先，产业发展对少数民族社区地方性知识的忽视。少数民族社区地方性知识一般有多个层次，从基本的生态观、伦理观、价值取向等，到知识的分类、储存、积累、传承、应用等多个层次，并且具有明确的文化归属性，仅流行并实际应用于特定的民族内[2]49。可见，少数民族地区与汉族地区的知识系统具有一定的差异性，如果政策的制定不考虑这些差异的话，那么就会成为其内在的风险因素。因此，在少数民族社区产业发展的制定与具体实施中，应从少数民族社区发展的特殊性角度来考虑。对于传统的少数民族社区而言，无疑需要一个消化与吸收的过程。因此，应契合少数民族社区的发展特点，融入少数民族社区的地方性知识和社区成员的发展需求。

其次，产业发展的少数民族敏感性不足。产业发展主要是依靠产业培育、发展来达到扶贫效果。而很多产业发展的实施过程遵循比较固定的发展方式，对于少数民族的文化传统缺乏充分的考虑。产业发展是一种工业化生产与生活理念的政策体现：在生产上，通过分工协作与专业化的发展实现贫困地区的经济和社会发展；在生活上，生产与生活严格地区分，对于很多保持了较为传统的农业耕作方式的少数民族地区的人而言，生产与生活往往没有明显的界限。例如，武陵山区的湖南省凤凰县的“两山”台地，苗族的生活方式相对保留着传统的居住格局——人畜混居。这是苗族居民的生活格局，也是生产策略。但是从产业发展的角度来看，苗族民居不利于养殖业的发展，因为人畜混居限制了养殖业的规模化。因此，产业发展对于少数民族社区的生产与生活方式就会出现一些误判，而这种误判不仅体现出对少数民族社区生活与生产方式的敏感性认识不足，而且也构成了产业扶贫发展的风险源。

由此可见，产业发展作为一项具有政策目标，并且伴随着一定的现代技术与发展模式的政策理念，如果在产业发展的制定过程中没有充分地考虑到现代性的专业技术对传统知识的消解和冲击，忽视少数民族社区地方性技术与知识的作用，那么产业发展将面临严峻的文化风险。

三、产业发展的技术风险

产业发展的技术风险来自于政策双重属性之间的矛盾——产业发展与扶贫目标二者之间的黏合困难。从政策实施过程来看，产业发展作为一项促进贫困地区发展的综合政策，包括政策制定、实施、评估等一系列完整的政策实施过程。产业发展的成效取决于政府部门的政策验收，而非产业扶贫对象。此外，产业发展对技术的追求会产生对效率的崇拜，由此造成了竞争局面以及贫困群体的竞争能力较弱所带来的风险。从政策实施的主体属性来看，政府部门有科层制的优点，同时也有科层制的弊端（为了完成最终的任务目标而忽视政策的实施过程产生的积极功能）。产业发展作为一项追求效果与效率的政策体系，在执行过程中就会偏向于选择政策消耗最小、政策目标最容易完成的地区。从政策的实际过程来看，少数民族贫困地区的产业扶贫项目往往都是从最容易实施的村庄开始推进的。具体而言，产业发展的技术风险主要表现可以从产业发展的制定、实施这样一个政策过程上体现出来。

在产业发展的制定上，其风险主要来自于偏离政策目标的政策实施策略而产生的风险。从社会政策制定的影响因素来看，影响政策制定的因素主要有：社会问题和社会需要；政府资源的限制；政党理念和社会价值观的影响；社会成本的考虑；社会事件的影响[3]147。产业发展的制定属于自上而下的政策方式，其政策的制定是政府部门根据贫困地区的发展需求而在扶贫政策中设定的操作性政策。因此，对于产业发展的制定而言，起到最主要的影响的因素则是贫困地区政府部门的资源限制以及社会成本的考虑。而在少数民族贫困地区的产业发展条件先天不足，后天发展的投入需求较大，难度也比较大。因此，产业发展的制定与规划则会选择基础设施较好、产业扶贫项目容易实施的贫困村庄，而在一些贫困地区，少数民族贫困社区相对行政中心较远，地理位置比较偏僻，进入产业扶贫项目范围则比较困难。

在产业发展的实施中，产业扶贫基地的建设，忽视了产业扶贫发展过程对贫困人群生计能力提高的考虑。从农业产业发展的制约因素来看，目前制约欠发达地区农业产业的因素主要有人才、技术、政府投入等共性因素，还有基础设施建设投入大、建设周期长、建设难度较大等因素[4]45。在产业扶贫实施过程中，地方政府会将产业扶贫的部分资源投入到贫困村的产业基础设施建设中。但是，除了基地建设以外，还需要技术。农业生产受传统农业影响大，产业发展如果技术引进开发力度不够，产业开发自主创新能力不强，抵御自然灾害和抗市场风险能力弱，如果没有制定科学、合理的生产操作规程，种养产业大部分会呈现管理粗放、生产力水平低的状态，并表现出生产条件落后，农产品品种不优、品质不优、生产成本相对较高、市场竞争力弱等现象。一般而言，产业扶贫的启动与实施主要缘起于整村推进和片区发展等扶贫项目。这些项目注重在短时间内集中力量办大事。但是，一旦做好产业基地之后，便不会有持续的经费和政策支持，产业发展的后劲严重不足。如果遇到短期的市场波动，就很有可能会使得已经发展起来的产业夭折。

四、产业发展的制度风险

社会风险理论描述了西方现代化进程中两个不同时期，即前现代与现代所遭遇的种种风险，以及风险来源、风险特征和风险的存在形式。现代化发展的社会风险虽然主要来自外部风险，但“人造风险”的问题严重存在[5]。所以专业的技术、不断分工的制度层级形成了产业扶贫不断壮大的系统，复杂的系统分化应对自然风险的时候仍然难以消解风险带来的损害，而且不断复杂的系统本身正在成为一种风险。因此，产业发展的制度风险主要表现为政策系统的自我封闭性对贫困人群造成的门槛现象。

首先，就政策的封闭性来看，产业发展中的政策制度的设置对于一些脆弱人群形成了一定的政策门槛。由于制度设置对目标群体造成的排斥，造成了政策封闭的现象。以产业扶贫中的贴息贷款为例，在湖北咸丰县尖山乡发展畜牧养殖，给予农户贴息贷款的优惠，但是农户至少要贷款5万元以上才能享受贴息优惠，而一般贫困户年收入只有几千元，根本就不敢贷款。而从政府部门的角度来考虑，由于需要面临这繁琐的贷款评估和管理、以及贷款产生的效益估计等问题，所以在贴息贷款的条件设置基础上又增加了5万元以上为条件的规定，这样便于管理，而且能够确保贷款发放给具有偿还能力与发展能力的目标上。但是这样的结果就使政策目标群体——贫困人群被排斥在外。

其次，从政策的运行机制来看，产业扶贫的运作方式基本上包含着政策运行环节中的三个行动主体：贫困农户，政府部门，以及主要的行动主体——龙头企业，其运行机制也是三个行动主体之间的组合与互动。但问题在于，机制运行过程中，龙头企业和农户难以形成共同体。由于在产业发展过程中，农户与企业的利益联结机制不紧密，各自以利益最大化为行动的准则，忽视了产业扶贫需要提高贫困人群的生计能力，一定程度上保护贫困人群的利益，因此企业和农户扯皮的情况时有发生。从某种意义上讲，农业产业化经营就是对农业再生产过程的整合，使农民生产出的农产品变成商品，要求相关各经营利益主体的明确分工和利益的合理分配，降低农业产业化经营的市场成本。在武陵山区少数民族社区产业扶贫调查中发展，在“公司+基地+农户”的发展模式中，合同的履约率很低，没有真正形成“风险共担、利益均沾”的利益共同体。当遇到不利气候条件、价格波动等因素影响时，部分农民和公司单方面违约现象时有发生，使得双方的损失进一步加大。由于投入机制的不均衡性，使农民与企业在产业发展过程中处于不利地位，仅靠“田头摆卖”或小商小贩式的“惨淡经营”。

此外，产业发展作为实现贫困地区基本发展权利的措施，其正在被当作一剂万能的解药，被用在武陵山区的少数民族贫困地区。产业发展是一种扶贫手段，在扶贫工作中如果遇到暂不适合发展产业的乡镇或村庄，可用其他扶贫手段，应放弃产业扶贫的方式，以免浪费资源和打击村民的参与热情。产业发展须投入资金，考虑市场，长远规划，适合产地的发展实际，不能竭泽而渔。因此，产业扶贫项目的选择应该考虑县级产业发展目标与产业扶贫目标的适应。县里发展的产业目标与方向，要和产业扶贫的发展方向一致并配套，必须处理好以下三者的关系：产业发展与扶贫目标的适应；产业发展与产业扶贫项目的关系；各个部门的产业规划职能之间的协调等。

因此，产业发展作为针对贫困地区的发展政策，同样需要警惕由于政策制度本身的复杂化、超出控制所带来的风险。在实地的调查中发现，产业发展作为政策制度本身存在着风险：政策制度对预期受益群体的封闭。作为应对贫困村民经济收入风险的万能模式，产业扶贫忽视了具体的社区、少数民族群体的特性，并在政策运行中产生风险。

五、产业发展风险的产生与演变

从风险产生的源头来看，风险的客观存在与主观判断共同决定了采取什么样的治理形式来实现一种理想的秩序，以规避和减小风险[6]45。客观风险与主观的风险认知之间的鸿沟能否跨越，决定了风险规避效果的成败。在产业发展的制定过程中，政府部门是风险认知的主体。如果错误地估计了减贫风险规避政策——产业发展的风险客体，则必然出现风险。此外，相对于客观存在的产业扶贫实施过程中的风险而言，产业发展过程中的主观风险认知则有很大的差异。产业扶贫过程中政府主体与农户主体以及企业（市场）主体三者之间对产业扶贫的风险认知差异，表明了风险客体与主体之间的差异是政策风险产生的源头。

作为一项规避贫困风险的手段，产业发展体现了制定者对于风险的认知：在产业扶贫中，扶贫部门将产业定义为增加贫困村民收入的主要措施，对于产业扶贫的风险认知主要是市场风险和资金不足的风险等。但是，尽管少数民族社区的传统生计方式出现了变迁，但对于相对传统的生计方式而言，即便少数民族社区地域范围内的货币收入较少，也是能够满足生活的需要的。因此，发展产业扶贫项目的风险确是较长期的产业发展投入与短期的资源短缺的矛盾，小农式的经营方式与产业化要求的专业化、规模化等之间的矛盾。由此可见产业扶贫主体之间对风险认知的差异。而政府部门的风险认知偏差则影响到了风险规避策略的选择以及风险应对系统的设置。由此，风险的演变便可能出现新的风险以及扩散、扩大。

从风险产生的过程与机制来看，产业发展实施风险的产生都可以归结为传统与现代之间冲突的文化风险、政策的风险规避与选择导致的技术风险、政策制度本身产生的风险。这三类风险产生机制分别对应了风险认知、风险选择、风险规避。能否正确认识到产业发展在少数民族社区中实施会遇到哪些风险影响着政策的制定与政策目标的确立；能否正确选择产业发展在少数民族社区的减贫与发展中需要面临的困难和风险规避措施决定了产业发展能否完成既定目标；能否准确、科学地制定产业发展体系决定了产业发展是否会产生制度的自我消耗与有组织地不负责任情况的出现，并由此产生新的风险。

因此，根据这三个要素可以发现，产业发展的制定与实施是一个认知少数民族社区产业发展风险，并且通过产业选择进行风险规避的一个过程（见表 1）。所以，能否清楚地认识产业扶贫实施过程面临的风险及其风险分配机制就决定了产业发展能否顺利实现扶贫目标。

表1 产业发展风险的产生与演变

六、产业发展风险的规避

风险的产生是不可逆转的，因此，只有不断通过社会管理的手段来降低风险损害[5]。从目前的风险研究成果看，风险的产生来自现代化的不断发展所导致的社会系统的复杂化，社会结构不断分化所形成的结构衔接问题，以及科学技术专业化等问题。风险的规避策略应该是由规避行为的主体对风险的认知以及风险的客观存在情况来决定的。应对风险的承受能力是决定风险分配的重要因素。由于不同主体的风险承受能力不同，风险产生之后带来的危机与损失也有所不同。对于产业政策的风险而言，政策产生的原动力就是政府部门为了规避贫困地区的贫困风险而采取的政策策略。产业发展的制定和实施都是基于对贫困地区贫困风险的风险认知与判断。因此，风险的规避应该从风险的认知、规避风险的手段选择以及风险规避系统三个方面来进行风险预警与规避。

首先，产业发展在制定规划与实施过程中要尽量消除对风险的认知差异。产业发展的参与主体有政府、企业与农户，但是政府是主要的推动主体。政府在产业发展的制定与规划过程中要尽量了解少数民族社区的基本情况。在发展过程中，少数民族社区应该考虑经验、条件、贫困原因等因素，并结合社区发展特殊性的需求，提出适合少数民族社区发展的模式。作为一种现代性的政策方式，消除对风险的认知差异应该是以消解传统与现代之间的风险、一般地区与少数民族社区之间的文化风险为主要目标的风险消解。

其次，改善产业扶贫机制，规避产业发展的技术风险。风险源是风险规避主体对风险客体的认知差异，以及风险主体之间的认知差异造成的风险规避措施错位。因此，需要风险规避主体之间的风险认知差异，保证风险规避策略的统一性、完整性与系统性。从产业扶贫参与主体行动者的角度，促进参与主体（农户与市场、农户与龙头企业）之间的互动，实现行动主体与政策规划、实施的融合。通过产业扶贫参与主体之间的充分沟通与交流，充分认识到产业发展的实施将要面临的风险，并且形成统一的、完整的和系统的风险应对体系。

最后，从产业发展制度自身入手，克服政策制度自身的局限性，消解制度风险。作为一种“人为的风险”，制度风险来自于对风险应对的估计不足与系统自身设计缺陷，由此造成系统内部的空耗与“有组织地不负责”现象。针对这类风险，通过政策的评估与反思才能够改良产业发展的实施方式，减少并避免产业扶贫制度作为一个自我思考与循环交换的系统带来的风险。

[1] （德）乌里希尔·贝克．风险社会[M]．何博文，译．南京：译林出版社，2004．

[2] 杨庭硕，田红．本土生态知识引论[M]．北京：民族出版社，2010．

[3] 熊跃根．社会政策：理论与分析方法[M]．北京：中国人民大学出版社，2009．

[4] 牟大鹏．我国农业产业化的运行机制与发展路径研究[D]．吉林大学，2010．

[5] 夏玉珍．论现代化发展的社会风险与代价——基于风险社会的视角分析[J]．广东社会科学，2009，（1）．

[6] 杨雪冬．风险社会与秩序重建[M]．北京：中国社会科学出版社，2006．