西方儿童福利的百年架构

文/张鸿巍

西方儿童福利的百年架构

Child Welfare in Transition: Through Western Eyes

文/张鸿巍

“我们都曾经是儿童，我们都希望孩子们幸福，这一直是并将继续是人类最普遍珍视的愿望。”在联合国网站上，这句话被置于儿童议题的显著位置。

6月总是多姿多彩的，不仅是节气的关系，还有月首的特殊意义——国际儿童节，这个属于所有儿童的日子点亮了6月，也让我们重拾儿童福利的议题。

在审议复杂多样的全球挑战时，国际社会决不能放松对儿童问题的关注。未来社会的品质和繁荣取决于当今儿童权利的实现程度。

——联合国《关于儿童问题的大会特别会议的后续行动》

1959年，联合国在《儿童权利宣言》中显露了“儿童福利”定义的雏形，“凡以促进儿童身心健康发展与正常生活为目的的各种努力事业，均称之为儿童福利”。1990年，美国儿童福利联盟则更为强调地指出，“儿童福利是社会福利的一环，是以全体儿童及青少年为对象，提供在家庭中或其他社会机构所无法满足需求的一种福利服务”。

翘首之中仿佛等待了千百年之久，才依稀窥见儿童福利的端倪。

西方儿童福利观念演变

西方儿童福利思想伴随国家亲权、父母监护以及儿童权利三者间错综复杂的互动关系而得以衍化，从“最少介入”到“国家干预”，以至逐步回归“家长责任”，这一切的嬗变无不昭示着儿童福利政策演进过程的博弈与挣扎。

17至18世纪，英国一系列的社会变迁与司法改革吹响了对儿童人权认知的号角，为后世少年司法制度的发展，特别是对与英国法律一脉相承的美国法产生了深远影响。这一时期《济贫法》的出台及学徒训练制度的实行，不但促使法官在处理儿童案件时一改往日拖沓的作风，而且对照管不良儿童与失依少年的处理上更具现实操作性，为其指定法定监护人，以便进行实质上的教化与保育。这被认为是解决儿童问题的灵丹妙药，不但此后盛行于英伦三岛长达二百年之久，亦为北美殖民地所应用。

北美殖民地劳动力的匮乏，加之《济贫法》影响，许多穷困潦倒或桀骜不驯的儿童被新世界众多美景所惑而毅然决然地踏上前途未知的航程，漂洋过海被“合法”运送到北美大陆成为学徒。而在新英格兰地区，许多年仅几岁的儿童因其父母无力抚养，亦只得将其送出学艺。至于那些遭遇虐待或照管不良的儿童，儿童福利机构则为他们提供了难得的栖息与庇护场所。

这些为数不多的儿童福利组织却在推动儿童福利方面不遗余力，作出了突出贡献。1853年，儿童救助协会成立，旨在应对纽约区域的孤儿或弃儿问题。与以往将这些儿童予以收容或放任自流不同，儿童被置于抚育院或育婴堂中。

受“国家亲权”影响，儿童遭遇虐待或照管不良时，政府有权干预。但在美国，直至上个世纪联邦政府才始有这种权力。此前，儿童福利、儿童保护和对弱势儿童的援助是由私人或慈善的非政府组织和各州政府所主导。到1874年，出现首个因儿童虐待而被刑事检控的案件。

1875年4月，“纽约儿童保护协会”成立，被誉为世界上首家专职儿童保护的机构。在其130多年的历史中，该协会始终致力于对孤儿、弃儿的各项福利工作，且功效卓著。仅在其成立后的15年间，协会便安置了超过15万个被遗弃的孤儿。

刚刚过去的20世纪，曾被欢呼雀跃为“儿童的时代”。一系列儿童权利宣言、公约及议定书纷纷得以通过，专门针对儿童保护的政策如雨后春笋渐次涌现，未成年人保护社会运动伴随民主思潮亦风起云涌。

1909年，富兰克林·D·罗斯福总统召开了“受抚养儿童白宫会议”。以此为契机，儿童局于1912年应运而生。该局对涉及儿童福利的议题，从儿童健康及童工到未成年人犯罪与孤儿等诸多议题均不遗余力。到1926年，美国有18个州建立起不同形式的郡儿童福利委员会，其职责在于协调公、私立儿童机构工作。不过，直到1930年代大萧条时期，在新政推动下美国才真正出现有组织的社会福利系统。

1925年，少年法院的先驱们在风起云涌的少年法院运动鼓舞下，开始着手《标准少年法院法》的制订工作。这部示范法历经多次修订，其中1959年版本影响最为深远。在这一版本中，该示范法立法目的被明确为“每位受（少年）法院管辖的儿童都应得到照管、引导及控制，这些有利于其福利及国家最佳利益；当儿童离开父母身边时，（少年）法院应确保尽可能向其提供所能提供的照管”。1930年，《社会安全法》确定通过提供资金向被照管不良儿童提供干预。在20世纪40年代至50年代，受益于放射性诊断技术的提升，医学界逐渐介入儿童福利，一些医疗术语及诊疗方案陆续进入儿童福利的领域。

基于对隐私的高度关注，美国对涉及家庭个人私密的干涉通常被视为不受欢迎的入侵。受此影响，美国并没有形成正式的家庭政策。取而代之的便是联邦、州及地方层面对处理不同家庭关系的法律层出不穷。

在这些法律之中，儿童福利特别是有关儿童虐待与照管不良的法律尤为引人注目。20世纪60年代，因人权运动，儿童权利逐步深入人心，使得美国国会在1974年通过《儿童虐待防治与处分法》，该法要求各州应防止、辨认及解决儿童虐待及照管不良。同年，全美儿童虐待中心亦成立了。

随后出台的《收养援助暨儿童福利法》、《儿童福利法》，与1984年《家庭支持法》共同确立了美国儿童保护的实施做法及取向，其中《收养援助暨儿童福利法》最显著的改进在于引介了“家庭探视模式”。在该模式下，即将为人父母者、新生儿父母或家有年幼子女父母，都可以获取形式多样的以家庭为重点的社会福利服务，以处理诸如子女教养、儿童健康及安居环境等棘手问题。

1988年，《儿童虐待防治与处分法》通过修正案，要求联邦卫生部建立全国性的数据收集与分析系统。据此，联邦政府“全美儿童虐待与照管不良数据系统”应运而生，每年对各州及华盛顿特区自愿呈交的儿童虐待与照管不良案件进行数据分析。自1990年起，基于该数据库的报告每年均向公众广而告之。1993年国会又通过《家庭与医疗准假法》，后又分别于1997年与2000年先后颁布《收养与安全家庭法》。

儿童是我们的未来，未来社会的品质取决于当今儿童权利的实现程度

食品保障计划

虽然儿童福利早已今非昔比，诸多国际公约及国内法均明文确定对儿童的特殊保护，但仍然赶不上社会的日新月异。无需讳言，儿童福利依旧面临许许多多的尴尬境地。儿童所面临的问题不单单只是这些，还包括贫困、虐待、照管不良、辍学、离家出走、早孕及缺乏医疗保障等等，不胜枚举。仅以美国为例，现今全美计有3,700万人生活在贫困线上，其中1,300万人为儿童。时至今日，每13名美国儿童中就将近有一人生活在绝对贫困线上。

对许多儿童来说，生活已有太多无奈。民以食为天，尤其是在食品安全丑闻层出不穷的今天，对儿童首要而直接的关爱尤以提供充足、安全与营养的食品为重。以食品保障为例，《儿童权利宣言》原则四约定，“儿童应有获得适当之营养、居住、娱乐及医药之权利”。该宣言在原则六继而又强调，“对于人口众多家庭儿童之赡养，宜由国家及其他方面拨款辅助之”。对儿童健康成长而言，食品以“质”与“量”上的客观要求当仁不让成为基本的生活所需。其中，前者涉及食品安全与营养，后者则关系食品足量供给。

时至今日，即便对于美国儿童，获取足量的营养也非易事。截至2009年，大约1,720万美国儿童（约占美国儿童的两成三）被划分为食品无保障人群。过度肥胖亦是造成部分儿童营养不均衡的罪魁祸首，最新的数据显示只有三成五的青少年达到了体育活动要求，亦只有两成一食用了日均五份水果及蔬菜的推荐标准。

美国从上个世纪中后叶开始，通过各种途径逐步建立和完善了包括食品券在内的一系列儿童食品保障。食品券又称贫民粮票，是美国有史以来最大的食品补助项目。

根据《1977年食品券法》，“为了促进公共福利，（国会意在）通过向低收入家庭增加不同层次营养来确保国民健康及福祉”。欲加入食品券计划，申请家庭必须满足毛收入、净收入及财产测试等三个经济标准，其中税前毛收入必须等于或低于贫困线130%。仅2000年，该计划向近1,720万人提供价值150亿美元的食品救助，折合每人每月73美元。通过该计划，受益人可在授权商铺购买食品，虽然食品券计划并非单为儿童设计，但从1998年到2004年，四成七受益人为儿童。

除了“食品券”外，美国食品营养项目基本上集中在贫困儿童特别是在校生身上，这些包括《1946年学校午餐法》及《1966年儿童营养法》。此外，还有1954年“特殊牛奶计划”、1968年“暑期服务计划”及1968年“儿童及成人照管食品计划”等等。“全美学校午餐计划”之出台使得全美所有学童每个学日都可获得营养午餐供应。在2,840万学童中，有1,650万学童可获得免费或减价午餐。1966年，美国国会建立“学校早餐计划”，向出行不便而需搭乘长途车或母亲因工作无暇准备早餐之学童提供早餐。到了1975年，该计划扩展至所有在校学童。在2004-2005学年，全美共有超过8万所学校参与该计划，惠及920万学童，其中八成二学童获得免费或减价早餐。

1968年，国会建立“暑期服务计划”，通过与各类教育及文体机构合作，向暑期在家的低收入家庭儿童提供营养食品。截至2004年暑期，该计划惠及1,600万儿童。1968年，国会亦建立“儿童及成人照管食品计划”，向托儿所等机构提供营养食品及点心。仅2006财政年度，该计划向290万托儿所儿童提供食品。

知以藏往，欧美等国从延续种族和提升国家未来核心竞争力角度出发，持续不断向儿童特别是弱势家庭儿童提供安全食品的配给，数十年如一日不遗余力，并不断完善和延伸。缺乏食品保障的儿童福利，如浮寄孤悬。一杯奶、一块面包看似不经意，然而小处见大，春风拂面。

食品安全作为儿童福利的最低限度配备，处处彰显着国家对儿童作为生物个体健康成长的关爱体贴与对儿童作为社会个体长远发展的深思熟虑，本固枝荣。

与少年司法互为表里

考察西方少年司法实例，儿童福利既可以理解为社会理念，亦可以理解为社会机制与社会政策。2005年，“全美少年与家事法院法官理事会”在《未成年人违法犯罪指南》中特别强调，“儿童福利体系对少年司法有着重要影响”。

取人之长，儿童福利以一系列制度性设计与少年司法互为表里，缺少任何一方都会独木难支。作为制度层面的儿童福利，涵盖面甚广，几乎覆盖了少年司法的方方面面，为少年司法提供了四通八达的出口。

相机观变，清末沈家本变法以降，历次法律移植中不乏习得欧美真经的成功范例，但“橘生淮南为橘，生于淮北为枳”的水土不服亦不在少数。中国少年司法与西方少年司法很大的不同点在于后者有相对完善的政府配套资源与社会福利为依托，一些原本在西方儿童福利与少年司法构建及改革中不是问题的问题，其引介过程往往因南辕北辙而面临难以推广的现实困境。长期以来，我们习惯于将福利等同于救济、慈善或民政，而有意无意忽视了福利，特别是儿童福利在构建和谐社会、促进儿童成为国家未来主人翁的实际作用。

少年司法不单单只是作为防御未成年人违法犯罪而出现的，更为重要的是，它亦是社会福利的重要组成部分。山水相逢中，少年司法与儿童福利逐步形成了共存共荣的体系框架。如香港律政司《检控政策及常规：检控人员守则》第12.2条明确规定，“法院必须顾及出庭应讯的少年的福利。这项法例规定，行之已久。因此，在决定是否应该为了公众利益而提出检控时，就必须充分考虑该少年的福利。”

事实上，少年司法创设目的是为了儿童福利，也可以说它是为实现儿童利益最大化而步入历史舞台的。因而对儿童的保护不但在少年司法创设伊始作用非比寻常，在后来百年发展中亦长盛不衰。即便是在面对“国家亲权”及对未成年人正当程序保障质疑的今天，这项基本原则从来也没有被推翻过。

“市民社会”的充分培育对于有效发挥社会功能，特别是社区对儿童福利保障、未成年人犯罪预防及少年司法构建都具有举足轻重的作用。但基于我国市民社会仍处于萌芽阶段的实际情况，政府在儿童福利保障及少年司法中的引导作用不应缺位，只能进一步加强，并适时引导社会及社区相关工作，专门的政府协调性机构对于构建系统的儿童福利体系的重要性无论怎样强调都不为过。

以美国为例，专司少年司法与儿童福利的政府机构较多，其不但在司法部专设少年司法与未成年人违法犯罪预防署，亦在卫生部下设儿童、青年及家庭署及儿童局，负责少年司法与儿童福利的协调、管理与服务。其中，早在1912年，美国国会通过专门法案在当时的商务与劳工部专设儿童局，负责协助各州指导和实施儿童福利政策。

近年来，儿童、青年及家庭署着力在家庭保全、早期干预、未成年人违法犯罪预防及改进法院对儿童需求的回应等领域拓展职能，都取得了良好效果。

针对我国当下儿童福利专门政府机构缺失的尴尬局面，或可推动和促进共青团职能转化，以组建儿童福利局（青少年事务局）为新起点，增添并扩充其社会管理的政府职能。以共青团组织为依托，建立各级儿童福利局（青少年事务局），灵活使用共青团组织这一群团性质及儿童福利局（青少年事务局）这一政府序列局性质，创造性开展工作，把儿童福利落到实处。由儿童福利局（青少年事务局）协调教育、医疗、卫生、民政与司法部门就青少年各议题的合作，推动儿童福利创新。

编辑：成韵 chengyunpipi@126.com