收入分配改革的法律思考

文/张克

收入分配改革的法律思考

文/张克

对普通民众而言，穷富之间的财产分配才是最值得关注的，适度的差距可以接受，但如今有点过了。（图/IC）

新年的钟声已经敲响，公众期待已久的收入分配改革方案未能顺利出台，凸显了这一问题的复杂性，因而仍未形成社会共识。在连续三年的“两会”期间，收入分配成为排在首位的焦点问题，“收入分配改革”成为全社会关注的“热词”。

如果有越来越多的人感到收入分配不公以及由此带来的不合理的贫富差距，那么就会有越来越多的人质疑甚至反对现行的分配制度乃至整个社会制度。从远景来看，必须从根源上寻找解决问题的办法，而这需要加大收入分配的调节力度，改革现行不合理的收入分配机制。

目前对收入分配改革的讨论大多发自经济学界，但究其根本，不论何种改革方案最终都需要转化为法律实施，因此探讨收入分配改革的法律路径显得尤为必要。

收入分配改革改什么

收入分配改革是目前中国改革进程中最为迫切的选项，也是利益博弈最为剧烈的。普通民众期望从收入分配改革中获取更多的个人收入，国家寄望于收入分配改革夯实税基、涵养税源，垄断国企则要求在改革中扩大自身利益。

可以说，每个人眼中对收入分配改革的具体诉求都不尽一致，而以国家发改委牵头编制的改革方案可能并非一个具体的实施方案，更多的是在这一领域推进改革的战略纲要。收入分配改革需要以经济手段、行政手段进行调整，然而当前最大的社会矛盾与纠结点在于分配不公、贫富差距过大，这一领域改革最为根本的路径选择体现在财税法律制度的变革上。

分配问题从来都是一个融合政治、经济、社会、法律等多维构造的社会核心命题。一个国家的分配制度，是为了在分配主体之间有效界定分配的权力与权利，对分配结构实施有效调整，以确保其合理性与合法性，最大限度地解决经济社会发展过程中产生的各类分配问题。

在这一改革命题中，首先要处理好国家与国民财富分配的问题，即藏富于国还是藏富于民的选择。在我国，国民收入在政府与纳税人之间分配的不公平主要体现在政府收入与支出的不合理。在财政收入方面，国民收入分配日益向政府集中，政府在整个国民收入分配中的比重不断提高。也就是说，政府收入增长过快、比重过高。我国财政收入已经连续几年以超过GDP增长两倍以上的速度增加，而居民可支配收入扣除价格因素后的增长却一直低于GDP的增长。

在国民收入分配格局里，政府收入在初次分配中所占比重偏高。当然，单纯地分析财富向政府集中并不能说明问题。如果政府在取得大量收入的同时，能够高效地利用这些资金来扩大其职能范围提供公共物品，同样会带来“民富”的效果，那么这种集中就是合理和可以接受的，例如瑞典等北欧国家实施的“高税收、高福利”政策。问题在于，财富向政府集中的同时，民众并未获得相应的公共物品。在财政支出方面，我国的财政支出结构也不合理，表现在经济建设支出比重偏高、行政管理支出不断膨胀以及教育、医疗、社会保障等民生性支出长期增长缓慢。

其次，需处理好中央与地方政府财富分配问题。有人或许不理解，中央与地方政府的财富分配与普通民众有何关系？举一个简单的例子，在与每个人切身感受紧密关联的教育事业中，全国财政性教育经费占GDP比例4%这个目标自1993年首次提出以来，一直没有实现。中央政府制定4%的经费目标，这是点菜，具体买单的则是地方政府，中国义务教育的财政支出责任主要在省以下地方政府。

作为内陆最富有的省份广东，财政规模目前处于全国首位，每年收入增幅在20%左右。政府工作报告写明教育经费要占到GDP的4%，可广东省原省长黄华华和省教育厅厅长罗伟两位代表在“两会”时都认为，地方教育投入很难做到。为什么呢？因为地方政府交给中央的财政收入里本来就有很多是用于基础教育的。也就是说，分税制上交中央的钱中就包含了教育经费，如果地方仍按4%来算，“广东省办不到，广州市也办不到”。广东办不到，其他省市恐怕更难。

收入分配改革的另一个重大任务就是进一步完善分税制。从1994年税制改革开始确立分税制以来，在国民收入分配领域，中央与地方的财政分权成为影响收入分配效果的一个关键因素。其中存在的问题主要是，中央财政占全部财政收入的比重过高，地方政府财力严重不足，中央转移支付占地方财政支出比重过大。

实行分税制以来，中央与地方一直就财税关系进行着利益的博弈。这种博弈表现为财权逐渐上收而事权逐渐下放的过程，并导致财权与事权的不相适应的结果。在我国，一方面，中央与地方政府间事权与财政支出责任划分不够清晰；另一方面，财政的收益权和财政立法权主要集中于中央，而政府间转移支付均等化程度又较低，这使得我国中央与地方财政关系处于失衡状态。这才是中央政府大笔一挥点菜，地方政府买单却叫苦不迭的根本原因。

最后，但也许是最为重要的是，普通民众最为关切的穷人与富人之间的财富分配问题。最近，国家统计局公布的基尼系数引发了一场热议。国家统计局一口气发布了近十年来的表征社会贫富差距的基尼系数：2003年是0.479，2004年是0.473，2005年0.485，2006 年0.487，2007年0.484，2008年0.491。然后逐步回落，2009年0.49，2010年0.481，2011年0.477，2012年0.474。

然而，西南财经大学不久前发布的一份中国家庭金融调查结果显示，2010年中国家庭的基尼系数为0.61，大大高于0.44的全球平均水平。质疑者提出：民间数据为何与统计局掌握的数据有这么大的差距？

国家统计局局长马建堂称，规范的民间调查，应该是官方统计的重要的、有益的补充。“但无论是官方统计还是民间调查，我们都需要建立一个科学的统计制度，都需要一个规范的抽样方法，都需要一个适量的、妥当的样本数目，都需要一个严谨的发布态度。”对统计局发布的逐年下降的基尼系数，经济学家许小年在微博上感慨：连童话都不敢这么写。

市场经济本身天然地倾向于对效率的追求，那么公平的实现则必须依赖国家的干预。在贫与富的关系问题上，理性的解决思路应该是防止过度贫富分化和保持适度贫富差距。近期，中国多家央企高管主动带头降薪，并获国资委认可。这回应了长久以来社会对垄断国企高收入、高福利的不满，在分析人士看来，可能发出了特定经济、社会、政治背景下国企薪酬制度调整的信号，并推动国企整体的改革进程。

财税法：收入分配改革利器

税收的目标与功能大致可分为三种：收入、再分配与规制，国家提取收入在传统意义上更多地体现为经济性动因，而再分配与规制更多展现的是政府进行社会管理的目标。以法律的手段促进收入分配改革，财税法是其中最为关键的制度工具，在全世界范围内都被视为财富分割利器。

营业税改增值税试点及推广

2012年至2013年，中国最为重要的税制变革是营业税改增值税的试点工作全面铺开，又被称之为增值税扩围。中国1994年的增值税改革设计上遗留的对服务业、对中小企业实施按全部产值或营业额为税基征收营业税或增值税（即不实行“进项抵扣”）的办法，在实施过程中导致了对服务业和广大中小企业的税收歧视。

北京大学经济学院平新乔教授团队对比研究发现，第三产业营业税纳税人的综合税负水平较之于第二产业增值税企业更高，营业税5%的基准税率看似比增值税17%的基准税率要低，但由于无法抵扣成本造成纳营业税的企业重复征税，其实际税负要高于纳增值税者。在国家转变经济发展方式、大力发展第三产业的背景下，这种税制设计不但无法刺激现代服务业增长，反而对第三产业形成了税收上的抑制作用。

这无疑是应当改进的，进一步降低从事高新技术和现代服务业企业的税负水平，使得相关行业和中小企业获得更多的资本进行再生产、再投资是营业税改增值税最为直接的目标。营业税改增值税是走向更为弹性、公平、现代的税制结构的必由之路，其间有许多困难要克服、不少阻力要冲破，税收政策与法律法规有待进一步优化和完善，但平衡税负、公平负担的税法理念下的改革思路既定，以营改增调整企业的收入分配道路会坚定地走下去。

预算法修改与利益再分配

作为财政基本法的《预算法》的修改命运则可谓十年风雨路。我国现行预算法是1994年通过、1995年正式实施的，此后1997年开始动议修订，但直到今日仍处于论证和讨论阶段，各方博弈激烈，因部门利益难以协调迟迟未能交付全国人大审议，整个修订过程中由于各种原因多次被搁置或延迟。

目前，我国预算法修改的最重要问题，就是要按照现代的预算制度，将人大、政府及相关部门在预决算过程中的权利、义务、责任进行重新配置和划分。按照目前的预算法，人大不能直接修改政府的预算案，只能建议，也就是说，即使人大认为预算不合理，也只能要求政府部门来修改，而不能直接修改。所以说，现行预算法基本上处于责任虚位的状态。

预算法修改之所以长路漫漫，盖因这部法律调整的法律关系、权力分配错综复杂，可谓牵一发而动全身。预算法规定的中央和地方事权和财权的划分尚不清晰，中央与地方的分配关系尚未理顺。对此，《预算法》草案规定为：各级政府之间应当建立支出责任与财力保障相匹配的财政管理体制。但具体规定却不明确，实施细则也语焉不详。

这些简单的规定无法实现对财政权划分进行系统、全面地规范。中央与地方之间收入支出的划分以及财政利益分配的权力完全掌握在中央政府手中，而且分配标准不明确、程序不完备、价值不明朗，地方财政自主权受到很大的限制。一些基层地方政府因为财力有限，连最基本的公共服务都无法提供，地区间财力失衡的现象比较严重。

在财政收支划分的基础上，还需要规范转移支付制度。各国的财政转移支付制度一般都具有较高的层级和效力，而我国中央与地方支付间的财政转移支付的依据主要是由财政部颁布的部门规章。如此低层次的立法带来的问题是转移支付的随意性和不规范性。这也是导致收入分配不公平的原因之一。

此外，我国现行的政府间财政转移支付制度仍然延续了旧体制的分配格局，无法实现地区间财力的平衡。我国的财政转移支付在形式上难以满足财政法定主义本身的要求，在实体上难以发挥调节地区间财力差距的作用，在价值上更难以实现分配正义。

个人所得税改革向纵深推进

个人所得税是调节居民收入最为直观的税种，历来受关注程度最高，人人都有“切肤之痛”。为了在主要经济指标不断攀升的条件下适时回应社会需求，个人所得税费用扣除标准历经三次调整从800元提高至3500元，累进税率由9级变为7级。中国个人所得税征收起始于1980年，经历由贵族税到平民税的转变。

2005年费用扣除标准仍为800元，部分东部沿海地区政府基于现实考虑与分税制体制，擅自调高费用扣除标准。是年，全国人大常委会召开立法听证会讨论费用扣除标准调整，与会学者与公众陈述人提出的确定扣除标准为1600元的建议最终写入了修正案。2011年个税费用扣除标准提高至3500元，其间社会媒体与网络的大讨论与人大代表的辩论不仅普及了税收意识，更是收入分配实践中的一次绝佳范例。

近年来，个人所得税改革的新趋向不再仅限于费用扣除标准的数额，而更多地变为讨论改革所得税申报单位，由目前的个人申报转变为家庭申报为主的综合课税模式，进一步降低纳税人的税痛指数。

当前我国个人所得税的课税单位是个人而非家庭，采用分类课征的模式，对不同来源的所得课以不同的税负。在当前的个人所得税制度下，对税收负担能力的考查，仅限于对不同来源的“所得”本身的负担能力，而不重视“所得取得者”的综合负担能力。2011年4月下旬，个人所得税法修正案(草案)提请全国人大常委会审议时，包括全国人大常委会委员金硕仁在内的部分委员提出，现行个税征收办法对家庭负担沉重的纳税人不公平。

在财税法领域有一句名言：没有任何税种比所得税更为民主、更富有人性及社会性。在保障国家一定汲取能力的前提下，如何实现纳税人的公平负担和藏富于民，是中国个人所得税改革的价值取向。目前在我国实行以家庭为单位征个税，还需要一段时间，但可以先进行试点，或者先试行“夫妻联合申报”，在条件成熟时再考虑“家庭申报”。老龄化社会已然逼近，一个家庭赡养4个老人，甚至6个、8个老人的情况将越来越多，如果个税完全不考虑家庭因素，则很难体现公平。

开征财产税 调节收入分配

近段时间来，由于地方土地财政越来越难以为继，社会上要求房产税扩围、开征遗产税、赠与税的呼声不断。从政府税权扩张的角度讲，经过合法程序开征新税种是政府汲取财政收入的一种手段；对于广大纳税人的权利保护而言，财产税首先给公民带来的财富影响是剥夺，其次才是调节收入分配。

社会公众对于财产税的主要担忧在于：一、税种开征合法性不足。如2011年上海、重庆两地房产税试点，因违背了《立法法》第八条和国务院将税收立法权转授权财政部而备受诟病；二、课税要素调整，自由裁量权滥用。湖州织里税案中，当地税务机关聘请的中介服务人员擅自调整机头税额引起一系列暴力事件，以及“过头税”等现象凸显了税收行政管理执法过程中的诸多失范；三、政府借财产税与民争利。以加名税为例，其本质就是地方政府以实质课税原则的大旗，违背税收法定主义，不顾公共政策需求，与民争利。在这一背景下看，唯有国家与公民的征纳关系在合宪、合法、合理，有规、有责、有序的轨道中运行，财产税调节收入分配的目标才有可能实现。

收入分配不公之所以成为当今中国突出的社会矛盾，与财税体制改革滞后、财税法制不健全有很大关系。强化收入分配的正义导向，强化财税的民主参与，强化财税的法律规范，有利于化解这些矛盾，促进社会的稳定与和谐。

实现公平分配，突出社会正义，这既是收入分配改革的基本目标，也是财税法律调整的价值追求和重要依据。财税法是分配正义之法，其法律调整必须贯穿财政民主、税收法定和以纳税人为本的理念。我们强调收入分配改革的法律路径就是要求在收入分配改革方案中更加重视分配公平与分配正义，让国民收入随着国家经济发展而增长，让收入分配制度更加具有普惠性。

（作者系清华大学管理学博士）

编辑：成韵 chengyunpipi@126.com