政府体育公共服务体系法律规制研究

马宏俊

党的十八大明确提出，为把我国建成小康社会而努力奋斗，创建和谐社会，实现小康，体现民生，要求我们必须由“经济建设型政府”向“公共服务型政府”转型。我们的政府是人民政府，是为人民服务的，政府的公共服务体系建设在政府转型时期则是不可或缺的。2002年，《中共中央、国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》中明确提出“大力推进全民健身计划，构建群众性多元化体育服务体系”的任务；《全民健身条例》也明确了各级人民政府在全民健身活动中的职责；社会各界都开始关注体育公共服务的问题，政府体育公共服务体系建设的法律规制成为法治政府建设中的重要方面。正视当前政府体育公共服务体系的问题，科学分析面临的困境，深入调查研究找出原因，制定切实可行的方案，建立和完善政府体育公共服务体系的法律制度，保障政府和社会组织更好地发挥各自作用，推进体育事业良性发展，是我们必须思考的战略问题。

1 当前我国建设政府体育公共服务体系的困境

1.1 体育公共服务体系法律、法规的缺失

1.1.1 政府体育公共服务体系法律、法规缺失的现状

所谓政府公共服务法律体系主要包括公共服务组织管理法、公共服务运行法和公共服务监督管理法。然而，目前，我国体育公共服务体系的法律法规几乎没有，既没有法律层面的相关条款，也没有单行的法律规定，现有的法律中能找到关于政府应当提供体育公共服务的法律依据是《宪法》第21条的规定，即：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质”。而作为体育领域中的基本法——《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）中却没有关于体育公共服务的规定。目前，正式文件中提到体育公共服务体系建设的只有在国家体育总局《体育事业发展“十二五”规划》中多处对体育公共服务作出了阐述。

1.1.2 政府体育公共服务体系法律、法规缺失带来的问题

法律、法规的缺失使政府体育公共服务体系建设无法实现有法可依，这与法治国家“有法可依、有法必依”的法治理念相矛盾，也与推进体育事业“依法治体”的要求相背离。在“无法可依”的状态下，从法律主体的角度来讲，体育公共服务主体的法律定位就会不清楚，体育行政部门、体育非政府组织、企业、个人等公共服务提供者之间的法律关系不清，各类公共服务主体缺乏明确的职能定位与法律地位，尤其是作为推进体育公共服务的主导者——体育行政部门对于自己是否“越位”、“缺位”还是“错位”没有法律上的判断标准；同时，体育行政部门也不能通过法律规定的授权方式、授权内容和授权对象，把握如何合理“放权”。体育行政部门对自己的行为没有准确定位，就会严重挫伤政府部门的积极性，也会导致体育公共服务不能合法、合理、持续、有序地推进。

体育公共服务体系法律法规缺失还会造成“执法不严”的状况，竞技体育为了夺取金牌，在某种意义上说，是运动员冒着损害身体健康的危险在为金牌拼搏。在法律上，对运动员基本的权力可能没有明确的保障规定，很多著名的运动员在夺取金牌的背后，都忍受着伤病的痛苦，运动员退役以后的必要保护缺乏相应的法律规定。就全民健身而言，俱乐部组织的登山等活动需要承担什么法律责任？对于擅自进入未开放的地区引发的紧急救助而消耗的社会资源应该如何补偿？科学健身的引导、成本收费的计算、安全措施以及优惠政策等都缺乏法律的规定，在行为性质的确定上没有法律规定，导致定性不准，执法不严，影响着各项体育事业的协调发展。

由于法律的缺失，在对政府体育公共服务体系的监督上也失去了应有的法律制约，主要是社会舆论的监督，立法监督、司法监督和行政监督都未能在法律的轨道上进行，法治政府的阳光透明和公平正义，没有能够在法律的框架内显现出来。

1.2 体育领域传统行政管理体制的弊端

目前，我国体育事业的管理体制仍然是传统的行政管理体制——即政府包办体育，政府对体育事业统得过死，体育事业的市场化程度很弱。自20世纪90年代，很多发达国家也开始推行公共管理。随着改革开放的深入，我国的政府行政部门和学界也接受了这一概念，在国家和个人之间的第三种力量在法学界也被重视起来，很多部门法都采用了公共管理的学说，体育领域中传统性质的单一行政管理体制的诸多弊端日益显现出来。

1.2.1 传统行政管理体制导致了体育非政府组织力量非常薄弱，体育非政府组织提供体育公共服务的能力有限

首先，根据《社会团体登记管理条例》的规定，非政府组织要在民政部门进行登记，同时，也要受到业务主管部门的管理，这种双重管理体制提高了非政府组织的设立标准，对体育非政府组织的主体资格确立形成了障碍，客观上阻碍了体育公共服务市场的发展；其次，体育非政府组织一直以来都存在经费方面的问题，在市场经济中，对于经营者来说，资金必然会成为影响其生存和发展的瓶颈，只有进入良性循环，形成自身的造血功能，体育公共服务的环境才能适合当今社会的发展需要；再次，我国的改革是自上而下的，特别是各级政府部门的几次大规模的机构精简，使得很多裁减下来的政府工作人员成为了所属事业单位的人员，只是编制身份改变了，拨款的渠道不同了，职能作用在形式上发生了变化，改革的初衷并没有真正落实到位，这些附属机构没有成为真正的市场经济主体，对政府部门依赖极强。体育非政府组织没有进入良性的循环状态，其生存和发展受到严重的制约，无法完成其应有的社会功能。无论是企业型的健身房，还是民办非企业的俱乐部或社团组织，都受到收入和经费的制约，缺乏自身的造血功能。这与其法律属性和法律地位不明有着密切的关系，缺乏市场经济下应有的活力。可喜的是，北京市正在考虑改革登记制度，把现在的双重管理登记改为直接登记，不再要求必须有主管部门了，相信全国范围的社团登记改革也不会遥远了。

1.2.2 传统行政管理体制带来了政府供给主体单一、供给服务对象有限和体育公共服务覆盖面较窄的问题

体育公共服务供给的主体包括多方面，政府、体育非政府组织、企业、个人等都可以成为体育公共服务的供给主体。然而，传统行政管理体制不仅制约了体育非政府组织的发展，同时，也制约了体育行业的市场经济组织。以北京市营利性的体育健身俱乐部为例，北京市的健身俱乐部行业发展，目前处于一种停滞状态，多数健身俱乐部负责人表示，不会再继续扩大投资健身俱乐部，只是在维持目前的运营状态。导致这种局面的原因是多方面的，但是，法律和政策上的界定不明朗以及优惠幅度不够，也是重要原因之一。

政府供给主体的单一还导致了供给服务对象有限和体育公共服务供给总量短缺的问题。在生存问题解决以后，人们对生活质量的要求越来越高，体育公共服务的需求量也就越来越大，仅凭单一的政府供给显然是严重不足的，多形式、多品种、多层次、多渠道的体育公共服务市场需求，呼唤着体育非政府组织作为市场发展的生力军尽快参与进来。通过立法和政策调整，调动非政府组织的积极性，大家都来提供体育健身服务，协调发展，这才是应该选择的共赢之路。

1.3 在体育公共服务体系建设中，存在城乡之间、区域之间的巨大差异，政府如何在这一社会现状下贯彻体育公共服务平等、公平的理念是当前政府体育公共服务体系建设中的另一难题

公共服务，是指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称［2］。公共服务具有权利性、普遍性、公平性的基本特征。基本公共服务是政府依照法律法规，为保障社会全体成员基本社会权利、基础性的福利水平，必须向全体居民均等地提供基础性公共服务［2］。体育公共服务属于基本公共服务，应当贯彻基本公共服务平等、公平的理念；同时，许多学者也提出要逐步实现体育公共服务均等化①参见李静：“试论体育公共服务体系建设”，南京体育学院学报，2009年2月；王伯超：“构建我国体育公共服务体系的理论思考”，广州体育学院学报，2009年1月；刘玉：“发达国家体育公共服务均等化政策及启示”，上海体育学院学报，2010年5月。。政府基本公共服务的实质，是对体育公共产品的供给实现普遍均等化。《全民健身条例》、《全民健身计划》和各地编制的《全民健身实施计划》中所涉及的体育锻炼标准和各项任务，都应当属于法定事项，必须平等地得到实施。然而，我国是一个多山地、多民族、农村幅员辽阔的单一制国家，城乡经济发展不均衡、东西部发展差异较大，城乡之间体育公共服务的差异、区域之间体育公共服务的差异对这一目标的实现提出了严峻的挑战。

城市白领对体育锻炼的需求日益增强，工、青、妇组织及各单位行政也开始关注员工的体育锻炼，对于身体素质和工作业绩之间的关系也基本上能够理顺了。但是，从事体力劳动的行业，特别是改革开放以来大量涌进城市的农民工，以及生活在农村从事农业生产劳动的农民和在城市中从事重体力劳动的人们，在工作之余，更多的期待还是休息，以体力劳动代替体育锻炼的观念在很多人头脑中依然存在，科学健身的理念亟待增强。这些观念的影响和现实生活中的差异，给政府的体育公共服务均等保障造成障碍。中国又是一个多民族的国家，传统的民族体育需要得到必要的扶持，对于少数民族的民族特色体育项目和习惯，应当在法律上给予保障。中国的国情和地理区位特点，要求我们必须面对现实，制定切实可行的方案，既考虑到统一性，还要考虑到特殊性，切实保障体育公共服务体系的平等和公平。

2 当前我国建设政府体育公共服务体系的对策

2.1 逐步建立和完善政府体育公共服务体系法律规制，做到有法可依

当前，构建我国的政府体育公共服务体系，首先就是抓紧完成立法建设，无法可依显然是不行的，通过法律、法规调整体育公共服务体系建设中各方主体的关系，尤其是明确政府在建设体育公共服务体系建设中的权力、义务和责任。《宪法》第21条规定了国家在体育事业发展中应当承担的责任，该条为政府体育公共服务体系建设提供了宪法基础。作为体育领域中的基本法——《体育法》正面临修改，修改《体育法》被列入国务院2010年立法调研计划②《国务院办公厅关于印发国务院2010年立法工作计划的通知》（国办发［2010］第3号）。。通过修改《体育法》，明确政府的体育公共服务职能，对政府体育公共服务体系建设各方主体做出相应的规定，这对于推进政府体育公共服务体系法律法规建设是一个契机。然而，由于体育公共服务体系建设多由研究体育管理的学者提出，对于体育法学者，在研究《体育法》的修改中尚未明确提出要规定政府体育公共服务。因此，在今后的研究中，需要更多的体育法学者研究如何在《体育法》的修改中对政府体育公共服务体系建设做出切实可行的规定。

修改《体育法》，明确政府的体育公共服务体系建设是一种很好的方式。但是，《体育法》的修改2011年才列入国务院立法调研计划，《体育法》的修改何时能进入全国人大常委会的立法计划还属未知，即使列入全国人大常委会的立法计划，有关政府体育公共服务的法律条文能否通过也属未知。因此，在当前的社会条件下，由国务院依其职权制定专门的《政府公共服务条例》，或者类似的行政规章也许是一种快速有效的立法策略。目前，在社会保障、就业公共服务、科技公共服务领域专门的调整法律有：《中华人民共和国社会保险法》③中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于2010年10月28日通过，自2011年7月1日起施行。、《中华人民共和国就业促进法》④中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过，自2008年1月1日起施行。、《中华人民共和国科学技术进步法》⑤中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议于2007年12月29日修订通过，自2008年7月1日起施行。。世界各国对这些领域的公共服务都非常重视，并将这些公共服务领域作为政府财政支出的重要方面。例如，目前，高收入国家社会保障支出占GDP的比重普遍在25%以上［2］。但从世界范围看，体育公共服务还没有专门调整政府体育公共服务的法律。现阶段，我国体育事业占GDP的比重非常小，体育产业也尚处于初步发展阶段，制定专门的政府体育公共服务法律不具有现实的可能性。因此，由国务院制定有关体育公共服务性质的行政法规，符合当前我国体育发展的现实情况。

笔者建议，在立法层面采取如下步骤建立相关制度：

2.1.1 制定《政府公共服务促进法》

政府公共服务是政府转变职能的重要方面，需要有专门的法律来规定，涉及到国家财政、人员编制、公平正义、社会保障制度，属于基本民生问题，没有成型的经验可供借鉴，欧美西方发达国家也是在近二、三十年发展起来的，涉及到政府和非政府组织的职责分工，牵涉到很多方面，并非一个部门的局部事项。通过立法来调整，可以更好地体现人民的意志。鉴于公共服务领域包括文化、卫生、体育、科技等诸多方面，由国务院提出向全国人大提出立法案，各部门会商，共同起草论证比较好。这个方案虽好，但是拖延的时间可能会比较长，牵涉的面比较大，意见也比较难统一。

2.1.2 修改《中华人民共和国体育法》

从体育行政部门的局部来看，《体育法》已经实施17年了，国家的体制发生了比较大的变化，国内、外以及社会各界对中国体育的认识也有很大变化。政府在如何管理体育事务方面以及社会的需求方面也发生了很大变化，《体育法》涉及的一些制度已经难以适应改革开放的需求。目前，已经到了需要修订的时候了。如果我们能够抓住这个修订的机遇，把政府体育公共服务的相关内容规定进去，不失为一个事半功倍的选择。但是，随着我国社会主义法治体系基本框架的形成，立法资源也显得非常紧缺，短时期内修订《体育法》未必能够实现，在进行立法修改调研的同时，推动行政法规和规章的制定，也是解决无法可依状况的明智手段。

2.1.3 制定行政法规和相关规章

在北京成功举办2008年第29届奥运会，特别是我国又在伦敦奥运会上取得了可喜的成绩以后，我们需要冷静地总结、反思体育领域的诸多事项，举国体制固然有其很多难以适应市场经济的地方，但是，奥运会取得的骄人成绩和举国体制也有着不可分割的联系，这也是诸多发达国家羡慕我们的地方，我们的改革并非是对原有体制的彻底否定，而是要改掉制约我们事业发展的制度性问题，建立适应社会发展的先进制度，推动社会向前发展。因此，在政府公共服务相关法律不能很快制定出来的情况下，因地制宜地先行通过行政法规和规章来解决一些燃眉之急，也是非常必要的。

无论是通过哪种方式实现有法可依，在政府体育公共服务的立法中都不可避免地要涉及到以下内容：政府体育行政部门的职能转变、可以提供哪些服务、扶持帮助非政府组织提供哪些服务和产品、通过何种形式提供公共服务、如何实现公共体育服务的良性循环、体育公共服务的监督、法律救济渠道和措施等等。此外，还有一个重要方面，就是要对现有的规章制度中一些不合理内容进行修改，使之适合社会发展的需要，例如，管理方式、非政府组织的地位和运作模式、投资及回报、激励机制等。

因此，体育公共服务体系建设中法律法规的缺失，将是现阶段开展政府体育公共服务体系建设中面临的最大困境。

2.2 体育领域由传统的行政管理体制向公共管理体制转变是政府体育公共服务体系建设的制度基础

体育领域由传统行政管理体制向公共管理体制转变，不仅是适应政府管理改革、建设服务型政府的需要，同时，也是推动体育事业走向大众化、市场化的需要。西方发达国家的体育政策也是经历中国的由“集权”到“放权”、由“政府统办”到“政府服务”的过程。例如，英国1994年开始发行体育彩票以缓解压力；1995年，政府颁布《体育：发展游戏》文件，政策重点明显发生改变，文件中不再提及大众体育，对公众体育设施管理倾向于实行商业化管理，政府逐渐从全包全揽服务模式中退出［6］。西班牙1980年颁布了《西班牙体育法》，通过群众体育博彩政策、体育赞助和特殊税收政策，实现大众体育服务的社会化［4］。

在我国，政府由传统的行政管理体制向公共管理体制转变，需要有民间发达的体育非政府组织。针对我国目前体育社会组织力量非常薄弱的现状，我国的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》对相关主体的规定中，有很多内容已经不能适应现代社会的发展，如《社会团体登记管理条例》第13条、《民办非企业单位登记管理暂行条例》第11条规定，在同一行政区域内，不得设立业务范围相同或相似的两家社会团体或民办非企业单位，这依然是计划经济的垄断思维模式，对市场竞争是不利的。其次，体育非政府组织独立性和自主性无法保障，非政府组织对各级政府行政严重依赖，难以改变政府的干预，影响了这些非政府组织创造力的发挥，与市场经济的理念不相吻合，妨碍体育非政府组织优势和提供体育公共服务职能的发挥。因此，体育领域政府由传统行政管理向现代管理转变的过程中，要着重解决这些依赖政府的“二政府”组织，让这些组织回归原本的社会自治属性。

另外，针对非政府组织普遍面临的经费短缺问题，要通过修订以上两个《条例》的内容，使这一问题得到解决。同时，政府要鼓励民间资本参与体育事业，对参与体育公共事业的社会组织给予政策支持，为体育营利性组织创造良好的市场投资环境和持续发展环境。政府由于人力、物力、财力和传统行政管理体制的制约，其提供体育公共服务供给的数量很有限；体育非政府组织由于体制、政策、法规、资金的原因也不能发挥其本应有的提供公共服务的职能；体育市场组织的薄弱也很难承担体育公共服务的职能，从而使公共体育产品的供给与公共体育需求严重脱离，由于公共服务供给总量是判断公共体育服务水平的重要标志，所以，必须最大限度地提升这些供给主体的体育公共服务供给数量，保证政府体育公共服务体系建设顺利推进。

2010年3月24日召开的国务院常务会议提出，鼓励民间资本参与发展文化、教育、体育、医疗、社会福利事业等公共事业，并明确表示，将符合条件的民营企业产品和服务纳入政府采购目录。因此，政府可以对一些营利性的体育组织通过购买服务的方式，将其纳入体育公共服务供给主体的范畴。这不仅是一种新型的管理模式，也活跃了民间体育市场，同时，也解决了政府体育公共服务供给主体单一的困境。政府体育公共服务体系包括但不限于政府采购，还要在此基础上更好地为民营资本服务，积极引导投资流向，帮助解决经营中的困难，创造良好的市场氛围，鼓励、刺激和引导体育消费，倡导提供高水平的且为人民群众喜闻乐见的体育服务和产品，建立和谐的市场秩序，保护经营者的合法权益。

我国目前正处于社会转型时期，政府的职能定位需要进一步明确，就体育领域而言，举国体制给我们夺取奥运金牌，成功举办北京奥运会奠定了制度基础，同时，我们也应看到，奥运金牌与全民族体育素质的提高，体育大国与体育强国之间还是存在差距的，体育在现代文明生活中的作用还没有完全显现出来，体育发展之路依然漫长而艰难。在成功举办奥运会后的今天，体育行政部门的改革也势在必行，转变职能，加强服务，建立完善相关的法律制度，从过去政府直接参与体育事业，到政府宏观指导，缩小举国体制的覆盖面，调动一切积极因素，全方位提供公共体育服务供给，实现社会办体育，全民参与体育，推动强身健体，既保障在国际大赛中的金牌数量，鼓舞人心，又促进了全体人民的体育锻炼，不断提高全民族的身体素质。

各级政府的体育行政部门还要认真进行调查研究，积极与政府的其他有关部门沟通协调，制定切实可行的激励政策，把规划、价格、税收、社区管理、员工劳动保护、消防、公共卫生、保险等方面的政策制定好。不仅如此，还要在行政执法过程中，正确地判定行为是否违法，这需要对体育服务产品有一个科学的认识，不能和其他行业混淆起来，笼统地认定。服务性政府和法制政府的建设，不能形成部门壁垒，各级政府的不同部门要形成一个统一的整体，只是在某些方面的分工不同，保障社会秩序和谐发展，为人民服务的目标是一致的，因此，加强沟通协作是必不可少的。

在行政执法过程中，现在很多基层的体育行政部门都感觉自身缺乏执法的刚性手段，执法力量不足，总是想通过各种机会寻求扩大执法检查的强制性。笔者认为，这种期盼未必适合社会的发展需要，体育行政部门的职能应该向着科学化、专业化的方向发展，尽可能地提供体育专业化的服务，为其他强势执法部门提供科学咨询，协助和引导政府的行政执法，帮助这些部门使其执法活动在法治和科学的框架内进行。体育行政部门不能是坐在办公室里消极等待，而应该走向社会，与其他政府部门积极沟通，形成联动机制，用科学的、体育专业化思维和技能，与其他部门共同形成科学规范的行政执法动力，承担起法治政府的责任，在社会上真正树立起法治政府的健康形象。

2.3 针对城市与农村二元体育公共服务体制的格局以及区域体育公共服务之间的差异采取因地制宜、梯度推进的战略

2.3.1 城市与农村二元体育公共服务体制的格局

首先，体育公共服务存在着城乡失衡的问题，对农民的体育公共服务水平大大低于对城市居民的体育公共服务水平，主要表现为：1）城乡公共体育资源的配置不均衡。我国体育场（馆）中有69.4%设在城市市区，有10.4%设在郊区，20.2%设在农村①王燕桐：“论我国竞技体育与群众体育的和谐发展”，华中师范大学硕士论文，2006年。；2）城乡体育活动的不均衡。对于目前现存的这种不均衡性和公共资源越来越集中在城市的大环境以及公共财政能力不足的情况，政府要通过法规、政策、市场引导作用将体育公共服务资源向农村倾斜，打破这种不均衡性。

其次，我国城乡之间对于体育公共服务的需求具有差异性。在城市中，体育场（馆）建设是衡量城市体育公共资源的一个重要标志。但在农村，体育场（馆）只是衡量体育公共服务的一个指标，这是与农村对体育需求的特点相联系的。对于农村，例如，山西省某县，农村劳动力主要从事繁重的体力劳动，对于这些劳动者来说，每天在从事繁重的体力劳动后，他们最好的体育锻炼是“休息”，体育场（馆）的建设对于他们来说无关重要。对于这些劳动者，组织一些适合他们的群众性体育活动才是他们所需要的。因此，政府应根据我国农村的特点，提供适合他们的体育公共服务；同时，对农村体育公共服务水平的考核标准，也应因地制宜，区别于城市。

我国农村无论从地域面积，还是人口数量都占据绝大多数，是不可忽视的重要方面。在农村的体育公共服务中，更需要强调的是科学性，这是体育行政部门责无旁贷的职责。政府体育公共服务更需要从运动形式的科学性、趣味性、民族性、实用性等方面进行科学研究，引导体育非政府组织开发人民群众喜闻乐见的体育活动产品，开展更具特色的体育科学服务，以满足农民日益提高的体育文化需求。而不能盲目地向城市看齐，一味地追求体育场馆和健身房的建设，特别是开发与农业生产相结合的体育锻炼产品，提供切实可行的体育专业服务，真正地使体育锻炼深入到农民的日常生产生活中去，促进生产和生活水平的提高。

2.3.2 区域体育公共服务之间的差异

首先，要正确认识我国体育公共服务存在着地区失衡的问题。第五次全国体育场地普查数据表明，上海市共有各类体育场地14 425个，全市体育场地面积1 926万m2，人均体育场地面积达1.82m2。贵州省体育场地总数为21 531个，人均体育场地面积0.41m2，远低于全国人均1.03m2的水平。另外，对于一些经济发达、公共服务较完善的城市，体育公共服务已经初步形成。例如，宁波目前全市基本形成了“15min体育健身服务圈”，初步建成了覆盖城乡、惠及全体民众的体育公共服务体系②《15分钟体育健身服务圈基本建成》，载“人民网”，http：／／nb.people.com.cn／n／2012／1022／c200892－17611214.html，访 问时间：2011年7月4日。。相比宁波这种经济发达的城市，很多经济较落后的地方体育公共服务体系还没有开始实施。

其次，由于经济发展水平不同的现实差异，各地体育公共服务不能实现绝对平等，政府鉴于各地经济的差异性，要在不同地区实施体育公共服务体制梯度推进的方式。根据我国社会发展的实际情况，可以划分发达地区、中等发达地区、欠发达地区和贫困地区等，在不同的区域制定出与社会发展相适应的体育公共服务标准，采取不同的服务方式，整合体育公共资源的战略，逐步实现体育公共服务均等化的目标。

我国的改革开放是按照先沿海、后内陆，先农村、后城市，先经济体制、后政治体制的次序进行的，这是充分考虑到中国的国情而制定出来的改革策略，面对我国东、西部地区平原与山区的差异，东、西部经济发展不均衡，南、北气候跨越多个气候带的特点，体育发展的地区差异比较大。而体育公共服务体系建设的基本理念又要求体现出平等性和公平性，数字上的绝对平均必然掩盖实际利益上的不平等，有针对性地提供公共体育服务，切实可行地促进各地区的均衡发展，才是我们的正确选择。比如：在发达的城市，体育公共服务可能更多地体现在简政放权，增强引导和指导，确保市场的公平竞争；而在农村，可能更多地要提供比较细致和物美价廉的体育公共服务产品；在西部地区，则要投入更多的资金和人员，调动人们参加体育的积极性，选择适销对路的体育公共服务，在公共资源的配置上，也需要政府做出更多的努力。

2.4 加强监督制约机制，保障政府体育公共服务的平等性和公平性

监督制约机制是确保法治政府依法行政的一个重要手段，首先，是各级人民代表大会及其常委会对各级人民政府的监督，在这方面，监督法已有相关规定，重点在于落实。其次，是政府部门之间的监督，现在，不同层级的政府在同一部门的上下级之间垂直监督比较有利，而在同一级政府的横向监督中，不同的相关部门之间的监督比较乏力，体育行政部门属于弱势，主要是需要向其他部门求助，没有哪一个部门需要向体育行政部门求助的，只有举办大型运动会的时候，中央或地方的党政领导牵头，才显示出体育行政部门的作用，领导讲话督办，各部门协同履职，相互配合比较好，活动结束，就又回到各自为政的老路上，体育部门的话语权很少能够体现出来。缺乏制度性的建设，更缺乏常态的互相配合机制。此外，社会的监督也是不可或缺的重要方面，阳光下更能体现出法治政府的公平和公正，新闻媒体、体育参与者、体育产业的经营者都需要对体育公共服务的提供、支持、引导等进行监督，特别是在政府采购方面，特别要防止贪污、贿赂等腐败现象，暗箱操作、潜规则、不正当竞争也要在制度上予以遏制。

2.5 政府体育公共服务体系在竞技体育与全民健身方面的协调统一

竞技体育和全民健身是相辅相成的矛盾统一体，必须采取科学的态度认真分析，区别对待。在竞技体育上，民众对金牌的期待，可以增强全民族的凝聚力，虽然金牌不能代表我们全民族的体育水平，但是，国际大赛中的金牌已经成为官员和民众衡量体育行政部门业绩的重要指标了，没有金牌或者较少地取得金牌，这已经不是某一个人说几句话就可以解决的问题，而是需要全社会的心理承受力。所以，在今后相当长的时间里，体育公共服务在竞技体育方面离开金牌战略目标是不现实的，必须保障足够的数量，甚至是个人利益的牺牲。在大型运动会的举办上，法律要求政府体育行政部门必须担负起组织的任务，体育公共服务主要体现在保障措施上面。在国际比赛中，有些项目的训练、组织、竞赛技巧等也需要体育行政部门直接负责和管理，不能一概而论搞一刀切。对于职业化比较成熟的项目，政府体育行政部门则要转换角色，通过提供体育公共服务和支持、监督、引导等来促进其发展。

在全民健身事业中，政府体育行政部门主要是服务和引导监督，特别要注意科学普及，科学健身可以说是全民健身的一个永恒主题。政府采购仅仅是一个方面，更重要的在于通过政府部门的协调机制，对非政府组织的公益活动和经营给予必要的支持和资助，特别是在某些主体和行为的性质界定上，应该进行科学论证。比如：经营性的游泳场（馆）虽然在大的分类上，很多时候也把其列为娱乐场所，但是，从其社会后果和对水的循环利用上，与同属于娱乐业的桑拿房等洗浴中心是完全不同的，在水价和税收上同等对待，就有失公平。尽管体育行政部门不负责定价和征税，也很难要求价格和税务部门都成为体育运动定性的专家，通过沟通机制来认清这些问题还是非常必要的。对于单位内部的体育场（馆）设施对社会开放的问题，也需要与有关部门进行沟通磋商，不能让公益行为受到损失，更不能让好心得不到好的回报，应该帮助这些单位加强制度建设，避免各种风险，免除或减轻其相应的法律责任，并且，要尽可能地给予各种政策性优惠，极大地提高其向社会开放的积极性，努力创造全民健身的良好氛围。此外，政府的体育行政部门还应该为体育产业做好服务，在投资、营销、宣传等方面发挥政府部门的优势，进行科学引导，合理规范，为企业和非盈利的民间组织排忧解难。

在特殊情况下的紧急救援，既要充分地体现出政府和社会各界的人文关怀，也要对违法行为予以处罚，杜绝和减少公共安全事件的发生。近年来，多次出现民间团体组织的登山活动，因迷路、雨雪等原因被困而需要紧急救援的情况，政府的各个部门联动救援，取得了较好的社会效果，挽救了生命。事后冷静地分析，这些活动虽然不属于高度危险项目而必须要经过行政许可，但绝大部分是对未开放的山区进行探险活动而造成的危险，因为个别人的违法活动，动用了社会的资源，经济损失是非常巨大的，救援部门和被救者觉得应该由这些受益者承担一部分或者全部救援开支，但是，苦于找不到法律依据都无法实现，对于这种个别人占用整个社会的公共资源，且大都是基于违法违规行为而产生的，无论从哪方面讲都有失公平。也许在目前状况下，动员或责成受益人对社会做出捐献是一个比较好的选择。

2.6 加强疏导，严格执法，公平公正地维护体育活动秩序

体育行政执法是建设法治政府的重要内容，我们必须充分认识体育行政执法中的复杂性、准确性，严格执法，既不放纵体育活动中的违法行为，也必须要科学分析，正确界定，不能让无辜者和探索者蒙受不白之冤。在制度设计上，可以从两个方面考虑：其一，鉴于体育活动的复杂性和特殊性，需要较强的专业知识背景，综合各方面才能对行为的法律属性做出恰当的认定，把有关体育的综合执法权通过法律授权或委托的方式，交由体育行政部门行使，包括行政处罚，不包括涉及人身自由等基本人权的行政执法，这样做可以解决体育违法行为的性质问题，有利于严格执法；其二，依然按照现行体制，各相关行政部门在执法时针对体育专业问题难以定性的，与体育行政部门建立联动机制，通过会商和沟通，完成执法和处罚，这样的社会效果也许会更好，只是在具体操作上比较麻烦，需要相关的国家公务员具有较高的素质，积极、主动、严谨、求实地履行职责，以社会为己任，克服部门利益和利己主义的影响，树立一盘棋的整体意识，全心全意为人民服务。

综上所述，政府体育公共服务体系建设的法律规制是一项系统工程，需要建立和完善相关的立法，必须认真调查研究，科学制定，明确职责，形成联动机制；需要转换各级人民政府体育行政部门的角色，树立服务型政府和法治政府的理念，科学定位，正确引导，形成全社会办体育的局面；在行政执法上，加强政府各部门的配合，准确定位，严格执法，使守法者得到保护，违法者受到处罚，创建和谐的体育环境，满足人民群众日益提高的体育需求；加强监督，公开透明，建设阳光政府，体现公平公正，无论是竞技体育还是社会体育，都需要一个良好的社会环境，需要全社会共同努力。

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