红先河污染案深度报道

文/本刊记者 程新友

样本解析

红先河污染案深度报道

文/本刊记者 程新友

红先河，位于黄浦江上游准水源保护区，它仪态万千，韵致无穷。经年不息的河水滋润着两岸的土地和人民，是一条名副其实的母亲河。然而，昔日的清澈却被污浊代替。

2011年3月，个体经营者蒋某为了蝇头小利，指使司机董某将多家企业产生的工业废酸，直接倾倒在叶榭镇红先河旁的雨水井中，60多吨的废酸沿着雨水井一路流入了红先河，致使多项重金属严重超标，污染了长达数公里的水体，水生、岸生植物枯萎了，鱼虾死亡了，村民们愤怒了。

事发后，松江区政府当即列为公共突发事件，立即投入了巨大的人力、物力进行处置。作为《刑法》修正案后上海市环境污染第一案，松江区人民检察院党组、检察长高度重视，要求刑检、民行部门在第一时间提前介入。

2011年5月，松江区人民检察院侦监科以涉嫌污染环境罪将蒋某、董某依法批准逮捕；同年12月，公诉科依法提起公诉。2012年2月，松江区人民法院对他们作出有罪判决。

“污染者在受到刑事处罚的同时，相关政府部门应积极对其造成的损失进行追偿。”一些人认为，在环境污染越来越受到百姓关注的今天，如果不严厉打击，势必会继续引发类似的事件发生。

这起污染事件已经使公共利益受到重大损失，应通过这起事件率先建立起环境公益诉讼相关配套的机制，把科技、行政、经济、法律手段结合起来，形成一整套治理水污染、大气污染等问题的机制。

尽管罪犯已被绳之以法，但公共利益的受损却未得到弥补。谁来为哭泣的红先河维权？谁来为村民们维权？污染者负担的法律原则怎样得以体现？

法律监督，检察机关当仁不让。该案是《刑法修正案》（八）实施后，上海市以涉嫌污染环境罪批准逮捕的第一起案件。这是全新的探索，知之非艰，行之维艰。

检察机关力挺环保公益诉讼

“这是很有意义的事，但也是很难的事。”松江区人民检察院民行科科长周玲检察官望着窗外，阳光明媚，蓝天白云，深切体会到了推动环境公益诉讼的意义。

环境与我们日常生活息息相关。最近，北方雾霾、PM2.5、黄浦江漂流死猪，这些词汇绷紧着大家的神经，人们也更加意识到环境保护的重要性。

民事行政检察科作为检察机关的一个部门，具有法律监督职能。在松江区人民检察院批捕两名犯罪嫌疑人以后，民事行政检察部门第一时间介入，了解案情。多次走访环保、水务等相关部门后，他们进一步了解到，红先河位于黄浦江上游准水源保护区内，污染事件发生后，松江区政府已经把此次事件定义为突发公共事件，当即投入大量人力物力进行处置。经过三个月的治理，河道水质已恢复到了原来的正常指标要求，经财务决算，共实际花费88.7万多元，由政府财政拨款支付。

“环境污染是由犯罪嫌疑人的违法行为造成的，却由政府部门承担了治理责任，犯罪嫌疑人是否要对污染环境的违法行为承担治理和赔偿责任？尽管他们被追究了刑事责任，为污染环境的违法行为付出了代价，但是否因此而免除了其他责任呢？”周玲检察官说。

“我国《环境保护法》第41条规定，造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。我国《侵权责任法》第65条规定，因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。因此，无论是依据《环境保护法》，还是依据《侵权责任法》，只要对环境造成损害的，就应当承担民事赔偿责任，而不论他之前有无承担刑事责任或行政责任。在这种情况下，作为检察机关应当履行法律监督职责。”周玲对此解释说。

对于检察机关以何种方式介入，则出现三种不同意见：一种意见认为可以由公诉部门提起附带民事诉讼；一种意见认为可以由检察机关直接提起公益诉讼；还有一种意见认为可以由民事行政检察部门进行督促起诉。

“对于刑事附带民事诉讼，我国刑事诉讼法是有明文规定，如果国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。但是，我们考虑到环境污染类案件诉讼的一些特殊性，这种方式并不太适合；对于检察机关直接提起公益诉讼这种方式，尽管有不少地方进行过积极的探索，也有一些地方性联合发文，并且也有比较成功的案例，但我们认为，一是直接提起可能缺乏充足的法律依据，二是如果存在合适的诉讼主体，检察机关基于其客观中立的监督者身份，也不宜直接提起。相比较而言，通过督促相关部门依法履职，提起环境公益诉讼，更符合检察机关的职能定位，既履行了法律监督职能，维护了社会公共利益，又没有越俎代庖。所以，我们选择了以督促起诉的方式进行监督。”周玲介绍说。

近年来，我国的环境诉讼陷入了怪圈：一方面环境污染事件日益增多且屡禁不止，群众不时地投诉；另一方面，在公共利益遭到严重损害的情况下，鲜有人拿起法律武器来遏制肆意破坏环境的行为，致使环境污染者逃脱应有的法律制裁。分析其原因，在于我国环境诉讼上存在主体缺位的尴尬，致使环境损害局面不能及时得到挽救。

面对非法污染河流，如果公民提起公益诉讼，由于个人起诉资格不足，法院很难立案；若提起民事诉讼，高昂的诉讼成本会让他们望而却步，因为即使胜诉，法院通常是判决被告返还屈指可数的环境补偿金，而原告却要因此支付大量时间、精力和金钱。有些受到损害的单位虽符合起诉主体资格，但由于思想认识上的误区，认为提起民事诉讼过于麻烦，或认为集体遭受一点损失并无大碍，因此对起诉积极性不是很高。于是，环境污染诉讼往往会陷入这个“怪圈”：个人环境公益诉讼因主体不合格难被法院受理，拥有资格的部门单位却很少主动提起诉讼。

面对这种现象，“环境污染督促起诉”或许可以激励更多的部门提起环境公益诉讼。检察机关针对遭受损害的国有资产或社会公共利益，监管部门或国有单位不行使或怠于行使自己的监管职责，以监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行职责，依法提起诉讼。

在世界各国，检察机关作为提起公益诉讼的特设机关已很普遍，例如美国和德国。检察机关作为最高法律秩序和道德的代表者，介入民事诉讼，可以扩大司法对社会的间接管理功能，对社会有益。

谁来当原告

理论上，原告就是监管部门，找到监管部门就找到原告了，但实践中往往没有那么简单。水体遭受污染，谁是监管部门呢？

一般人认为应该是水务或环保部门，那究竟是不是这两个部门呢？带着这些疑问，由松江区院副检察长陆一凡带队，先后进行了上门走访，进一步了解实践中各部门的职能分工，同时，也走访了红先河所在地的镇政府。经过了解，他们发现，在不同的层面上，环保、水务以及镇政府都有一定的监督管理职责，并且也有相应的法律依据。其中，根据《上海市河道管理条例》第五条的规定，河流所在地的镇政府对镇管河道具有管理职责。

“我们除了要确定监管部门以外，还要考虑监管部门是否具备诉讼法上的起诉主体资格，也就是说监管部门能不能作为原告，是不是具有原告的主体资格。因为实践中，有些承担监管职责的部门可能是内设或派出机构，比如，红先河所在地的水务管理部门，虽然根据有关规定，河流所在地的水务管理部门也具有管理职责，但经我们调查研究后发现，它是区水务部门的派出机构，属于二级法人，在诉讼法上，不具备诉讼的主体资格。因此，我们在确定向谁进行督促时，这些因素都是需要考虑的。”

水务、环保部门、红先河所在地的镇政府，都对环境负有一定的监管职责，督促起诉对象还要具有诉讼法上的主体资格，那最终确定哪家应该作为案件的原告呢？

由于相关监管部门在处置污染事件过程中，都扮演了不同角色、承担了不同的任务，考虑到各种实际情况，具体由谁来出面更加合适，还是有不同意见的。经反复斟酌，最终认为由红先河所在地的镇政府作为诉讼的原告更加合适。根据《上海市河道管理条例》的规定，受污河流所在的镇政府对镇管河道负有管理职责，且具有诉讼主体资格，其次政府财政拨款经由镇财政支付，由它代表政府追回更加合情合理。

最后，检察机关向红先河所在地镇政府制发了检察建议，建议镇政府依法提起民事诉讼，追究相关责任人员民事赔偿责任，以挽回因污染环境造成的政府财产损失。

红先河所在地镇政府很重视，采纳了检察机关的建议。开始积极搜集证据、撰写诉状，并且聘请了专业律师作为案件的诉讼代理人，经过精心准备后，很快向法院提起了诉讼，同时，也向法院申请了财产保全措施。

松江区人民法院首先确认了镇政府的诉讼主体资格，认为根据《上海市河道管理条例》，镇政府是镇管河道的主管单位，有权作为原告主体进行诉讼，镇政府的主体资格适格。

环境公益诉讼守护美丽家园

最后，法院判决蒋某承担88.7万余元的赔偿责任，董某对全部款项承担连带赔偿责任；判决生产危险废物的三家化工企业，按照从中运出的倾倒废酸数量及在本次环境污染事故中的作用，酌情确定三家化工企业分别对蒋某应当赔偿的款项承担65%、20%以及15%的连带赔偿责任。也就是说，如果两人无力支付判决的款项，则由三家化工企业分别在一定的比例范围内来承担。

本案的处理，对污染环境者敲响了警钟。从《刑法修正案》（八）实施后，松江区人民检察院以涉嫌污染环境罪批准逮捕肇事者，到上海法院首次以判决形式支持环保领域的督促起诉，这个案子有重大的意义：一是以督促起诉的方式来推动环境公益诉讼，将环保领域的公共利益纳入司法保护程序；二是以诉讼的方式追回全部损失，真正落实了环保法上的“污染者负担”原则；三是通过个案监督达到了警示和惩戒污染者的效果。

“谁不希望头顶的天空湛蓝？谁不希望脚下的大地如茵？谁不希望身边的河水清澈？今天，公益诉讼已写入修改后的《民事诉讼法》，我们所作的努力虽是民事行政检察多元化监督工作的一小步，却是以督促起诉方式推动公益诉讼的一大步！”

链接：“两会”建言

从2013年1月1日起施行的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，首次将公益诉讼制度写入民事诉讼法，其中就包含了环境公益诉讼。修改后的民事诉讼法规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这是我国立法史上一个跨越式的突破，由此揭开了我国环境公益诉讼的新篇章。

但是，相关实施细则还有待进一步具体化。2013年全国“两会”中，全国人大代表、上海市环保局局长张全建议，因环境污染损害公共环境利益的，应支持提起公益诉讼，但相关法律还需要对环境公益诉讼的主体、诉讼标的等内容作出规定，以便该项制度能够付诸实践。

目前，环境污染越来越呈现区域（流域）性的特征，而区域（流域）性环境污染单靠某一地区努力，无法达到改善环境质量的目的，需要整个区域齐心协力，共同采取措施，形成联防联控机制。

张全建议，《环境保护法》明确政府有保障公民享受良好生活环境的权利。要求各级地方人民政府明确本辖区内环境质量目标和相应的环境保护措施，编制地区环境质量责任书，并向上级人民政府和同级人大备案。

“应明确建立环境责任保险制度，并作分类管理。加大对环境违法行为的处罚力度也很重要。”张全在提交的这份《环境保护法》建议修改稿中特别注明：县级以上各级人民政府应当按照统筹规划、突出重点、因地制宜、分类指导的原则，加强农村饮用水水源地保护、土壤污染防治、生活污水和垃圾处理、畜禽养殖污染、历史遗留的农村工矿污染治理，推动农村环境集中整治。禁止在饮用水水源保护区、自然保护区的核心区和缓冲区、风景名胜区，城镇居民区，以及法律、法规规定的其他禁养区域内建设畜禽养殖场、养殖小区和水产养殖场。

张全还特别提及，因环境污染损害公共环境利益的，有关地方人民检察院，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他依法行使环境保护监督管理职能的部门，以及经依法登记的环境保护社会组织，可以依法向人民法院提起诉讼，要求污染者承担侵权责任。