对森林资源管护经营模式改革运行效果的评价

李韧之

1.基本情况

宾县位于松嫩平原东部，是国家退耕还林工程试点县、国家重点生态公益林补助试点县和国家“三北”防护林工程建设龙头县，自然概貌为：五山半水四分半田。幅员面积38.6万公顷，林业用地13.3万公顷，其中有林面积11.4万公顷，森林覆盖率为32%。

1.1森林资源基本现状

全县林业经营总面积为134961公顷，林业用地面积为133160公顷，其中有林地面积114219公顷，疏林地886公顷，灌木林地49公顷，未成林造林地8461公顷，无林地9477公顷，苗圃68公顷。森林总蓄积913.8万立方米。

1.2改革方案的制订

过去，由于管理体制等各种因素，毁林开荒，乱砍滥伐现象比较严重，加之人们生态环境意识比较淡薄，只注重对森林的索取，抚育缓慢，管护失利，致使森林资源过度消耗，生态环境恶化，自然灾害频频发生。如果不加强生态建设，莫说发展，就是子孙后代的生存都难以保证。为了恢复森林资源，优化生态环境，走好可持续发展之路，上世纪80年代以来，宾县的历届县委、县政府都从历史和现实的高度来正视生态环境建设，积极探索，大胆实践，在深化林业改革和创新经营体制上大做文章，探索以对国有集体森林资源实行民营的新路子，通过以管护性承包、股份造林、拍卖等多种模式将林地经营权转移给有条件的职工、干部和农民，推进林业经营机制改革，林地管理真正由资源管理向资产管理转变，由生产型向经营型转变，由数量型向效益型转变，全县百万余亩荒山、荒坡全部实现民营。昔日光秃的山地再披绿装，使森林资源迅速得到恢复、发展和升值，全县“五山”资源创造出生态、经济、社会相统一的巨大综合效益。

1.3操作程序的设定

为进一步验证改革方案的可行性，管护经营合同的合理性，实行森林资源管护经营第一年，在当地选择了管护能力强的农民进行管护试点，经过一年多的管护试点，切实说明改革方案可行，管护经营合同切合实际，基本符合双方的利益和民营户的心愿，对合同有争议的条款进行补充和完善，第二年开始全面开展管护经营工作，本着一沟一坡、集中连片、便于管护的原则，采取公开招标方式落实管护人，签订管护经营合同，并通过法律公证，解除管护人的后顾之忧，维护了合同的法律效力。林场和乡镇林业站都相应成立了管护经营组织，负责监督、检查和指导，按照各项制度的要求和合同规定的条款进行定期山检，落实造林任务和有关林业政策的宣传教育以及兑现合同等。

1.4各项制度的建立和执行情况

森林资源管护经营仅是对林地经营权的一种转移，所有权仍属国家，国家必须保证能够对民营户实现有效的管理、约束才能取得真正的兴林富林成果，避免出现大帮哄、大伙抢、大家分的局面。因此，在工作中，我们狠抓了森林资源管护经营各种机制制度的建立和完善。我们建立了林地的民营产权经营制度、效益分配制度和奖惩激励制度，并将民营合同签订到每一个民营户，详细明确国家、集体、民营户各自的权力、职责，任何一方违反合同，都要在法律上承担责任。正是因为具有这样健全的制度和完备的契约约束，我县在十几年的森林资源管护经营过程中未发生一起因权限、职责和利益分配问题而引发的纠纷。同时，在工作中，我们注重日常森林资源管护经营工作的监督管理，春季督促民营户在加强春防同时积极植树造林扩大积累，保证绿化进度；夏秋冬季督促民营户看山护林，保护抚育成果，并进行多种开发经营。由于我们坚持以制度的固定约束和平时监管督促相结合，既放活了林地的具体经营管理权，调动了广大民营户积极参与和投入的积极性，也加强了国家对林地的宏观调控管理权，保证了森林资源管护经营工作在一种放而不散，活而不乱的状态上健康推进。

2.管护经营模式运行的效果

2.1经济效益

通过实施森林资源管护经营，使大量以单一粮食生产为主的农户变成了林农，全县共转移农民1.3万人，占农村实有劳动力的9.9%，林地民营户积累了可观的资产，创造了一座座绿色银行，其效益既有短期的，又有中长期的。短期的是通过清林、养蛙、养蜂、采集山产品等多种经营创收，中期的是通过栽果、种药材等综合开发创收，长期的是通过间伐采伐林木，分成创收。民营户吴忠民91年承包700亩林地，经过两次清林，收入达1.3万元；民营户于生在承包山场养林蛙四年，今年已开始回收，效益可观。养殖业在民营户中发展更为迅速，已经达到一定规模，从养牛、养鸡、养鸭、养鹅到现在养蜜蜂、林蛙等，真是“水、陆、空”俱全，种植业规模也越来越大，过去一度失去的防风、黄芪、黄芩、串地龙、五味子等野生药材如今又被请回来，山野菜、野蘑菇、林果实等又成为民营户新的经济增长点，民营户通过林地民营积累了可观的资产，创造了一座座绿色银行，到目前已经有380份民营合同到期无一户终止合同，全都续签了20年的国有民营合同，当地农民总结说：“种树比养儿都强”。二龙山林场的19户民营户经营的16650亩林地已全部郁闭成林，每户清林年均收入都在5000元以上，他们又通过栽果树、养殖等综合创收，户年均总收入都达1万多元，30年合同到期后，林木分成户均收入要超过30万元，这大大促进了林场职工思想观念的更新，他们能够积极创造条件，开辟多种创业途径和项目，达到致富的目的。

2.2生态效益

通过实施森林资源管护经营，一改“林场一把镐头植树，独立护林，千把斧头砍树”的被动境地，林场与农民在造林、护林上由“水火”关系变成了“鱼水”关系，造林投入由国家独资变成了国家、集体、个人的多元化投资，造林成活率由过去的26%提高到现在的86%以上，民营户还由过去的一季造林变成现在的多季造林，由裸根造林变成了容器育苗造林、覆膜造林，并由过去单一树种变成了多树种混交造林。同时，民营户不只注重造林更注重管林，民营户一人上岗，全家护林，使管护质量有了显著提高。护林难、防火难等“老大难”问题得到了彻底解决，林木病虫害得到及时防治。通过实施森林资源管护经营，使全县百万余亩森林资源得到保护、恢复，生态环境得到了明显的优化，水土流失得到了明显治理，全县的森林覆盖率也已由过去的22%提高到32%，实现林地面积、林木蓄积的双增长，抵御自然灾害的能力大大增强，形成了区域性小气候。生态环境是生产力在我县得到明显体现，以前基本绝迹的野生动物又陆续恢复起来，狼、狍子、野鸡、飞龙、兔子等又出现在山林中，“五山”满目翠绿，鸟语花香。

3.问题和建议

实行森林资源管护经营模式以来，我县森林资源得到全面恢复，林地资源得到了充分利用，促进了林业经济的快速发展，为进一步深化民营机制改革，促进资源合理流转打下了坚实基础。但是，森林资源管护经营模式改革运行中还存在一些问题，一是个别民营户还没有把资源管理经营纳入重要事情来抓，管护能力不强，只想索取，不舍得花费精力和财力管护和经营森林，经营效果不明显；二是缺乏引进人才和资金投入，科学含量低，也是制约林区经济发展和森林资源可持续利用的主要因素；三是民营户经营效果不平衡，主要体现在管护能力的差别，资金投入的差别，因而产生的效果不一样。为了巩固森林资源管护经营成果，深化民营机制改革，继续推进森林资源管护经营进程，促进资源合理流转，我们建议：第一，由民营分散型向民营集中型转变，把集中连片的民营户归纳到一起，统一管理、集约经营，由典型户带动一般户；第二，加快引进资金、技术，使森林资源管护经营集团化、公司化、企业化，利用外部力量，促进林区快速发展；第三，活化经营机制，逐步建立职工家庭林场，实行职工经营，家庭管护。