建立村务监督委员会推进基层民主建设

文｜郑东波

（作者系中共赤峰市委常委、纪委书记）

党的十八大提出，要完善基层民主制度，健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，保障人民享有更多更切实的民主权利。在农村牧区基层群众自治中，如何建立起决策、执行、监督三者既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，规避村级权力结构失衡和村级干部权力失控的风险，确保基层群众民主选举、民主决策、民主管理与民主监督的权利得到有效落实，是基层民主政治建设需要不断探索和认真思考的重要课题。

2009年，赤峰市松山区以建立村务监督委员会为突破口，探索构建“一个核心、三权制衡”的民主治村机制。经过三年多的探索，初步走出了一条党组织领导的、具有村民自治特色的、帮助村民更好地行使民主监督权利的村级民主管理新路子。“一个核心”即坚持村级党组织核心地位，提出村级重大事务决策议案并组织表决工作。“三权”即村民（代表）大会履行村级事务决策权；村民委员会履行村级事务执行权；村务监督委员会履行村级事务监督权。2012年，赤峰市对该做法进行调研论证后决定在全市范围推广。

一、主要做法

松山区位于赤峰市南部，辖7个街道、33个社区、14个乡镇、244个行政村，总人口56.3万，其中，农业人口占80%。全区党员20785人，其中农村党员14969人，占72%。2009年，该区按照“积极探索、大胆尝试、由点带面、稳步推进”的思路，选择三个乡镇的四个行政村进行试点工作，2010年在全区推广。截至目前，该区14个乡镇的230个行政村已建立了村务监督委员会。主要有以下四种做法：

一是通过民主选举产生村务监督委员会。村务监督委员会通过民主推荐、差额选举方式产生，组成人员3-5 名，其中主任1 名，任期与村民委员会相同。实行回避制度，村党组织、村民委员会领导班子成员及其配偶、直系亲属及近亲、姻亲不得担任村务监督委员会成员。

二是明确村务监督委员会的工作职责。村务监督委员会在乡镇纪委和村党组织领导下独立行使监督权，对村民（代表）大会负责并报告工作。承担四项职责：议事、监督、理财和协调。履行六项权力：对一切村务活动的知情权；对村务公开、财务支出、工程建设、干部廉洁自律和履职情况的监督权；对村务活动中干部不廉、不公、不民主的行为向上级部门报告的反映权；对有异议的村务要求解释的质询权；对村务活动中的违纪、违法、不合理事项的否决权；向村民代表大会和上级党组织提出罢免违规违纪和不称职村干部的建议权。

三是村务监督委员会全程监督村务管理。村务监督委员会在具体工作中抓住事前、事中和事后三个环节进行监督：事前列席村民代表会议和村委会议，确定监督事项，启动监督程序；事中进行监督，对有异议的事项向村民委员会提出质询；事后向村民代表大会报告监督结果。

四是为村务监督委员会提供制度保障。区、乡（镇）两级建立了村民监督指导委员会，负责指导、检查、考核等工作，协调村“两委”与村务监督委员会的关系，及时解决村务监督委员会在工作中遇到的困难和问题。出台了《村务监督委员会工作职责》《村务监督委员会议事规则》《村务监督委员会工作纪律》等十项管理制度，为村务监督委员会的运行提供了有力的制度保障。乡镇纪委协调村党支部，每年组织村民代表大会对村务监督委员会成员进行测评，对信任度低的人员建议启动程序进行罢免。

二、主要成效

从三年多的实践来看，村务监督委员会的建立取得了较好的效果。

一是解决了村级权力机构中监督机构缺失的问题。村务监督委员会的建立，形成了以村党支部为领导核心、村民(代表)大会行使决策权、村民委员会行使执行权、村务监督委员会行使监督权的“三权”分立机制，使村民自治组织结构更加合理、运行更加有序，使村级民主监督特别是日常监督有了具体的组织依托和载体，让群众成为监督的主体，有效解决了村民不能直接参与自治管理的问题，有力地推进了基层民主建设。

二是巩固了村党组织的领导核心地位。在民主监督工作中，村党支部享有对村务监督委员会的领导权，指导和帮助村民（代表）大会民主选举村务监督委员会，村务监督委员会履行具体监督职责，对村民委员会和村干部的监督进一步加强，党支部在村级的领导核心地位得到进一步巩固。

三是促进了权力在阳光下运行，村级事务管理趋于规范。村务监督委员会成立后，一些村务管理制度得到较好落实，村务公开力度不断加大，涉及重大决策、资金使用、利益分配等的村务全都公开，进行阳光操作。如，松山区穆家营子镇八家村，2011年实施农村集资楼建设项目，村务监督委员会从材料采购、工程施工到楼房分配全程监督，及时向群众公布各种账目，结果没有一名群众对该工程建设账目有意见。三年来，该区各村务监督委员会向村“两委”决策事项进行质询465次，提出意见建议1035条，被“两委”采纳850条。

四是群众诉求渠道更加畅通，密切了党群干群关系。村务监督委员会成立后，村务监督委员会认真受理群众反映的问题，及时向村“两委”反映，同时监督村“两委”的处理情况，使许多矛盾和问题在基层得到化解。如，该区大夫营子乡大碾子村在风电项目占地补偿资金上，没有及时公开账目，使许多群众认为账目不清、存在问题，有群体上访的苗头。村务监督委员会了解后，督促村“两委”及时将补偿政策、标准及各户占地补偿金额在小组进行公示，让群众了解事实，化解了上访隐患。三年多来，该区村务监督委员会化解各类矛盾纠纷964 起，群众上访件数较2009年下降46%，村级干部违纪案件较2009年下降48%，有效维护了农村的和谐稳定。

三、主要意义

建立村务监督委员会是基层民主建设的内在需求。民主监督是民主选举、民主决策、民主管理的重要保证。以建立村务监督委员会为核心的民主监督建设，正是对基层民主政治建设的有益补充。随着民主意识的增强，群众参与村级事务管理和监督的愿望越来越强烈，单一依靠村民（代表）大会行使参政议政、监督管理的权力已经无法满足群众的需求，这就需要建立一种能够行使监督权力的常设机构。

建立村务监督委员会是《村民委员会组织法》赋予的重要法律责任。2004年，党中央、国务院下发了《关于健全和完善村务公开和民主监督的意见》，要求建立村民监督小组，具体负责村务监督工作。2010年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，又明确要求建立村务监督委员会制度。法律上的完善，使建立村务监督委员会这一实践探索有了法律支撑，进一步丰富完善了民主治村的途径和方法。在现有的法律规定框架下，将权力分解为决策权、执行权和监督权，充分理清村级结构权力划分，充分保障村民自治权得以实现，使任何个人或者组织都不具有“绝对权力”，同时又解决了分工问题，使权力运行的每一个环节权责明确、各司其职，可以使决策更加科学、执行更加高效、监督更加有力，最大限度地防止权力的滥用。

建立村务监督委员会是破解农村牧区改革发展问题的有效途径。随着改革开放的日益深入和工业化、信息化、城市化、农牧业现代化进程的加快，以及各项惠农惠牧政策的实施，农村牧区经济在快速发展的同时，也不时发生诸如征地补偿、拆迁安置、矿产资源开发、“三资”管理、利益分配等矛盾和问题。农村基层违纪违法案件频发，基层党员干部不作为、乱作为、以权谋私、决策不民主、作风简单粗暴等问题不同程度地存在，群众对此强烈不满，影响了党在基层的威信，甚至危及执政基础。其原因是复杂的、多方面的，与目前对村级权力监督的缺失缺位、流于形式、作用不能有效发挥、党务村务不公开有直接关系。归根结底，是我们在监督上出了问题，监督体系由于自身存在的缺陷而导致对村级权力的监督失效。因此，要积极探索村级权力运行的监督模式，努力研究监督制约村级权力的有效途径，构建科学有效的村务监督机制，有效破解农村牧区发展中遇到的难题。