司法视角下的农村基层民主困境——以新会法院司法案例为研究对象

□梁文生 [电子科技大学中山学院 中山 528400]

□丘国汉 [江门市新会区人民法院 江门 529400]

2011年广东省陆丰市的乌坎事件，源于土地被村委会成员私下变卖，其中折射出来的基层民主问题，引起人们进一步重视。

我国宪法规定，村民委员会是群众基层自治组织。在农村实行直接民主选举的村民自治，一直是我国进行政治改革的重要环节。多年来农村基层民主存在的诸多问题，已经由许多政治学、行政管理学学者予以实证或理论研究，取得不斐成果。然而，从司法角度来分析农村基层民主问题，并予以解释，进而提出有效的对策，目前学界尚不多见。

囿于地域和数据的广泛，本文仅选取广东省江门市新会区人民法院2008～2011年涉农司法案件作为研究对象（见表1），运用定量实证分析方法，从司法角度分析农村基层民主存在的问题。

表1 2008～2011年江门市新会区人民法院涉农司法案件统计表

一、从司法实践的视角看农村基层民主存在的问题

2008年至2011年，新会法院审理农村基层“两委”（村委和村党委）干部犯罪案件12件，农业承包合同案164件，其中76件乃因村民选举所致（见表1）。这些案件均与农村基层民主相关，体现在民主选举、民主运作和民主监督各个环节。农村基层民主看似是政治问题，然而通过司法程序解决其纠纷，正好符合“政治司法化”的法治要求[1]。与此同时，司法判例同样能够折射出农村基层民主的困境，包括政治、法律、社会等层面的因素。从研究的案件可见，目前新会区村民自治的民主进程存在诸多困境。

（一）民主选举的虚化：贿选司空见惯

从刑事案件当事人陈述来看，在村委普选过程中，以贿赂、威胁手段干预选举的现象相当普遍，村民民主选举被虚化，形同虚设，亟待司法救济。如2008年沙堆镇沙东村胡某等五人，为筹集下一届选举活动所需要的资金而集体受贿。又如2009年新会法院在审理村委会主任周某挪用资金罪一案时，被告人周某在法庭上供认不讳，“花了40多万元才走上村委主任的位置。现在才刚做几个月时间，也仅拿回20多万元”。尽管被告人此番供述听起来颇为荒唐，也从中看出贿选现象的常规化。

尽管农村贿选现象普遍，但能够查办追究的案件甚少。因为贿赂选举的行为一般私下秘密进行，如通过宗族、亲友进行贿选拉票，颇难取证。这说明通过非法手段当选的现象很难直接查明，只待经济犯罪东窗事发时才水落石出。这是多年来纪检、监察、司法等部门难以直接、有效查处贿选行为的原因，也是助长农村换届选举中贿选普遍和严重的重要因素。

（二）民主运作不规范：权力滥用损害公共权益

村干部在民主运作（村务管理）过程中，滥用权力，以权谋私，损害公众权益的现象时有发生。如滥用出具计生、户籍等证明文件的权力，乱向村民收取高额费用。对此现象，政府部门或司法部门多以村民自治为由不受理村民投诉，导致村民对村委会的怨气日增，同时对民主运作产生不信任。当然，此种侵权现象或与新会区村民自治规范不完善和相关职能部门的行政陋习密切相关。

从新会法院审理的司法案件来看，农村民主运作中滥用权力、损害公共权益的现象多发生在违规承包土地、侵吞集体财产等案件之中。例如，农村两委干部通过村委会的合法形式，低价发包村集体财产；又或单方毁弃与村民签订的土地承包合同；或者不依法发放征用村民承包土地的补偿费用等等。新会区因村委换届改选引致农业承包纠纷的案件，呈逐年增长之势。据初步统计，2008年至2011年，新会法院受理以村委会或村民小组为原告的诉讼案件89件，其中涉及村委换届改选引致的农业承包纠纷案件76件，占总承包案件164件的46.3%（见表1）。该类案件有因市场经济违约引发的纠纷，也有因农村土地承包费增长而令现任村委会领导成员心理失衡所致，但更多是因村委会实行民主普选，村委的权力、利益格局调整所导致。尤其值得关注的是，该类诉讼案件有基本的规律，即往往在村委选举结束之后便陆续诉至法院。如原告新会崖门镇明苹村民委员会月堂一队诉被告李某、第三人余某农业承包合同纠纷一案，该案被告李某以村民身份在多年前以较低的价格承包荒废的非农田土地，几年后承包费上涨，将土地转包第三人。新当选的村民小组长看到被告获利，遂以被告破坏土地为由要求解除承包合同。案经审理，新会法院依法驳回诉讼请求。

这类案件还存在一个共性，前任村主任或村民小组组长在离任前，未经民主决议程序，擅自解除、单方终止承包合同，强行收回承包土地；或干脆不经协商另行发包给他人造成纠纷；新任村主任或组长以承包合同违反民主议定程序为由，向法院起诉主张承包合同无效并要求收回涉案土地而导致诉讼。虽然这些诉讼不免夹杂经济、宗族等利益因素，但是这类案件反映出村委会干部在管理过程中，以权谋私的现象比较普遍，一方面低价出租集体财产，侵犯村集体利益；另一方面随意解除合同，对承包的村民来说，合同的稳定得不到维护，同样侵犯了部分合法承包户的利益。这既不利于农村基层的稳定，也影响农村政策的落实，制约农村集体经济发展。

（三）民主监督缺失：经济犯罪阻碍农村建设

2008年至2011年，新会法院依法追究12名村“两委”干部因职务犯罪的刑事责任。该4年时间判处的人数，与前7年（2001～2007年）判处的15人数量基本持平。由此可见，农村基层民主的另一大困境是经济犯罪频发，阻碍农村建设。

村干部的经济犯罪主要有职务侵占、挪用资金、非法占有农用地、非国家工作人员受贿等，而且随着农村经济的发展，其犯罪元素变得复杂多样，具有如下新特点：一是犯罪对象从金钱向土地利益集中，主要发生在土地开发利用、转让、发包的帐目管理的环节。二是犯罪主体从单一型向合伙型发展，如2008年沙堆镇沙东村胡某、廖某、李某等五人受贿一案，从村支部书记到普通村委委员形成了严密的利益集团，先后向某承包人索取款项近20万元。三是犯罪手段从简单向复杂隐蔽转变，常以合法形式掩盖非法目的，如通过在招投标中废标、串标、泄标牟取利益。因村干部履职不当和违法犯罪所引起的群体矛盾，极容易演变为村民群体上访事件，不但影响农村基层的稳定，也影响民众对基层民主的信任，阻碍村民自治的进程。

二、农村基层民主困境的原因分析

从司法实践折射出的农村基层民主困境，是由多层次的原因综合形成的。既有微观的原因，如村干部法治观念和服务意识薄弱；也有深层次的社会结构因素，如民主历史不长、经济发展不平衡等等原因。村干部是利益人，若无制度制约，不免为私利进行权力寻租。社会结构的转变需要漫长的时间，但是离不开制度建构的逐步调整。因此，我们主要从制度层面，在民主选举、运作和监督各环节，寻找农村基层民主困境的原因。

（一）民主权利的行使缺乏有效引导

尽管经过多年民主实践，基层群众民主意识从睡眠状态下醒来，那些抱着“事不关己，高高挂起”心态的村民，也开始积极参加公共村务活动。然而，贿选现象的常规化，表明在金钱利诱面前“倒卖”手中选票的不乏其人。有人认为民主由社会精英来实现，普罗大众往往为眼前利益而出卖民主[2]。也有人认为，民主进程是一个漫长的过程，在民主初级阶段，贿选现象在所难免。此论有在理之处，但是，我们不能因噎废食，无所作为。民众参与是基层民主的重要标准[3]。目前，村民如何实现普选等民主制度得不到启蒙教育和训练引导，民主权利行使缺乏有效引导，法制观念淡薄，政治参与能力普遍低下。在不少群众眼里是“一觉醒来便谈民主”，却没有必要的引导和约束，民主程序徒具形式，导致纷争不断。村民作为经济人，可能为短期利益蒙蔽而出卖选票，但是，他们同样是理性人，只要通过必要的引导和训练，并且经过反复博弈的过程，最终能够理性、独立地行使自己的民主权利[4]。

（二）村民自治的管理机制流于形式

新会农村在民主运作过程中，出现村干部滥用权力损害集体权益的现象，直接原因是管理机制流于形式，得不到切实的贯彻。首先，财产管理机制落实不到位。尽管新会区农村在规范“资金，资产，资源”三资管理、公开村务方面作了极大努力，但收效不大，一些制度依然流于形式。主要原因是村级组织的权力过于集中，部分村干部甚至对村里的资金可以任意调用、借用、挪用，“村帐镇管”制度发挥的作用有限，管帐不管钱，管理不到位，村民自治有名无实。这点在前面所列举的几个案件中可见一斑。其次，“一事一议”民主管理制度落实不到位。即使召开会议，也是几个村委干部闭门会议，没有广泛听取村民意见，形成少数人垄断的局面，不能有效防止村干部的权力寻租。最后，村民大会形同虚设。据法律规定，重大事务必须经过村民大会决议。然而，有的村从来没有召开过村民大会。更为普通的做法是，村干部瞒骗村民，不说明理由，即上门串联，找每户家长签名。一旦损害集体利益之事发，村干部随即拿出村民签名，美其名曰“民主决定”。

（三）民主监督缺乏完善机制

诚如前述，村两委干部独断权力大，缺乏相应的监管，因为法律规定村委会乃基层自治组织。因此，要么缺乏民主监督机制，要么监管难落实。譬如，一些行政机关对村民的举报、请求和反映的情况不予受理；对以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段妨害村民行使选举权、被选举权的举报，不进行调查和依法处理；对村民反映村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况，不进行调查核实和处理。另外，部分干部心存息事宁人的心态，对违法犯罪事件本着多一事不如少一事、大事化小的消极态度进行处理，自然难以杜绝贿选行为和权力寻租现象。

（四）法律救济途径不完善

在村民自治的实践当中，当村民与村民委员会不断发生冲突时，既难通过民主罢免方式解决，同时司法救济途径不畅，导致村民自治纠纷处于司法救济的边缘领域。突出表现有以下两个方面。

一是我国在进行村委会选举的制度设计时，关于村民选举权利救济制度的规定付之阙如。村民虽然享有选举权利，但此权利得不到很好的保障，也无法得到及时有效的救济。2010年10月修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第17条规定，“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。”具体依哪个部门法处理，其程序如何，违法者究竟负何种法律责任，法律均未予明确规定。

另一方面是在民事涉农诉讼中，主要是农业承包合同纠纷涉及较多法律问题和社会问题，从我国现有法律框架来看，关于农业承包案件诉讼主体的确定、案由的确定等问题，现有法律、法规的规定不详尽，各地法院操作不一。以江门地区为例，村民组织若要作为原告进行起诉，必须由三分之二以上的有选举资格的村民到法院办理相关起诉手续，法院才能立案受理。这样的法律规定是十分不利于广大村民维护集体利益的，亦使当地村民会将矛盾指向法院。事实上，不少村民更习惯采取上访途径来寻求解决纠纷，容易造成不良的社会效果。

三、破解农村基层民主困境的对策

毋庸置疑，经过30多年改革开放的历程，新会区农村基层民主的面貌已经焕然一新，农村民众参政议政，实行民主自治，取得一定成效。然而，通过相关司法案件，也可以看出基层民主的诸多困境。针对上述困境及其原因，需要从以下几方面对症下药。

（一）完善立法，做到有法可依

1.将村委会选举纳入选举诉讼的范围，遵循法治原则

目前，村委会选举不属于《选举法》调整范畴，农村基层民主选举的诸多非法行为处于法律真空地带，得不到司法救济来纠正，导致“贿选”等行为常规化。因此，我国立法部门应进一步完善《村民委员会组织法》，增加有关选举资格案件救济途径的内容和程序。在现有法律框架下，要么将村委选举纳入行政诉讼案件的受理范围，要么将其纳入民事诉讼法中的关于选举资格的特别程序。或者另起炉灶，制定规范村委会选举的立法。目前，在对相关法律作出修改前，应尽快出台相关司法解释，明确人民法院对该类案件的受理范围和适用程序。通过立法，将农村基层民主等问题转化为法律问题，既有利于村民权利的保护，也有利于社会稳定的维护。

2.立法完善民主冲突的司法救济机制

对于村民委员会损害村民自治权利行为的法律救济，我国现有法律没有明确规定。综观《组织法》，只是笼统地规定了一些自治权实施机关的义务性规范，而没有相应规定违反这些义务性规范行为的法律后果和司法救济保障。如《组织法》第30、31条，规定村民委员会实行村务公开并应当保证公布内容的真实性等，但缺乏违反这些法律规范应当如何追究相应人员的法律责任和如何补救的规定，一旦出现违反此类义务性规范行为时，村民救济无门，司法机关也难以介入，个体村民的民主自治权利得不到法律有效保障。村民委员会是自治机构，若不依法公开村务和财务，损害了村民的自治权，相关人却不能提起民事诉讼，也不符合提起行政诉讼的条件，目前只能通过提起召开村民会议否决或寻求行政方式加以解决。因此，完善司法救济机制，刻不容缓。

（二）完善村务管理制度建设，保障民主运作

1.加强宣传教育和引导，提高法治观念

加强宣传教育，引导村民独立行使民主权利，并以古今中外的经验教训为鉴，指导村民以长期利益为目标，理性选举，认清贿选的实质和危害。其次，建立对违法行为进行检举、申诉的合法途径，预防不必要的群体性事件发生，保证选举的公平、公正。最后，加强普法宣传，提高基层民众的法律意识，呼吁民众通过法律途径解决民主问题。同时，加强农村基层组织建设，将村民自治的民主性落到实处，以法律规范村干部的管理行为，减少因村委换届、人员更替所引发的不必要纠纷，做到唯法是遵，防止权力滥用。

2.制度创新，实现村务公开

“公开、公平、公正”是村务管理的原则，其中村务公开是实现公平、公正的前提。如何实现这种“阳光计划”，需要制度的创新。广东省开平市赤水镇实行农村土地承包合同公示制度，为我们提供了“村务公开”的成功范例。自2008年实行该公示制度以来，该镇公示的303份合同，没有出现一宗矛盾纠纷，既促进集体经济发展，也促进农村社会的和谐稳定。因为，公示制度是村务公开的创新形式，本身也是一个民主监督程序，保障村民的知情权、参与权与监督权。另外，广东佛山南海区实施的农村集体资产交易平台，也是值得借鉴的制度创新。农村集体资产交易平台将农村全部集体资产和合同纳入平台进行管理，对资产发包、租赁、出让、转让或者转租等行为实行统一管理、交易和监督。交易时，由村民代表和理财组成员到场见证监督，并全程视频监控，这样既能解决村民不信任村干部的问题，且有效防止私下交易、损害集体利益的现象发生。

3.设立“村议会”，落实村民代表大会制度

《组织法》规定的“民主管理、民主决策、民主监督、还权于民”，是指导重大村务民主决策的原则，村民代表大会制度则是运行机制。凡是重大村务事项，如对外签订合同、出让土地、开发房产、工程项目资金筹集、招投标方案等，应该由村民代表大会集体讨论表决，并全面推行信息公开。由于人数众多，或者村民经常在外工作，召开村民代表大会实属不易，许多农村的村民代表大会制度形同虚设。因此，应该设立“村议会”，即选出固定的村民代表，要求达到过半的人数，经常在外的代表可以委托固定代表行使投票权，并且定期召开会议。此举相当于外国的议会。其次，建立“质询评议制度”和“责任追究制度”，改变换届后人走事不了而无人跟进的尴尬状况，责任落实到个人，防止村干部在任期间的侵权行为。

（三）加强部门联动，多层面、多方位保障村民自治

1.发挥各部门的职能，齐治共管

首先，发挥地方人民代表大会的指导和监督职能。虽然村委会是自治组织，但是各村均有人大代表，因此，应将村委会纳入地方人民代表大会的监督机制。其次，发挥职务犯罪侦察机关的职能，防止和制裁村干部职务犯罪。纪委、检察院和公安局分别对村委会职务犯罪进行管辖，充分利用反腐部门。第三，发挥法院的审判职能，为农村经济保驾护航。法院为涉农案件提供有效的司法救济，应根据法律规定，结合客观情况，解决涉农纠纷。第四，发挥联合调解机制，和平解决村民纠纷。由新会政法委牵头成立的诉前联调机制，在实践中取得良好效果。农村是熟人社会，除了释法答疑工作外，针对村民自治权纠纷的特殊性，尽量使用联调手段来化解，有利于邻里和睦，避免对抗。最后，发挥政府的指导功能，预防群体性事件发生。由镇政府设立或指定专门部门，引导和监督村民自治权利的落实，完善“村账镇管”及离任审计工作，避免流于形式。对村民纠纷特别是容易引发群体性事件的纠纷，镇政府应主动介入协调，力戒用操纵方式来处理群众诉求，否则容易酿成冲突和对抗，导致群众对政府和法治的不信任。

2.设立“观察员制度”，实现民主有序发展

美国社会学家帕森斯认为，社会是一个整体系统，需要各部分相互支持和作用[5]。村委会是社会的有机组成部分，并非与世隔绝自行治理的，需要与其他社会部分互动。因此，除了各部门发挥职能、齐治共管外，应由各部门派员设立“观察员”小组，定点联系各个村委员，对村委员的民主选举、运作进行监督，并接受村民的投诉，从而保证基层民主的有序发展。

四、小结

本文虽然仅对新会法院涉农案件进行实证分析，但是，一叶知秋，司法案件可以反映出村民选举权虚化、村干部滥用权力损害公共权益、村干部经济犯罪频发等现象，折射出农村基层民主的困境。

造成这些困境的原因为多层次的，本文仅从制度层面，分析了民主选举缺乏教育和引导、村民自治的管理机制流于形式、民主监督缺乏完善机制和法律救济途径不完善四大原因。

针对上述困境，本文提出几点相应的对策，一是完善立法，做到有法可依。有关村民委员会的法律内容不够明确，缺乏程序性规定，应该尽快立法完善。二是完善村务管理制度建设，保障民主运作。通过制度创新，落实原来的村务公开制度，并且建议设立“村议会”，落实村民代表大会制度。三是加强部门联动，多层面、多方位保障村民自治。各部门互相配合，发挥职能，齐治共管，并设立“观察员制度”，保证民主有序发展。

农村基层民主是我国民主化进程的重要一环，也是保障广大公民合法权益的重要组成部分。在此发展过程中，坚持法治原则，完善司法救济，是实现有序民主的重要保证。

[1]梁文生.政治、司法与个人命运[M].北京: 线装书局, 2009: 250.

[2]BACHRACH P.The Theory of Democratic Elitism: A Critique[M].Boston: Little, Brown and Company, 1967: 1-9.

[3]郭秋水.当代三大民主理论[M].北京: 新星出版社,2006: 10.

[4]吴文程.政治发展与民主转型：比较政治理论的检视与批判[M].长春: 吉林出版集团有限责任公司, 2008:73-85.

[5]杰弗里·亚历山大.社会学二十讲[M].贾春增, 董天明, 王谨, 等译.北京: 华夏出版社, 2000: 65-79.