财税改革改什么？

日前，国务院批转了国家发改委《2013年关于深化经济体制改革重点工作意见的通知》，其中关于财税部分的有以下四个方面：

1，完善财政预算制度，推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制。完善财政转移支付制度，减少、合并一批专项转移支付，增加一般性转移支付的规模和比例。

2，扩大营业税改征增值税试点范围，在全国开展交通运输业和部分现代服务业营改增试点，择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入试点范围。合理调整消费税征收范围和税率，将部分严重污染环境、过度消耗资源的产品等纳入征税范围。扩大个人住房房产税改革试点范围。

3，将资源税从价计征范围扩大到煤炭等应税品目，清理煤炭开采和销售中的相关收费基金。开展深化矿产资源有偿使用制度改革试点。

4，建立健全覆盖全部国有企业的国有资本经营预算和收益分享制度。落实和完善对成长型、科技型、外向型小微企业的财税支持政策。

这四个方面的总体特征是“服务大局”，即从当前经济社会形势发展的现实需要上来确定财税改革的内容。但老实说，以上四个方面都不紧密关涉财税体制本身的改革。鉴于前一个时期在新一届政府上台以后，重启改革的呼声很高，且就我本人所见，财税改革在很多场合都被寄予了很大的希望，被称为改革的突破口、改革的起点、改革的技术手段，等等，因此我们对新的、可能出现的财税改革都充满了期待。但就发改委提出的这四条而言，似乎还没有挠到财税改革的痒处。

改革的起点

财税改革改什么？一个基本表述是：坚持公共财政的基本方向，深化分税制改革的制度成果，服务国家大局。这几话听上去直白，但包含的内容却极其丰富。

首先，要梳理出一个线索来。财政的问题看似复杂，实则可高度概括为两个核心、三个方面。两个核心：一是财政体制，二是指财政管理；三个方面：一是指中央与地方政府的关系，二是财政部门与政府其它各个部门之间的关系，三是政府与社会（包括企业和公民）的关系。当然这两个核心和三个方面之间是有联系的，财政体制就是指中央与地方的财政关系，或更专业地表述为“政府间财政关系”，财政管理中最主要是预算管理，主要反映的是财政部门与政府其它部门之间的资金管理关系。至于政府与社会的关系，包括的内容就更多了，总的来说就是依据当前政府工作的需要，调整财政支出与税收政策支持的重点、方向，等等。

先说财政体制。这是中国财政问题的核心之处，即中央与地方的财政关系。现在运行中的财政体制的基本框架是1994年成型的分税制，当然后来历经调整。为了说明当前财税改革应从何处改起，有必要简要回顾一下1994年分税制的基本情况。

1994年分税改革的背景是：自80年代的分权让利以来，中央财政收入大幅度下滑，以至于多次发生中央政府向地方政府“借钱”的怪事（但借了是不还的）。这时，王绍光和胡鞍岗写了一篇很有名的文章，指出中国当时的财政情形已非常接近于南斯拉夫解体前的情形，他们的文章极大地打动了当时决策者的心事，成为1994年分税改革的引线，所以后来有人将他们称为中国分税制的助产士。当然，也有一些研究者认为，中国1994年分税制的框架还可远远上溯到80年初价、税、财联动改革的动议。不论怎么说，分税制总算是亮相中国了。

1994年分税制改革的内容很多，但主要有三点：

1、划分中央与地方的事权（财政支出）范围。属于中央政府的事权有：国防费、外交、犖渚⑷曰窘ㄉ柰蹲省⒅醒氡炯兜男姓乱捣？犞醒胫笔羝笠档南喙刂С觥⒅醒敫旱5墓谕庹竦幕贡靖断⒅С龅取？属于地方政府的事权与支出责任有：地方行政费用，牭胤酵吵锏幕窘ㄉ柰蹲？牭胤狡笠导际醺脑旌托虏肥灾品？牋城市维护建设费，牭胤轿幕⒔逃⑽郎雀飨钍乱捣选？从这个事权清单给人很强烈的感观：除了国防费、外交、武警等以外，中央政府与地方政府“分而治之”，特别是相关企业、学校、医院等支出方面，基本原则是“谁的孩子谁抱走”，体现了后来总被人提到的（事权）“属地化”的特征。现已成为最大事权纠葛的社会保障，那时还没有出现。

2、划分中央财政与地方财政的税收划分。

属于中央财政固定税收有：关税，牶9卮飨阉昂驮鲋邓？犗阉？犞醒肫笠邓盟？牭胤揭泻屯庾室屑胺且薪鹑谄笠邓盟？犔啦棵拧⒏饕凶苄小⒏鞅O兆芄镜燃薪赡傻氖杖？牥ㄓ邓啊⑺盟啊⒗蠛统鞘形そㄉ杷？，犞醒肫笠瞪辖衫？犕饷称笠党隹谕怂啊？属于地方财政固定税收及收入有：犛邓？不含铁道部门，牳饕凶苄？牳鞅O兆芄炯薪赡傻挠邓？，牭胤狡笠邓盟？牪缓鲜龅胤揭泻屯庾室屑胺且薪鹑谄笠档乃盟？ ，牭胤狡笠瞪辖衫？牳鋈怂盟？牫钦蛲恋厥褂盟？牴潭ㄗ什蹲史较虻鹘谒？牫鞘形そㄉ杷？不含铁道部门，牳饕凶苄？牳鞅O兆芄炯薪赡傻牟糠？，牱坎？牫荡褂盟？犛』ㄋ？犕涝姿？犈┠烈邓？农业特产收入征收的农业税（牸虺婆┮堤夭？，牳卣加盟？犉跛？犚挪驮胨？犕恋卦鲋邓？牴型恋赜谐ナ褂檬杖氲取？属于中央与地方共享税收有：犜鲋邓？犞醒敕窒？5%，牭胤椒窒？5% ），犠试此？海洋石油资源归中央，犉溆嘧试此肮榈胤？ ，犞と灰姿？中央和地方各分享50% ）。

在长期的教学中我早就发现，1994年分税制收入划分的清单基本上没有考虑税基的流动性的问题（这是国外划分政府间税收收入的重要考虑因素），而是按税收所产生的收入能力的大小在进行划分的，即产生收入多的，主要归为了中央税或共享税，产生收入少的就归为了地方税。另外在说明的是，就当时这个分税的清单来看，还是有点“分税（种）”的内涵的，远不是现在分税制明白无误表露的“分税（额）”的意思。

3、建立转移支付制度。按上述财权事权的划分，设计上是将60%的收入归中央，40%的收入归地方，支出则是地方占60%，中央占40%，其中20%的收支差额归入转移支付体系进行调节。

这三个方面的内容在后来的执行过程中都发生了翻天覆地的变化，并直接形成了今天的改革的问题与对象。

重新划分事权

在所有需要改革的财税问题中，各方公认，而且我本人更是坚信，最重点、最根本的是重新划分中央政府与地方政府的事权范围，将司法、社保、义务教育、医疗等涉及国民基本公平性的上收到中央。

再上以部分中，我们提到了1994年分税制中对事权的划分情况，一言以概之—除了显而易见的国防、外交、武警等事权以外—其它的事权基本上是按两个逻辑来进行划分的。一是政府层级的归属，即体制上属于哪级政府，就由哪级政府负责，如中央级的行政事业支出归中央，地方级的行政事业支出归地方。二是按地域进行划分，即是谁地面上的事，就归谁负责，这就是所谓的“属地原则”。牋牋牋？这两个原则看似容易为各方所理解和接受，但稍微细究一下，就会发现其中存在严重的问题。我举两个例子说明：

一是司法的问题。这属于行政支出中的一项，按上面我们讲的划分事权的逻辑，地方司法部门的支出归地方负责。这可就出大事了，相当于将猫鼠关在一起，而且是后者供养前者。后来广受诟病的“司法地方化”问题、近年来许多涉及到政府侵害民众利益的诉讼得不到公正司法解决以至于引出了一些群体性事件和信访事业的空前火爆等，都在一定程度上与现行误配置给地方的司法权有关。

二是社会保障的问题。1998年推行了国企三年脱轨困的改革，在此期间出现了许多下岗职工，他们的基本生活必须得到保障，这是我国社会保障事业的发端。在当时的情况下，中央针对大中型国有企业的建立了低生活保障制度，陆续建立了养老保险、失业保险等“五险一金”的社会保险制度，地方于是依样画瓢，也相继建立了针对本地职工的社会保障制度。后来逐渐发展成现在我们现在看到的支离破碎、分地区、城市、人群而不同的全世界都罕见的社保体系。到今天，我国社会保障的问题可以说已到了积重难返的程度，任谁一想到社会保障下巨大的资金缺口和不同人群两重天的待遇，就头脑发麻，避之唯恐不及。碎片化的社保体系的另一个问题是资金分散，每一个政府，即使是县、区这样一级范围特别有限的地方政府，也掌管着一笔不小的社保资金，完全形不成保险所需要的“互助共济资金池”（现在正向省级统筹的方向发展）。

类似这样的事权误配置的例子还有不少，如义务教育、基本医疗等。当然还有一些涉及地方管理的事权误配置给中央的，近来国务院正在推动行政审批制度改革，各省将会相继启动，可视为事权改革的另一极。

我曾经将这种按“属地原则”划分事权的方式称为传统的事权划分方式，周黎安称之为“行政包干制”。这种方式在中国之所以能长期存在，是因为传统中国，由于交通、信息、技术等原因，区域和区域之间相互分割、甚至相互隔绝的，很少发生横向联系。即使在计划经济时期，地区与地区之间的隔绝不是减弱了，而是增强了，人员流动更是在禁止之列。这种情况下，地区之间的经济、社会等各方面的联系较弱，因此一个地方政府口衔天宪治理本地，按属地原则明晰自己的责任范围，是可行的也是实际的。但是在市场经济条件下，各地之间要素的融通、人员的往来，经济上的联系越来越强，资本无脚可走遍天下，随其脚步而增加的是多种多样跨区域的事务，大大超出了一个地方政府的行政范围。这种划分方式就不适用了。

对于高流动性下应当如何划分政府间事权，公共财政学的理论已经讲得很清楚，基本原则是按公共产品（此处即事权）的受益范围来确定。即一项事权，如果只涉及到一个地方，没有或很少外溢性，则宜于归于该政府，如果涉及多个地方，则宜归于多个地方政府的联合体或其共同的上级政府，如果涉及全国，则宜归于中央政府。

结合我国的现实情况，考虑事权的划分首先要转换“单位”。什么是“单位”？我理解有两个，一是“政府”，二是“事”，以谁为主？在考虑事权划分的时候要换一种思维、换一种问法，由“哪一级政府做什么事？”这样的提问方式转成“某类事适合哪级政府去做？”。深言之，将考虑事权划分的主体由“政府”转到“事”。

一旦换了问法，回答“如何划分事权”的问题时就立即有了不同的回答。比如，对绿化管养、环境卫生、社区文化活动，谁是合适的责任主体，一望可知，无可争议；但是对稍大一点的公共产品，如区域内的供水供电供气等，就超出于一个基层政府的协调范围了，莫如几个行政区联合起来，建立一个区域性的共同体来做；再大一些，如交通路网、水利工程、流域生态等，涉及到更多的行政区，则需要更高级的政府来协调处置；再有那些涉及全局、高出省级行政区的事务，或者说流动性特别高，今天在此，明天在彼的事权，如社会保障，自然就归于中央政府。

特别要指出的是，随着我国市场经济的发展，未来涉及到多个行政区的事权还会越来越多，我自己的切身感受的有两个方面，一是应急管理的区域联动，现在一些地方已在做了；二是随着城镇化进程的加快，相邻城市之间在基础设施、生态等方面的存在大量需要协调的事务。这些事权具有内在的跨区域性，都不是可以简单指给某一个行政区划内政府的。

总之，我认为当前财税改革的重点在于重划中央与地方政府之间的事权范围，重中之重是将那些被误配置给地方政府的交叉事权—司法、社保、教育、医疗等—上收至中央政府，由中央政府承担主要资金责任，同时一些误配置给中央政府的事权也要悉数还给地方。唯如此，才能从根本上破解中央与地方政府责任不清、权责不明、财权分不清楚的现状。

最后还要指出一点，那就是清楚划定中央地方事权范围并不等于中央与地方分治和互不相干。相反，两者之间仍然存在着复杂的多重关系。以基本公共服务为例，中央在设定标准、承担相应的资金责任后，具体的管理责任是一定要委托给地方政府的。至于其中如何通过制度设计让地方政府妥善地达到中央的政策意图，既涉及基本公共服务提供方式的创新，也涉及整个政府的合同管理能力。这是另一个主题，此处按下不表。

构建相对完备的地方收入体系

1994年分税制改革的目的之一是提高中央财政收入占整个财政收入的比重。从后来的情况看，这个目标迅速地、非同一般地实现了。与之相对应的是，地方财政收入应声下降。前几年一个很名的段子说的是就是分税制后中央与地方的财政收入情形：“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘”。

但地方政府一直在努力。

1994年分税制划给了地方政府一批看似种类多、实则产生不了多少收入的税种。但后来，地方政府通过努力加强征管、认真培养税源，还真的将其中一些“贫税”养成了“富税”，个人所得税、营业税都是例子。但是，由于种种原因，中央先后借势将其纳入共享税的范围，一开始是证券交易税，然后个人所得税，再就是现在进在进行中的营改增。在不断上收财力的同时牐醒氚词舻鼗虿欢舷路攀氯ǎ缜懊嫣岬降囊逦窠逃⑸缁岜U希约案骼嗾庋茄氖挛瘢胤酱戳司薮蟮闹С鲅沽Α2唤鋈绱耍匆恍┍居τ芍醒氩普械W诺闹С鲈鹑巍绯隹谕怂啊步挥傻胤接胫醒胍黄鸱值！8匾氖牵诮弧⒍昀铮胤秸贡匦氤械W欧⒄贡镜鼐谩⑼贫鞘谢碌木薮蟮幕∩枋┙ㄉ琛⑹姓枋┙ㄉ枰约案骼喙卜裰С鋈挝瘢罩笨诰薮蟆？地方政府四处找钱，发明了无数令人叹为观止的“模式”。一是卖地，即所谓“土地财政”了；二是借钱，即“地方政府投融资平台”；三是加快开采各类资源。总之，因此，现在被媒体、公众一再热议的种种地方财政之乱象，背后都有着复杂深厚的体制成因。

因此，新一轮财税改革的重点之二在于重建完备的地方收入体系。在展开之前，先说一下地方政府为什么必须要有自己的收入体系而不仅仅是接受上级政府的转移支付。

财政分权理论对此有很好的解释。简言之，财政分权是指在一个国家中，除了中央政府以外，还存在着地方治理的必要性，且相对于中央政府，地方政府更接近本地民众、最了解本地民众对于公共产品和公共服务的需要，因此需要分权。另外，作为生产公共产品的地方政府，只有当其生产公共产品的成本（税收）与其收益（公共产品的效益）之间距离最短时资金使用的效率最高。因此，要想更好地为人民服务、为纳税人服务，地方就必须拥有根据本地实际实际情况决定财政支出怎样使用的自由，即财政支出的决定权。再进一步延伸下去，就到了根据本地提供公共产品的需要，经过本地民众的同意后，确定一个合理且正当的税收水平上面，即税收决定权。

税收是联系政府与民众的纽带。要使地方政府对本地民众负责，其要义之一就是要在地方政府与本地民众之间建立并强化直接的收入与支出关系，即地方政府的收入主要来自本地百姓的税收，拿谁的钱，替谁办事，这个经济上成本与支出对应才能获得最优解的道理，在此一样灵光。

财权背后是治权。这一点在1994年的分税制改革不能明说的东西，后来很多人都看得明白了。后来出现了一个新概念，“财力与事权相匹配”，说起来大致不错，问题就在于忽视了现代大国体系下地方政府必要的财政决定权。对于地方政府而言，中央来的专项转移支付是财力，但不是财权，因为地方政府不能决定转移支付如何使用。专项转移支付越多，地方自由治理的能务就越小，对上听命、依从的程度就越高。即使是一般性转移支付，如果没有法律的稳定性支持，也会将地方政府的注意力牵引到如何讨好中央政府上来。在我国这样一个大国，转移支付当然是必要的（其它任何一个国家都一样），但比例畸高，就会将地方政府引导到不怎么重视本地老百姓意见的歧路上来，进而形成一系列治理问题，最后还要中央政府出面收拾残局。

我认为，可从以下几个方面考虑重新构造相对完备的地方收入体系：

一是地方税体系建设。那些税基难以移动、产权明晰的资产，是地方政府的天然税源，正如现在讨论来讨论去的房产税、资源税都应当成为地方政府的主体税种。另外，那些在本地从事生产经营活动的公司、企业，由于消费了地方政府提供的基础设备和与公共服务，因此其税收中的一部分也要交给地方政府，如营业税。当然，随着营改增的全面推开，现在讨论已指向消费税了。

二是完善转移支付。这包括两部分，一是上级政府为平衡区域差距而下达的一般转移支付，二是要求下级政府承担某一特定任务、政策的专项转移支付。我认为，需要在促进基本公共服务均等化的指导思想下，理顺包括税收返还、调整分享比例、增加一般性转移支付，重构转移支付体系。特别重要的是，要通过一定的方式，增强转移支付的稳定性和和可预期性。

三是减少收费收入、基金收入、资产性收入，严控地方政府的卖地行为。

四是允许地方政府公开债务，开辟为基础设施融资的阳光通道，同时加强立法监管，加强债务的使用管理、加强市场对于债务的优胜劣汰，保证地方债务情况清楚、规模适度、风险可控。

总之，1994年的分税制本来是将地方政府的财权问题作为一个制度的组成部分内置其中的，后来由于种种变故，地方收入体系已被冲得七零八落。新一轮的财税改革应当逐渐将其恢复起来。

（作者系西南财经大学教授）