农田水利建设与金融支持研究

■李丽艳

农田水利建设是指为发展农业生产服务的水利事业。其基本任务是通过水利工程技术措施，改变不利于农业生产发展的自然条件，为农业高产高效服务。《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》强调，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，要把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务。要建立水利投入稳定增长机制，还要要靠各级财政投入、金融支持，并广泛吸取社会资金投资水利。当前银行信贷仍是社会融资主要渠道，因此，金融是兴建农田水利必须依靠的力量。

农田水利建设现状

1949年到1980年，我国水利建设投资占社会投资总额的比例平均维持在5%～8%之间，我国农田有效灌溉面积从最初的16%提高到了50%。然而近30年来，水利建设投资所占比例降低到了2%左右。虽然上世纪90年代中期以来，中央和地方政府加大了水利设施投资力度，但其投资基本集中在大中型水利工程设施，对与农业生产密切相关的小型农田水利设施的投资基本是空白。我国农村的农田水利基本设施基本是在 “吃30多年前的老本”。

目前全国全部耕地中有灌溉条件的不到50%。现有的80%以上的大中型灌区已经运行30多年以上，水库及配套灌区水利设施老化失修严重，其中大型灌区骨干工程损坏率近40%，中小型灌区干支渠完好率只有50%左右，小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等 “五小水利”设施损毁严重。

2010年，西南地区发生特大干旱、多数省市区遭受洪涝灾害，造成我国粮食损失约为168亿公斤，超过我国粮食年产量的3%。2010年，我国干旱、洪涝灾害覆盖范围之广，持续时间之长，灾害损失之重，为1998年以来之最。自然灾害暴露出全国水利设施的脆弱，我国农田水利设施投入、建设、运营、监管各方面均存在诸多漏洞，加快农田水利建设刻不容缓。

农田水利滞后的原因分析

1.农业经济效益低，农民和地方政府都没有投入积极性

改革开放30多年来，市场经济发展突飞猛进，社会平均收入和物价增长了几倍甚至几十倍，但粮食价格基本没有大的增长，加之种地成本不断增加，农民种地每亩收入仅几百元，对农田水利投入没有积极性。国家取消农业税和农业特产税后，粮食主产区的地方政府也失去了投入动力。

2.农田水利建设机制不完善

以谁为主来组织农田水利设施的建设、维护和管理，是一直都未能得到有效解决的问题。在农田水利建设投入上造成很大缺口，农田水利 “基础脆弱，欠账太多”。

3.基层水利管理机构、人员经费在机构改革中没有得到很好落实

农田水利建设和维修主要靠乡镇和村级水利员。近年来，乡镇水管站多数机构萎缩，人员减少，服务下降。

4.农业灌溉水价偏低，多年来一直亏本运行

灌溉工程的运行和维修养护主要靠水费。目前，农业水价不到成本的50%，各级政府对维修养护费补贴又不到位，使得多数水管单位经济比较困难，造成农田水利工程有人用，没有能力维修管护。

农田水利建设与金融体系之间的矛盾

在当前银行信贷仍是社会融资主要渠道的背景下，金融体系虽是兴建农田水利必须依靠的力量，但因受3个方面因素影响，金融支持农田水利建设困难重重：

1.农田水利设施建设工程贷款缺乏合格的承贷主体

农村金融部门在支持农田水利建设中是应该并能够发挥较大作用的。关键是要解决承贷主体问题，或者说解决 “水利建设贷款既能放得出又能收得回”的问题。现阶段农田水利设施管理体制不健全，农田水利设施经营主体、运行机制、经营模式、产权归属等问题都不太清晰，在管理上涉及的部门广、头绪多，缺乏合格的承贷主体。加之，农田水利设施产权改革进展缓慢，产权不明晰，无法进入抵押担保领域。这些都从根本上制约着商业信贷对农田水利建设的投入。

2.农田水利设施建设的公益性与商业银行的逐利性背道而驰

我国的农田水利设施建设基本上依靠财政投入，其主要原因是农田水利设施建设维修的公共物品和公益性特征很强，自身不适合商业开发。农田水利基础设施建设贷款投资巨大、还款周期长，多数设施不能作为经营性资产产生稳定的现金流，设施建设过程中和建成后还要面临较大的自然灾害风险。农田水利设施建设是一种风险较高的项目，很难满足商业性金融机构对信贷风险控制和信贷收益水平的要求。且国家在政策上没有明确的补偿机制，金融机构贸然进入面临很大的风险，也缺乏效益支撑。农田水利设施预期收益水平低与金融机构趋利避险要求高之间存在着矛盾。

3.当前信贷支持农田水利基本建设配套政策不完善

农业信贷风险补偿机制不健全，农业保险机制缺失，是阻碍信贷资金投入的另一桎梏。水利设施项目经营收益来源模式不完善与金融服务体系发展滞后之间也存在着矛盾。目前由于水利设施的非排他性，构建具有可靠投资收益来源的水利设施建设经营模式依然是一个难题。同时，现有的金融服务体系在面对水利建设项目以未来的收益或收费权作担保申请贷款时，由于缺乏有效的风险分担和补偿机制，金融机构都非常谨慎。

强化金融支持的对策建议

近些年，政策性金融机构对农田水利的支持力度一直在增加，但金融投入不足仍为农田水利建设的瓶颈。农业发展银行在体制机制上难以满足其对政策性金融的旺盛需求，农村信用社资金薄弱、管理落后，也很难提供多方面的金融服务和金融支持，商业性金融不愿对风险大、周期长、需求分散、管理成本高、收益少的贷款项目予以支持。因此，强化金融支持的对策有以下几个方面：

1.深化农田水利设施管理体制改革，培育合格的承贷主体

现阶段农田水利设施管理体制缺乏合格的承贷主体是一个突出问题。即使双方在意向上有选择，但由于不具备合格的承贷主体，也就难以实现对接。对此，一是各级政府要对农田水利管理部门或单位的管理体制实施改革，尽快培育合格的承贷主体。对筹建农田水利工程项目，首先要明确项目产权归属，其次要在工程竣工后建立合格的主体，并在此基础上以招投标的方式公开向金融机构申请贷款。对现有的中小型农田水利设施产权制度应实施改革，本着因地制宜的原则，采取竞标拍卖、租赁、股份合作或联营等多种方式，以便使一些小型农田水利设施实现商品化，成为金融机构贷款的合格抵押品。二是大力推行农田水利管理体制改革。可采取将农田水利设施所有权与经营权分离的方式，准许个人承包、租赁经营。承包人可与所有者签订合法的承包合同，采取 “以水养水”的新路子，建立起充满生机活力的中小型水利工程管理体制和运行机制，实现政府部门、经营者、投资者、受益者共赢的良好局面，从而吸引社会更多的投资者前来投资。

2.尽快健全、完善金融支持的激励机制和配套政策

农田水利设施所有权改革使农田水利设施作为贷款抵押品具有合规性后，为充分调动金融机构对农田水利设施信贷支持的积极性，一要实施相关的农田水利设施保险政策，二要大力推行农田水利设施贷款贴息政策。农田水利基础设施建设贷款应由各级财政给予贴息或承担全部利息，以减轻承贷主体的经济负担；制定农田水利设施贷款风险和损失的补偿政策，设立农田水利设施政策性保险，完善涉水信贷风险分担机制；建立自上而下的农田水利系统融资担保机构，解决承贷主体抵押品不足问题；对辖内支持农田水利设施建设的金融机构，当地政府要按投资比例给予奖励，并对金融机构增加农田水利建设贷款给予税收优惠或退税政策，充分调动金融机构支持农田水利设施建设的积极性。

3.尽快研究出台防范和降低农田水利设施贷款风险相关的配套政策

制定农田水利基本建设法规，以国家法律形式确定各级政府和水利主管部门以及广大农民在农田水利建设、管理和使用上的利益关系，从而解决目前管理缺位、产权不明晰、部门之间工作不协调等诸多问题。抓紧建立政府主导的农田水利信贷风险分担机制，鼓励地方政府建立覆盖省、市、县三级的融资平台体系和融资担保机构，以解决目前农田水利设施贷款主体缺失和抵押担保不足的问题。加快农田水利设施评估保险体系。现有的政策性农业保险可以将农田水利设施纳入农业保险范围之内，在此同时，要在水利主管部门设立或配备农田水利设施评估机构或兼职人员，以便更好地实现农田水利设施与金融支持的对接。

4.金融部门应积极采取有效措施，加大对农田水利建设的支持力度

一是正确履职，改善服务。涉农金融机构职能定位是服务 “三农”，但也有一些涉农金融机构受利益驱动和风险系数大的影响，投放一些非农和域外贷款，导致涉农金融机构履职偏位，尤其是目前提出的金融支持农田水利建设，要求涉农金融机构正确履职，大胆创新，合理降低贷款准入门槛，提高工作效率，调整贷款投向，提高服务水平。二是强化政策性金融职能。应明确将农田水利设施贷款纳入农业发展银行业务范畴，并对农业发展银行给予适当贴息，由农业发展银行提供低息长期贷款，支持农民合作组织或农户兴建和维护小型、微型农田水利设施。三是引导和协调区域融资性金融机构形成银团贷款。由于大中型农田水利工程项目，单靠一家银行机构难以满足信贷需求，因此应采取银团贷款方式，既扩大贷款投放能力，满足需求，又可分散风险。四是扩大中国人民银行支农再贷款使用范围，允许支农再贷款用于支持小型、微型农田水利建设，从而进一步加大对农田水利建设的金融支持力度。五是创新信贷管理模式。建议涉农金融机构推进 “水权证”质押信贷创新；探索以项目未来的经营收益或收费权等为担保，对具有未来收益的经营性农田水利项目发放抵押贷款；探索开展大型农田水利设备、大型农机具等的融资租赁业务。

参考资料

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2.李福军，马春滨，陈道钧.中低产田改造与金融支持研究—以汤原县为例.黑龙江金融，2009（09）.

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