中国排污权交易实践存在的问题及其解决路径

苏 丹 王 燕 李志勇 胡 成

（1.辽宁省环境科学研究院，沈阳 110161；2.辽宁省流域污染控制重点实验室，沈阳 110161；3. 河北省

主要污染物排放权交易服务中心，石家庄 050018）

排污权有偿使用和交易政策是一项基于市场的典型环境经济政策，是1920年英国经济学家庇古在《福利经济学》一书中提出对污染征收税或者费（庇古税）之后，由美国经济学家戴尔兹（J.H.Dales）于20世纪70年代提出的又一项重要的环境经济理论。后来许多学者对排污交易进行了深入研究，涉及排污交易理论、排污交易成本效益、排污权初始分配和政策设计、排污交易市场、全球温室气体市场等系列内容[1,2]。在理论研究不断深入的同时，排污交易的实践也取得了明显的进展。尤其是美国酸雨计划中SO2排污交易的成功实施，为排污交易的推广提供了宝贵的经验。

近年来，排污权有偿使用和交易已成为各地环保工作机制创新的热点[3-5]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《“十二五”节能减排综合性工作方案》和《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》都把建立、健全排污权交易市场

与建立减排市场化机制列为重要内容。目前，排污交易的范围已相当广泛，江苏、浙江、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北等10省市被列为国家排污权有偿使用和交易试点，控制的污染物涉及SO2、NOX、COD、NH3-N等。经过20多年的发展，已形成具有我国特色的排污权有偿使用与交易的雏形。

为了更好地总结并深入分析试点地区的实践经验、探索影响排污交易实践成败主要因素，梳理并分析不同时期、不同地区的交易模式、组织过程和主要方法，寻求深化排污交易工作的有益启示和有效措施，有必要对我国排污权交易实践进行全面、深入地剖析，以推动我国排污权交易工作的顺利开展和有序推进。

1.排污权有偿使用与交易进展

各试点省市排污权有偿使用和交易在探索中发展，取得了积极成效，各地试点工作进展各有不同，有的已经建立起制度框架稳步推进；有的则在局地“小试”。有些还处在“酝酿观望”期，只做了前期研究和小范围尝试。下面将对试点地区排污权有偿使用与交易在试点涉及的污染物种类、实施范围、指标来源和储备、使用年限、市场变化和价格变化等方面进行分析。

表1 试点省份主要污染物排污权交易种类和范围

1.1 交易的种类和范围

除天津外，各试点省市均制定了排污权交易管理办法，其中江苏、浙江、湖南、重庆的执行力度比较大，并取得了显著效果，排污权交易尚未实现“全指标、全行业、全省域”全覆盖，试点省份主要污染物排污权交易种类和范围情况见表1。

由表1可知，从实施范围看，各地试点的具体形式各不相同，多数地区只对新、改、扩建项目提出要求；目前，我国试点地区，对辖区所有行业、不同规模的新、改、扩建工业项目提出要求的有浙江、重庆、陕西；同时对新老企业都有所涉及的有湖南省湘江流域8市；江苏、内蒙古虽以推动有偿使用为主导，但前者开始逐步对环太湖流域重点区域重点企业排污权交易提出要求；湖北、河北等仅限于国家或者省级环境保护行政主管部门负责审批环境影响评价文件的新、改、扩建项目。大批市、县审批的建设项目游离于试点范围之外，试点范围较小。

从交易指标种类看，多数地区围绕总量控制要求，结合辖区内特征污染物逐步增加交易指标种类。多数试点地区从COD、SO2的排污权交易开始，随后，根据“十二五”总量控制指标增加了NH3-N和NOX，如内蒙古自治区自2011年8月起，开始涵盖4项主要污染物；浙江省自2012年5月22日起，增加NH3-N和NOX排污权交易；山西省自2012年7月，开始涵盖NH3-N和NOX指标；而陕西省自2012年8月也从SO2增加到4项指标；湖北省自2012年8月起，将NH3-N和NOX纳入了排污权交易体系；河北省自2012年9月起，开始涵盖NH3-N和NOX指标；重庆和湖南自2013年起将NH3-N和NOX纳入交易。这些试点地区还根据区域污染物的特点加了特定指标的交易，比如，江苏省增加的总磷指标，这与太湖流域水质富营养化密切相关，目前，江苏省共开展总磷指标交易210笔，交易金额15万元；山西省增加本省特征污染物指标烟尘和工业粉尘，至2013年4月底，成交烟尘542.58吨，成交工业粉尘384.89吨；重金属污染治理“重地”的湖南省试点增加了铅、镉、砷3项指标交易，以便利用市场手段和价格的增长促进重金属减排；浙江省则采取了较为灵活的方式，各市、县可以根据当地需要增设交易种类，其中，湖州增加了总磷，绍兴则增加了NH3-N和NOX等。

试点地区交易指标量及其空间分布情况见图1。由图可见，各试点省交易实践中以SO2、NOX等大气污染物指标为主， SO2成交量排序前四位的试点省分别为陕西（22705吨）、内蒙（21147吨）、河北（10944.7吨）和湖南（9205.73吨），占全国试点地区SO2交易总量分别为30.6%、28.5%、14.8%和12.4%；内蒙古NOX成交量最大，为48047吨，占全国NOX交易总量的76.3%；其次为陕西，交易量为12426吨，占19.7%。

图1 试点地区排污权交易指标量及其空间分布情况

从交易指标是否可以跨区域流转来看，多数地区虽然原则上提出尽可能在同一辖区或同一流域范围内进行，但亦支持跨流域、跨区域的交易，以便对各地污染减排指标进行调剂，解决特大型建设项目的排污权指标较难由一个县（市、区）调剂的问题。

1.2 交易指标的来源和储备

排污权交易工作的核心是指标交易，指标来源决定了交易工作的走向。从指标来源形式分析，交易指标有三个潜在来源，即指标预留量、初始分配指标量和二级市场交易指标量[6]。预留指标量指国家“十二五”节能减排综合性工作方案对COD等四项主要污染物的规定预留量；初始分配指标量主要指新老企业从政府手中购得的排污权指标；二级市场交易指标量主要指企业之间的指标交易量。从指标来源本质上分析，政府指标预留量和企业初始分配量与政府环境政策密切相关，指标预留量的大小取决于政府的决策，初始分配指标量的界定往往也与政府环境政策倾向相关，二级市场交易指标量的来源是基于初始分配基础上的市场交易行为，因此，交易指标来源归根到底取决于政府的政策制度设计。

通过收集国内已实施排污权交易省市的交易情况，分析得出建设项目排污权交易指标来源主要是通过已有的排污单位技术改造所富余的减排指标或者是转产、破产、关闭所腾出的排污指标或者是依法取缔、关闭的排污单位腾出的排污指标。排污权指标来源有限，难以长期支持交易市场的发展，如长期以政府回购的排污权作为出让方，容易引起企业对政府开展排污权交易试点目的的质疑，影响政府公信力，试点地区排污权交易指标来源详见表2。

表2 部分排污权试点市排污权交易指标来源

1.3 交易价格和指标有效期

交易价格确定方式包括基准固定价格、挂牌交易和电子竞价等，市场竞价是在政府制定的基准价上进行竞拍[7]。

目前，我国多数试点地区采取竞价方式确定成交价格，如浙江、湖北、湖南、山西、陕西、重庆、河北等，其中湖北采取了“以上一个周期成交最高均价为本次交易基价”的挂牌价管理方式，以保证成交价格尽快体现排污权稀缺性成本；陕西电子竞价是通过连续多次报价，以充分体现排污权这一公共资源的珍贵价值；浙江省嘉兴市南湖区，则采用网络电子拍卖交易形式，COD平均成交价曾达到20万元/吨。浙江建立了SO2排污权指标电子竞价机制，底价为5000元/吨，使用期限5年；目前共举办了三次省级政府储备SO2排污权指标电子竞价，平均成交价格为15069元/吨，最高成交价格为20000元/吨。考虑到市场竞价易出现竞价翻倍增长、价格过高的情况，导致排污指标需求量大的企业无力承担费用，江苏还没有做过竞价拍卖，新建项目的指标买卖主要由政府主导、确定价格和限制条件，再与企业交易，政府与企业交易这种模式有利于控制区域污染物排放总量，也能够有效抑制排污权价格过快增长。内蒙古先以交易基准固定价格方式启动了建设项目新增排污权指标的交易，待条件进一步成熟后将增加挂牌交易和电子竞价方式的交易，试点地区排污权交易价格对比详见表3。

表3 试点地区主要污染物排污权交易价格对比表单位：元/吨

通过对已经有实际工作的9个试点地区排污权交易价格比较可见，各试点地区排污权交易价格在空间变化上差异较大，如排污指标均为永久使用的陕西和山西，COD价格分别为1.2万元/吨和2.9万元/吨，这是因为排污权交易价格的确定多是根据各地污染治理成本等核算论证而制定，各试点地区经济发展水平和环境容量水平不同，导致排污权交易价格存在较大差异。

从时间变化上看，在市场机制不完善时，竞价中的价格容易出现较大浮动。比如，湖北等地曾出现过竞拍交易价格增长过快的现象，并不利于试点工作平稳推行。于是，湖北省出台政策，确定按照一个时段(连续四次以上交易)交易成交最高价加权平均价格为交易基价，使竞拍价格回到了合理区间。

自试点开展以来，部分试点地区因为排污权指标需求量较多、环境容量日益紧张、“十二五”减排压力增加，原来的交易基础价已经不能充分反映出环境容量的珍稀程度，对试点价格做出了调整。其中，湖北省在2011年将COD由原来的2000元/吨提高到8790元/吨，SO2由原来的1600元/吨提高到3990元/吨；陕西省在2011年将SO2价格由3600元/吨提高到6000元/吨；河北省于2012年9月提高价格，COD由原来的2500元/吨提高到4000元/吨、SO2由2000元/吨提高到3000元/吨；山西省2012年11月提价，COD和SO2各提高1000元。

浙江鼓励各地市根据所在区域的环境质量状况、经济发展情况、污染治理成本等因素，各自制定了不同的排污权交易价格，如嘉兴市制定SO2的交易价格为20000元/吨，期限为20年，COD的价格则分行业区别对待，化工、医药、制革、印染、造纸等重污染行业每吨COD的交易价格为8万元，限制类行业为6万元，鼓励类行业为5万元。

从指标有效期上看，试点各地在排污权指标有效期上并不统一，有1年、5年和未做规定3种形式。为简化管理工作，降低购买者承担的费用，山西省没有规定使用年限。实际操作中，各地指标的使用年限也很难把握。排污权交易试点初期，不少地区会根据当地情况放宽使用年限，比如，为配合国家“5年计划”的主要污染物总量控制要求，多数试点地区将指标使用年限确定为5年，如重庆规定新建项目购买排污指标后，闲置期不得超过 5 年；江苏规定排污单位指标申购时限应与政府总理控制计划规定的年限相一致，出售时限不得超过5年规划期；内蒙古规定主要污染物排污有效期为5年。浙江省规定排污权指标的使用年限与排污许可证期限一致，一般不超过5年，到期后，由环保部门根据排污许可证登载的排污权数量，结合减排任务，重新核定和分配排污权。由于试点较早，浙江省还有排污权期限存在20年的情况，目前是按照“老人老办法”的规则进行处理，目前，大部分的指标有效期已经按省里的要求，统一不超过5年。

1.4 交易的方式与交易实践

排放权交易一般采取电子竞价、协议转让等方式。转让主要污染物排放权有两个以上符合条件的意向受让方，采取报价最高者为受让方的交易方式。转让主要污染物排放权只有一个符合条件的意向受让方，采取协议成交的交易方式。

试点地区交易数量与交易总金额见图2，由图可知，截至2013 年6 月，各试点地区累计开展排污权交易的数量浙江最高，为2330 笔；江苏次之，为347笔；陕西最少；共开展了11 次SO2排污权交易和7次NOX排污权交易，COD 和NH3-N 交易各2 次；各试点地区排污权交易总金额由高到低依次为浙江（4.6亿元）、陕西（3.03 亿元）、山西（1.23 亿元）、河北（0.64 亿元）、内蒙古（0.62 亿元）、重庆（0.45亿元）、湖南（0.28 亿元）、江苏（0.21 亿元）、湖北（0.12 亿元），这与试点开展时间早晚、交易指标稀缺程度以及各地经济发展水平等因素有关。

图2 试点地区排污权交易数量与交易总金额(截至2013年5月）

交易以企业与政府间交易为主，企业间的交易较少，如山西全省共完成排污权交易278 笔，以上交易中，以政府为出让方的占62.45%，以企业为出让方的占37.55%（图3）；浙江省累计开展排污权交易2330笔，交易额4.6 亿元，其中企业间直接交易68 笔，仅占总交易量的2.9%，企业间交易额1004 万元，占总交易额0.2%；河北省省级交易41 笔，仅占累计开展交易数量的13.1%。

图3 山西省排污权交易数量分布比例

1.5 有偿使用的种类范围、价格和期限

目前，已开展排污权有偿使用的省份主要有江苏、浙江、湖南、重庆、内蒙五省市，有偿使用制度建设、有偿使用普及率和收费总量进展顺利，成效明显。其中，浙江省无论在排污权有偿使用的企业数、金额都走在了全国的前列，截至2013 年一季度，累计开展排污权有偿使用7241 笔，缴纳有偿使用费13.1 亿元；江苏次之，共缴纳COD 有偿使用费1.82 亿元，NH3-N 有偿使用费391 万元，缴纳TP 有偿使用费149万元；其次为湖南，已有873 家企业缴纳有偿使用费，累计收缴有偿使用费4458.9 万元，缴费企业比率达到82；重庆主城各区试点企业累计缴纳SO2排放权有偿使用费444.15 万元，申购取得SO2排放权4550.67 吨。此外，河北省以电力行业为切入点已启动排污权有偿使用工作；湖北已针对重点行业主要污染物的排污初始权分配及基价技术方法、制定原则、实施技术方案等进行了研究，并在汉江襄阳段进行了试点应用。部分试点省开展排污权有偿使用情况详见表4 和表5。

表4 部分试点省份主要污染物排污权有偿使用情况（截至2013年5月）

表5 试点省份主要污染物排污权有偿使用种类和范围

由表5 可见，目前，各地试点在排污权有偿使用范围、价格等方面差异较大。从实施范围看，多数地区只对新改扩建项目提出要求，而有些地区则对现有项目也提出排污权有偿使用，浙江对总装机容量30万千瓦以上燃煤发电企业实行有偿使用， 市域覆盖率为100%，县域覆盖率达到75%。江苏在太湖流域16个市、县（市）纺织染整、化工、造纸、钢铁、电镀、食品、电子、污水处理、农业源等多个重点污染行业开展有偿使用。重庆对主城区燃煤企业实行有偿使用。湖南对全省范围内的火电、钢铁，湘江流域8 市的所有工业、企业实行有偿使用，其他试点省有偿使用行业范围与地域范围较小；有偿使用指标以COD 与SO2有偿使用为主，重庆仅对SO2开展有偿使用；江苏还包括总磷。

排污权初始分配有免费分配、招标竞拍和标价出售等多种方式，有偿的初始分配才能充分发挥排污权交易作为市场经济手段的最大效用,有偿使用价格的合理性在很大程度上决定了排污权交易市场的活跃程度[8]。从有偿使用价格来看，各试点省排污权有偿使用收费标准均实行政府定价，主要根据环境资源稀缺程度、当地经济社会发展状况以及大部分企业经济承受能力等因素综合确定。江苏省污水处理单位的COD有偿使用收费标准为2600 元/年/吨，直接向环境排放水污染物的纺织染整、化工、钢铁、镀铁、电镀、食品(味精和啤酒)6 个主要行业的COD 有偿使用收费标准为4500 元/年/吨；而湖南省长沙市的COD有偿使用收费标准为210 元/年/吨，株洲和湘潭的COD 有偿使用收费标准仅为188 元/年/吨，相差10倍以上。

自开展试点以来，江苏、浙江、湖南、重庆等地的有偿使用价格均未进行过调整；内蒙古甚至因为经济形势的缘故下调了有偿使用价格，COD 由2000 元/年/吨下调至1000 元/年/吨，SO2和NOX由1500 元/年/吨下调至500 元/年/吨，NH3-N 由6000 元/年/吨下调至3000 元/年/吨。进行这样的调整一方面因为试点刚刚推行，价格下调能够提高企业积极性，让更多企业参与进来；另一方面与目前的经济形势有关。

江苏省也曾因经济形势实施了一次减半政策。2008 年金融危机后，江苏省有偿使用费两年只收取一年的费用，如污水处理单位的COD 价格由2600 元/年/吨下降到1300 元/年/吨等。“十一五”之后，恢复了正常价格。

2.存在的问题与障碍

尽管排污权交易试点工作取得了一些进展，但仍存在政策宣传不到位、政策制度建设支撑不足、交易市场活跃度不足、技术支撑欠缺、后期监管不力等问题。

2.1 政策宣传不到位

排污权有偿使用和交易作为一项环境经济政策，其核心理念是通过市场杠杆的作用，撬动环境资源使用制度的改革，经济利益成为制约工作开展的核心问题。环境资源由无偿使用变为有偿使用，直接涉及地方政府和企业的经济利益，各试点省市开展排污权交易以来，得到了部分企业的理解与支持，但仍有相当多的企业甚至很多环保从业人员都对这项经济政策不了解，政策宣传不到位，导致地方政府和企业对排污权有偿使用与交易的认识发展不平衡，难以深入推进工作。

政府认识发展不平衡，表现在两个方面：一是各试点地区排污权有偿使用与交易制度建设目的存在差异，有的为了优化环境资源配置，实现排污指标的流转，因此十分重视二级市场交易，绕开一级市场的初始分配，例如唐山；有的为了建立环境资源有价的观念，大力推行有偿的排污权初始分配制度，过度强调有偿使用，弱化了本应该作为排污权交易制度核心的二级市场，容易让公众和企业产生误解，认为政府在“卖”排污权，收取的有偿使用费如果使用或管理不善，将对排污权交易制度产生毁灭性打击，例如江苏。也有的地方强调两手抓，既要体现环境资源有价，又要实现其优化配置，例如浙江。二是设计理念存在差异，表现在政策细节设计思路上，结合中国特殊国情，为了达到总量控制目标，减排任务应退出市场流通环节，部分地区并没有明确超额完成任务部分才可交易，导致可交易排污权与减排任务脱钩，有的即使明确，实际操作仍然将企业的减排量直接进行交易，这与我国总量减排制度和排污权交易设定的总量目标相悖。

企业认识不到位，企业对初始分配排污权有偿使用的接受程度不同，有的将其与排污收费混为一谈，质疑是环保重复收费；企业对所拥有排污权的惜售程度亦不同，有的认为是增加了环评审批环节，环境产权的意识不强甚至没有。

2.2 政策法律支撑不足

强有力的法律手段，是排污权交易的保障和推动力。目前，国家层面上排污权有偿使用和交易工作中相关的法律、法规空白是最大的问题，全国各地对排污权理解不甚相同，即便是排污权交易以“试点”形式进行，也存在“排污权的内涵、交易规则、税收优惠、担保贷款、违约责任、监管程序”等一系列操作环节缺乏相应的法律基础，致使排污权交易法律支撑不足。一方面排污权交易的法律、法规和政策至今尚未健全，如排污许可证是确定企业排污权的主要法律凭证，但到目前《排污许可证管理条例》尚未出台；另一方面是对违法排污企业的查处力度小，处罚力度不够，难以形成对企业的强有力的制约，致使现有企业购买排污权的积极性不高，影响排污权交易工作的开展。如，在大气污染方面，对违反排污许可证排污或超过大气污染物排放总量控制指标的情况没有规定。水污染物排放总量超过排污权额度时，只能按应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款，与目前交易市场价格相比，惩罚力度有限。在推行排污权有偿分配时，企业不缴纳有偿使用费，法律上也没有强制手段。

各试点地区由于排污权有偿使用和交易配套政策和措施尚处于探索阶段，随着交易的深入开展推进，呈现出政策支持明显不足现象，排污权交易制度与其他政策衔接不畅，表现如下：一是减排政策的强制性与排污权交易制度的灵活性冲突；二是减排政策的短期不确定性与排污权交易所需的长期可预期性冲突；三是总量减排任务区域考核与排污权交易跨区交易需求的冲突；四是有偿使用费与排污收费的关系；五是排污权交易制度示范与排污许可证制度关联；六是排污权交易制度与各种数据获取制度之间的关系。在排污权交易操作实施方面，国家有关部门已组织起草了一系列政策文件，但是在相当长的时间内一直处于征求意见稿或讨论稿的状态，截至目前仍然没有正式发布，致使各地开展排污权交易在方式、手段、范围上存在很大差异，增加了试点工作的困难。

2.3 市场活跃度不足

排污权交易市场的不健全，各试点地区交易市场活跃程度明显偏低，各种扰乱市场的行为时有发生，阻碍排污权转让及流通渠道的正常运行，公平、公正和公开的排污权交易局面尚未形成。

从交易范围和交易规模上看，交易范围明显偏窄，交易规模明显偏小，有的地方所有企业均纳入试点；有的地方规模以上企业纳入试点；还有的地方规定只有省级审批项目纳入试点；有的地方有行业等方面的限制，试点范围小不利于为企业创造公平竞争的环境，导致部分试点省排污权交易市场的受让主体被限制在较小范围，影响市场的公平性和流动性。

从交易指标来源上看，由于排污权的空间限制，使交易实现时，存在交易对象和实现手段的限制，交易以政府出让为主，跨区域交易执行很困难，指标层层分解到市县、一一对应到企业之后，各级政府均不愿意出让本区域的总量指标，难以实现总量指标的再次分配和合理流动。过度的政府干预使得排污权的市场化程度不高，不利于排污权的自由流通，直接对排污权交易的实现造成威胁。排污权交易的前提条件不仅需要对污染物排放总量给以量化的约束，更需要有一定的富余排污指标，如果该区域的环境容量已呈现饱和状态，就不会有排污权指标的剩余，更不会生成排污权交易，老企业已占据大部分的环境容量资源的使用权，面对环境容量资源的有限性和“十二五”主要污染物减排的压力，建设项目获得排污指标途径更难，如何拿出更多的排污指标来开展排污权交易已经成为亟待解决的问题[9]。

2.4 技术支撑欠缺

排污权有偿使用和交易是一项技术性、专业性极强的工作，有关试点省工作进入深水区后，一些当初没有设想到的问题在不断涌现，交易指标量核定、排污权初始分配、政府储备排污权的界定是面临的共性技术难点，各省排污权指标核算体系和交易指标的技术核算工作处于摸索起步阶段，亟待培育专业的技术力量[10]。

例如，初始排污权核定缺乏统一规范，核定太严将导致企业可交易量不足，缺乏卖方市场；核定太松将使总量控制受到影响。目前，在初始排污权核定方面，依据的方法有绩效法、排放标准法、历史数据法等不同方法，宽严不一。

初始分配方法不统一，权威性和规范性欠缺，采用哪种技术更为科学合理、更加贴近企业实际排污情况是重大技术难题，特别是当同一个项目的排放量，有来自环评、验收、排污收费、总量核查、污染源普查、日常监测等多个数据，数据基准不统一增加了技术核算的难度。目前的交易出让方单一、受让方不全面均受到排污初始权分配的影响。

在政府储备排污权的界定方面缺少统一的规范，排污权交易发展初期，离不开政府储备排污权对市场的调剂，但政府储备排污权如何公平、合理设置，既不形成与企业争利，影响企业交易的积极性，又能保证必要的储备，是排污权交易工作中的难点。

2.5 监管能力不强

目前大部分地区的排污权交易制度的建设仍然处于交易制度设计、初始分配推进、启动或激活二级市场等阶段，往往不重视或者没有足够的资源去做好交易后监管工作，致使各试点地区监管能力建设不平衡，表现在如下方面：一是污染源在线监测能力差异，没有将污染源管理与排污权交易关联，污染源在线监测能力差异，在线监测设备基本覆盖了国控甚至省控污染源，但各试点地区尚未实现对所有企业100%安装在线监控设备，且运行情况良莠不齐，在线监测数据的准确性受到较多的质疑；二是环保执法能力差异，超排污总量处罚力度有限，各地的减排政策无法明确超排污总量的罚款标准，或者只能按照较低的标准执行。大部分地区在制定罚则时都存在模糊不清或避而不谈的情况，限制了交易后监管力度，不利于排污权交易制度的健康发展；三是交易后监管措施和支撑系统还没有全面到位，很多试点省市还没有建立排污权交易管理系统，还不能很好地通过合适的软硬件平台支撑交易后跟踪监管。

3.深化排污权有偿使用与交易基本原则

排污权有偿使用和交易是环境管理制度的重大创新，涉及广大排污单位和多层面的利益格局调整，技术操作和管理比较复杂，排污权有偿使用和交易的实施是一个系统工程，其基本模式如图4 所示，由图可知，排污权有偿使用与交易的实施涉及总量控制目标确定、总量指标分配、总量指标管理、有偿取得价格、资金使用管理、交易规则程序和监督处罚措施等一系列问题，如何解决好这些问题是做好排污权交易工作的关键。在试点实践中，应依照法规，始终坚持“四项基本原则”，积极稳妥地推进试点实践。

一是坚持“解放思想，大胆改革”的原则。拿出改革的勇气，立足国情，建立中国特色的排污权有偿使用和排污权交易制度。

二是坚持“大胆创新、勇于实践”的原则。从工作体制、机制上进行创新，用创新思路来破解排污权有偿使用与交易前进道路上的矛盾和问题，推动排污权交易的租赁、抵押等灵活制度的实施。从完善法律、法规政策、加强环境监管能力、扩大试点范围三个方面进行再探索、再实践。

三是坚持“改进完善，不断发展”的原则。在已取得进展的基础上，不断改进、完善，全面推进排污权交易试点工作。

四是坚持“结合实际，有序推进”的原则。结合地区经济发展、行业产业结构水平和社会认知程度分级管理、分类要求，有序推进。在试点工作的基础上，要按照国家和各省的统一部署安排，先易后难、区别对待，不断拓展交易指标来源、类别，交易范围等。

图4 排污权有偿使用和交易基本模式

4.对策建议

紧扣污染减排这条主线，以构建政策制度、管理机构、技术支撑、监管平台、宣传培训“五大体系建设”为支撑，不断深化和推进排污权有偿使用和交易试点实践。

4.1 以制度建设为引领，切实加强政策制度体系建设

完善的政策制度体系是推动交易实践的根本保障。国家相关政策应进一步完善。建议国家尽快出台《排污权有偿使用和交易试点工作指导意见》和《排污许可证管理条例》，以有效促进排污权交易，优化新建项目总量前置审批工作，修订有关法规，从根本上解决排污总量处罚力度问题，明确排污权交易制度的定位。

强化交易细节，制定《排污权交易实施细则》；规范排污权交易程序，制定《主要污染物排放权交易规则》、《主要污染物排放权电子竞价交易规则》；完善排污权价格形成机制，适时调整主要污染物排放权基准价；完善排污权初始分配，制定省级排污权初始分配政策文件，明确总量减排任务与企业出售排污权挂钩并贯彻落实，理顺排污权交易制度与其他政策的衔接。

4.2 以能力建设为抓手，稳步推进两级交易机构体系建设

机构能力建设是推动工作的根本基础。建立国家排污权交易中心，精简省内排污权交易机构，充分利用现有行政管理和技术监管资源，按照政府主导、市场推进的基本原则，结合各省具体情况，组建省级排放权交易和管理平台，强化机构各项能力建设，组织开展辖区内排污权交易活动，形成排污权交易管理机构负责组织、交易机构提供交易平台、企业自主交易的“两级交易，分类管理”工作模式。

全面启动一级交易市场，深化二级交易市场。理清无偿分配的排污权与二级市场交易的关系，合理使用排污权交易资金，及时启动并积极培育二级市场，将排污权交易的范围从省级项目拓展到市级项目，新建项目拓展到现有企业，从政府储备交易为主推进到企业自主交易为主，从单纯交易为主推进到有偿使用和交易并行。

4.3 以强化技术支撑为目标，扎实推进交易指标核算体系建设

技术支撑是推进工作的根本途径。具体工作中，应将业务环节衔接为依托，设计好排污权交易与总量控制、排污收费、排污许可证、环评审批之间的技术衔接方案。

做好初始排污权分配工作，完成排污权的确权工作，建立初始排污权的权威性，美国立法明确规定配额不属产权范围，以防止当政府决定改变排放总量水平（即减少可供分配的配额数量）时，配额拥有者指控政府非法“剥夺”他们的财产权。

加快研究制定相关技术性文件，以《国家“十二五”主要污染物总量减排核查细则》和环境影响评价相关技术导则为技术依据，建立科学的排污权交易指标核定技术方案。以不同行业、不同地区治污成本核算研究为支撑，科学合理地制定各项污染物的交易基准价。以“十二五”总量控制规划和“十二五”各市污染减排目标责任书为管理依据，以污染普查和总量核查等技术方法为技术依据，开展初始排放权指标技术核算。

4.4 以改革创新为动力，强化排污权指标全过程管理体系建设

改革创新是推动工作的源动力。将管理的精细化列为排污权交易监管的目的之一，一方面强化定量化管理的能力建设；另一方面是为了加强排污权交易管理系统与其他环境数据管理系统的整合，加强交易后监管的信息化水平。通过与企业污染源在线监控、环境执法检查以及常规环境监测等工作协调统一，将交易指标全过程监管落到实处。

通过构建污染源基础数据库信息平台，开展排污权交易污染物前期管理工作。通过建立规范的交易程序和交易规则，确保交易过程透明、公开、公正。建立交易企业污染源工作台账，提高交易企业污染源在线监测设备安装率，保障参与交易的污染物能够得到有效的跟踪监控，准确掌握污染企业排放信息变化，强化交易指标后期动态管理。结合污染减排核查和环境执法监察，加大企业交易好排放量的监督检查和行政处罚力度，提供企业超总量排放的违法成本，确保排污权交易量能够严格按照管理要求落到实处。

4.5 以环保宣教为载体，着力营造良好的舆论宣传体系

进一步加大排污权交易的宣传培训力度，提高社会对排污权交易和有偿使用的认识。舆论宣传是展示新工作最重要的窗口。工作推动，舆论先行，利用电视、报刊、网络等媒体多渠道深入报道排污权交易的现实意义、国内外背景、国家及省内政策，向广大群众普及相关基础知识。成立排放权交易宣传办公室，组织各级政府和重点企业学习交易办法、交易程序、交易规则、出让金收缴和使用，了解排污权交易工作的内涵。定期在环保系统内开展排污权有偿使用和交易相关工作的经验交流和培训，及时发现和解决工作中存在的问题。

5.结论

排污权有偿使用和交易是环境管理制度的重大创新，涉及广大排污单位和多层面的利益格局调整，技术操作和管理比较复杂，各试点省市排污权有偿使用和交易在探索中发展，取得了积极成效，各地试点工作进展各有不同，有的已经建立起制度框架、稳步推进，有的则在局地“小试”，有些还处在“酝酿观望”期，只做了前期研究和小范围尝试，试点地区在试点实践中涉及污染物种类、试点实施范围、交易指标来源和储备、使用年限、市场变化和价格变化等方面各有不同，尚存在政策宣传不到位、政策制度建设支撑不足、交易市场活跃度不足、技术支撑欠缺、后期监管不力等问题。推动这项工作要靠解放思想、大胆创新，以改革的思路来不断推进，同时也要靠不断完善政策制度、管理机构、技术支撑、监管平台、宣传培训“五大体系”的建设，使排放权有偿使用和交易工作充满生机与活力。

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