私人性政府与美国地方公共治理——以业主协会为例

胡重明

（复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433）

一、被忽视的治理主体

在过去的二三十年中，有一类组织深刻地影响了美国的地方治理事务。它们是一些以社区为基础的代理机构，譬如业主协会（Homeowners Associations）、公寓协会（Condominium Associations）以及合作社（Cooperatives）等诸如此类的社区组织。麦凯布等美国学者将它们称之为私人性政府（Private Government）。从现有的研究来看，学者们并没有从理论上给出一个明确的关于私人性政府的定义。一般来说，私人性政府指的是这样一类私人性的社区组织：它属于一定社区范围内居民共同所有，其权利来源于社区居民个人的让渡，并由社区居民实行共同管理。它以维护与发展社区为目标，对所在社区范围内的共同事务实施治理。

私人性政府为何会在美国产生？尼尔森认为，很多根源性的因素就藏在美国政府演化和商业发展的历史源流当中。[1]（p546-549）通过回顾19世纪末以来城市治理变迁的历史，他试图说明私人性政府在美国孕育而生的必然性。综合尼尔森与其他学者的研究来看，私人性政府在美国的产生至少有以下几点理由：首先，私人性政府扎根于托克维尔所谓“美国式民主”的土壤，符合美国自由主义意识形态和市场经济发展的潮流，满足了地方及社区自主性的解放和发展的需求。与此同时，私人性政府也顺应了20世纪60年代以来美国政府的公共服务职能从联邦向地方、从地方向社区的转变趋势，与美国政府行政改革相伴而生。另外，由于公共服务需求的激增和各种社会矛盾的凸显，一些地方政府甚至迫于压力而致力于推动这些社区组织的建立，将更多的治理事务转交给这些私人性政府。概而言之，私人性政府的产生是与美国的自治传统、迅速发展的市场经济、日益增长的服务需求，以及危机凸显的政府财政深刻相连的。

自20世纪70年代开始，这类社区组织的兴起和不断增加逐渐使得美国城市社区治理的私有化特征变得“官方化”。通过大量社区组织的建立，管理权威已经被直接授予社区的居民。眼下，作为官方所认可的私营化管理形式，诸多社区范围内的共同事务——譬如对房屋外墙颜色、树木种植位置的选择，以及小型建筑的改造、停车制度的订立等等——已经直接处于社区居民的集体控制当中。居民们可以从控制社区公共环境的过程中获得更多的益处。

私人性政府的数量至少已经达到了地方政府总数的三倍之多，它的产生给美国地方公共治理领域带来了巨大的变革。尽管如此，这种新型的组织形式却没有受到应有的重视。[2]（p535-542）卡莉指出，那些基于公共权威的影子政府（the shadow government of public authorities）①卡莉认为，有两种政府正在为我们工作。它们是传统意义上的可见的一般政府（the visible general government）和基于公共权威的影子政府（the shadow government of public authorities）。参见 Carlee,Ron.2011.Homeowners Associations:One More Idiosyncrasy in U.S.Local Governance.Public Administration Review 71(4):550-552.“是发展最为迅速的政府形式，而令人吃惊的是，我们竟然对它们知之甚少”。[3]（p550-552）为了唤起科研和实务工作者的兴趣，一些学者已经主动扮演起抛砖引玉的角色，并开展了一些关于私人性政府在美国地方公共治理中的作用的讨论。那么，作为一种组织类型，私人性政府究竟有着怎样的体制结构与运作机制？它何以影响美国的地方公共治理？其成效如何？这类组织的经验对我国地方治理的实践又有何种启示？本文将以私人性政府的现有研究为基础，对私人性政府的典型代表——业主协会的案例展开实证分析，进而探讨以上问题。

二、私人性政府参与地方公共治理：研究综述

西方公共行政和组织研究领域的传统理论既将公共组织和私营组织当做两种不同的类型，又鼓励公共组织效法企业，像私营组织一样有“效率”地运作。20世纪六七十年代以来，随着西方国家财政赤字和社会矛盾的加剧，及其在公共服务领域提供能力的相对下降，这些国家的政府部门开始采取合同外包、签约服务等方式，与私人性的组织展开合作，以回应民众的公共服务需求，提升政府行政的有效性。在此背景之下，公共行政和组织理论的研究也开始关注公共服务的民营化、政府等公共组织的重新塑造等方面。就地方公共治理的研究来看，主要围绕着如何实现管理和服务的效率性，如何加强行政过程中的民主性等基本问题展开，而在治理主体的选择问题上则呈现出一种从单纯依靠公共组织向着公私合作转变的趋势。无可否认的是，这种变化正符合了西方公共行政研究从传统公共行政走向新公共管理的演化趋势。

然而，私人性政府的出现却有着不一样的理论逻辑。虽然主流理论出现了转向关注外部治理主体的态势，但是无论是在理论方面，还是在实践方面，政府等公共组织都仍然占据着公共治理和公共服务的主导地位。而与公共组织主动借助民营化手段，采取公私合作的方式不同，私人性政府的产生起源于在地方社会日益发展成熟的私人性组织朝着公共治理和公共服务领域的拓展。在过去的几十年间，有关业主协会等私人性政府的社会影响、组织管理和法定权限等问题已被社会学、经济学、法学等领域的研究者较多地关注，而它却无法进入公共行政学者和政治学者的研究视野。造成这种现象，可能部分地源于私人性政府作为私人性组织的身份。而随着私人性政府的影响范围日益扩展，甚至进入到过去为政府所垄断的公共领域，这种理论上的发掘和完善就成了当务之急。事实上，私人性政府早年遭受“冷遇”在很大程度上反映出厘清公私边界的困难。“私人性组织与公共行政无关”的说法虽因新公共管理运动在西方世界的蔓延而成为早已过时的假设，但公私界限的划分问题却依旧困扰着理论和实务工作者。麦凯布等学者认为，业主协会等私人性政府为公共行政的理论和实务工作者所创设的核心议题正是这种关于“公共”与“私人”的异同性的思考。这个理论问题也构成了学者们理解和评价私人性政府的基本切入点。通过考察私人性政府的大量实践案例，学者们发现，这种社区组织既不同于传统的地方政府，也并非普通的非营利组织，更不是纯粹的商业部门。简单地说，私人性政府所呈现的是一种公私边界模糊的组织类型和由此产生的新型的治理形式。

那么，这种公私边界模糊的私人性政府能够扮演好公共治理的角色吗？事实上，私人性政府在实践中所取得的成效已经为其赢得了许许多多来自学界的积极评价。总体而言，学者们对私人性政府参与地方公共治理，实现效率性和民主性等目标表现出了较强的信心。

一方面，私人性政府显著地提升了公共治理及公共服务的效率性。诸多对私人性政府的的研究侧重于从理论层面探讨其管理和服务应该如何运作的问题，并通过案例分析来充实论证。从治理社区与服务提供的经济性（economy）和效率性（efficiency）目标来看，大多数论者将业主协会这类私人性政府描述为“成功”的，“因为就像门窗、基础设施一样，它们需要付费，（协会的）会员们可以对此做出自主选择”。并且，企业型的管理方式也给私人性政府的内部运作带来了更高的灵活性与效率。正如一些经济学家所认为的，经得起市场检验的制度需要为社区内的居民创造最大化的价值。[4]在私人性政府提供服务的过程中，市场化的运作方式逐渐形成了一套回应居民偏好的制度供给模式。从理论上讲，建立一套制度的初衷，在于稳定性的或集体行动的方式将有助于人们在为未来做出决策时减少不确定性，并能通过结构和程序的建立，以合作的方式解决具体的治理问题。就私人性政府而言，其制度体系由社区范围内的相应主体共同制定和形成。这些制度规定了组织的基本结构、职责和程序。独特的制度形式不但塑造了私人性政府所特有的组织形态与运作规范，而且成为了私人性政府在管理与服务实践中取得成功的坚实保障。

另一方面，私人性政府也有利于满足地方公共治理中的民主性要求。有很多学者认为，私人性政府有望促成在社区范围内的更为广泛和直接的民主参与。依据一定的经验研究，卡塞尔等人指出，拥有相似偏好的个人在社区的聚集有助于提升地方选举过程中的参与率，而私人性政府的体制结构减少了这种“集体行动”（collective action）的成本。[5]（p504-517）麦凯布进一步指出，私人性政府为在社区治理中加强居民的政治参与开辟了新的道路，这至少有两点理由：一是从总体上看，私人性政府并不过多地受到来自州立法的限制，这与政府选举的实践是不同的，因而给了它更多的用以尝试发展民主参与的自由空间；二是社会资本的形成与社区居民间联系的建立为它提供了更为显著的优势。[2]（p535-542）通过与以往的城市政府治理形式的比较，尼尔森总结了以业主协会为代表的私人性政府的八种优势：①更全面的控制；②街区的自主决策；③权利的私人性“出售”；①因私人性政府是一种私人性的社区组织，个人的权利可以被“出售”，这与传统的政府不同。参见Nelson,Robert H.2006.New Community Associations for Established Neighborhoods.Review of Policy Research 23（6）:1123-1141.④更有效地提供公共服务；⑤街区的社会资本；⑥地方宪政的“实验”；②尼尔森认为，作为一种私人性治理形式，社区协会具有广泛的宪政设计的灵活性。不只是州和城市，街区也能够成为“民主的实验室”。参见 Nelson,Robert H.2006.New Community Associations for Established Neighborhoods.Review of Policy Research 23（6）:1123-1141.⑦真正的分权；⑧市场经济的调节。[6]（p1123-1141）他认为，私人性政府的实践或许能够证明，在一个相对狭小的社区范围内，形式多样而灵活的组织结构和选举程序是如何运作的。无论如何，它将为公共行政的理论研究提供更多的关于公共服务提供和公民参与决策的鲜活案例。

综合上述来看，通过对私人性政府的规范研究和实证考察，学者们至少达成了这样的共识，即私人性政府实际为我们展示了一种新型的地方公共治理形式：它不但展示了一种政治与管理相融合的自主治理型的社区组织形式，而且展示了一种在治理行动中免受政治影响的企业管理形式。在现有的研究中，无论是规范性的，还是实证性的，都已将“公共”和“私人”理解为一种既重合又分离的领域，而不是将二者截然分开。而私人性政府的实践无疑为理解公私之间的这种“模糊”关系提供了一条很好的途径。这种实践中的“公共”与“私人”的关系实际反映了多样化的个体生存环境和地方治理结构，“那些治理规则的形成和实施必须立足于对地方社区的深层次的了解，以及对它的成员及其所依赖的自然资源的充分考量”。[1]（p546-549）这是一套扎根于美国地方社区及邻里关系环境而建立起来的制度架构和运行机制，其中势必包含着丰富的地区性内容和复杂的个体间关系。结合历史维度的动态考察，尼尔森坦言道，这与奥斯特罗姆的自主治理理论③奥斯特罗姆 （Elinor Ostrom）在其代表作 《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》（《Governing the Commons:The Evolution of Institutions for Collective Action》）一书中阐述了自主治理理论，其中心内容是研究一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理。尽管奥斯特罗姆试图在该书中，以及此后的研究和著述中以更为丰富的实证分析来支持作为一般性框架的自主治理理论，但现实治理的复杂性仍然对其理论的适用性提出了挑战。的意涵是不相一致的。由于广泛的复杂性与不确定性，不受州政府控制的私人性政府的运作需要在治理结构、代议制度和政策过程的模式等方面接受更多的“试验”。而就公共行政的理论研究而言，为了更好地解释这种新型地方公共治理形式的内在逻辑，我们势必需要对私人性政府的组织安排做出更为细致和深入的考察。

三、业主协会的案例

业主协会被认为是最典型的，也是为数最多的私人性政府。在当下的美国，有使用年限限制的社区已经普遍建立了业主协会，其数量在美国社区组织中占到很大的比重（见表1）。现有的大部分关于私人性政府的研究都以业主协会作为研究对象。从组织或法学的角度来看，这类社区组织常常被形象地描述为“一种介于私人性商业公司和传统地方政府之间的‘混合物’（hybrid）”。[7]通过对业主协会的组织构成、运营管理及治理社区等方面的具体考察，可以较为直观地了解私人性政府的基本特征与内在逻辑，理解其为何能够参与到地方公共治理的事务当中。

表1 协会治理型社区(Association-Governed Communities)的数量估计

（一）组织构成：形似地方政府。

总体而言，业主协会的组织形式与一些地方政府很相似，但又不同于传统的地方政府。业主协会一般由土地开发商建立，并且它的建立总是先于房屋的建成。它的基本制度、部门设计、职能安排等内容主要通过开发商制定成文的CC&Rs 规约 （the Declaration of Covenants，Conditions and Restrictions）规定下来。业主协会必须按照这些文件①除了CC&Rs规约，社区管理文件一般还包括小区规划、章程、声明、业主协会细则及规则等，它们都可以影响业主协会的运作。的规定来履行维护公共区域、管理共同财产、提供社区服务的职责。

个人若在业主协会购置了房产，就能因此成为它的会员。②个人只要购置房产，就能成为业主协会的会员。这就意味着，个人不但能够较为自由地“用脚投票”，而且可以同时拥有数个不同业主协会所在社区的“公民”身份。会员既享有基本的权利，又必须遵守协会的章程，履行相应规定。虽然租房客没有选举的权利，但是购买二手房的业主，非美国公民身份的业主，以及非定居的业主仍然有权利参加业主协会的选举。对于业主协会的这些会员而言，他们不但是投资社区共同财产的“股东”，而且是享有社区服务的“顾客”。

业主协会中最重要的机构——理事会（boards of directors）承担着治理社区的主要责任。理事会的成员由居民选举产生，并且他们的工作完全是志愿性质的。业主协会的理事会同时扮演了许多种角色：组织的管理者、政策的制定者、实施者和调控者等等。而这些角色在政府组织那里往往分别由特定的部门来扮演。一些规模较大社区的业主协会的理事会还常常会聘请一名（物业）管理者或者一家（物业）管理公司来处理业主协会的具体事务，建立一套与有些城市政府相类似的“议会—经理制”结构（council-manager city）。[8]当然，它在职责上与“议会——经理制”有所不同。

（二）运营管理：多套机制并存。

作为私人性政府，业主协会的内部程序和权力运行既具有一般公司的特征，又类似于政府。理事会必须实施CC&Rs规约的有关规定，提供服务，维护公共区域，并且还需为完成这些任务而筹集和运用资金。为了保证业主协会能够正常地运作，以为业主们提供所需要的产品和服务，理事会每年会向业主们征收一定的“税金”（taxation）。业主们则可以通过审查每年的财务报告来监督理事会的工作。

业主协会的理事会一般还会制定一些附加的限制条例，并加以实行。“理事会的领导者依据这些规章，对违规者提起诉讼，并对‘罪行’进行判决”。[9]理事会可以采取强制性罚款等手段对规则违反者进行制裁。当然，业主协会并不具备如政府那般的强制性权力，因此只能依靠法院来强制执行。与此同时，法院也成为业主协会成员们对理事会行为表达不满情绪的主要渠道。与“势单力薄”的个体会员不同的是，理事会能够通过抬高“税金”的定价来抵消诉讼成本。有一些业主协会就因为协会与其会员之间的冲突和诉讼而陷入麻烦。麦肯基认为这种情形的发生，一定程度上是因为业主协会的“志愿者们未受过专业训练”。[10]（p89-102）

大部分州法律没有将业主协会与其他的非营利性公司区别对待。由于组织的私营性质，业主协会的管理者或选举产生的决策者并不受制于那些适用于政府官员的许多程序和规定。并且，在业主协会的司法权限内，许多政府必须保护的个人权利也并不一定能得到保障。业主协会可以不受制于州“阳光”法案，③“阳光法案”要求政府公开会议，当公务人员集体做出决策时需公开记录，接受公共监督。也不需要遵循公共预算、采购或者雇用的准则。与州立法一般要求按照从价（ad valorem）④从价（Ad Valorem）是各国征税时通用的一个原则，即征税时按商品价格的一定百分比确定税额。税额随商品价格的上涨而增加，随商品价格的下跌而减少。它是与“从量原则”相对应的。计算的地方财产税不同，业主协会的定价依据CC&Rs规约里的详细规定，能够按照比例分配（pro rata），每个个体或单位只需支付相等的份额。

（三）治理社区：职责丰富多样。

很多学者认为，“业主协会被称为私人性政府，因为它们做着许多政府做的事情”。[2]（p535-542）这种新型的街区政府能够进入一些“禁止政府入内”的区域，不但对社区进行管理，而且为人们提供便利。为了履行“保护、维护并改善”社区的职责，业主协会理事会的成员必须具有较强的处理社区事务的技能。在那些较为大型的社区，理事会还必须与所聘请的物业管理人员或物业管理公司展开充分的合作，一起“甄别小区的需求，采取恰当的措施，并确保这些措施得以实施”。[11]（p37）

不同的业主协会提供不同类型的产品和服务。一些小型社区的业主协会只做一些像维护社区外观、清除杂草或者美化公共环境之类的工作。而在那些大型社区，业主协会除了提供道路、供水、照明或下水道设施这类被视作公共产品的服务之外，还会提供一些诸如游泳池、网球场、体操房、高尔夫球场、散步专用道或者俱乐部会馆等休闲设施。特别是在那些门禁社区（gated communities），①门禁社区（gated communities），即为保障居民的隐私和安全而进行出入口管制的住区。此类住区发源于欧美等国家，通常位于城郊，且规模较大，属富裕阶层的住区或豪华别墅区。业主协会的服务项目经常包括了一些私人性的道路、供水、照明、保安、下水道、垃圾清理以及娱乐设施等等。部分大型社区的业主协会甚至还有自己的报纸、广播台和电视台。此外，有一些业主协会还以非正式的组织形式来试图满足一些特殊群体的需求。这些特殊群体包括一些宗教的信徒、“绿色”生态组织的成员等等。

一些业主协会不仅管理街区的物理环境，也开始致力于管理社会环境，做一些诸如酒类饮料设备监管之类的事务。大部分CC&Rs规约为居民制定了许多行为规范的标准。譬如，房屋采用何种油漆颜色、选择何种建筑材料和采取何种庭院设计方案等方面都在CC&Rs规约里有所规定。而诸如张贴标语、敞开车库大门和在街道上停车等行为依照规定常常是被禁止的。依据CC&Rs规约，业主协会可以限制居民对房屋的使用年限，规定每座房屋的居住人数上限、颁布宠物禁令以及决定房屋是否能被租赁等等。虽然这些限制条例对任何人都是一视同仁的，但是可能太过于细致了，甚至具体到“你在哪里可以穿flip-flop的平底凉鞋或者你能否将后门作为房屋的入口等等”。[12]可以说，业主协会的私人性身份使得CC&Rs规约甚至比最为苛刻的地方土地使用法还要严格。

一个业主协会所在社区的基础设施既可能是私人的，也可能是公共的。可以依据职能、外观以及管理方式等方面来区分私人基础设施和公共基础设施。私人基础设施往往只为该社区内的居民提供便利，公共基础设施则向更大范围的公众开放。私人性基础设施不必遵循公共基础设施的设计标准或有关材料的规定，而且设施的私营化也为开发商降低了成本。地方政府既不对这类私人性基础设施或服务承担法律上的责任，也不必维护它们。麦凯布指出，“公共财政责任并没有含盖那些私人性道路，业主协会成员必须为了公共道路能够连接到他们的社区而支付一定的修缮费用”。[2]公共管制的职责也不涉及私人道路的边界地区，所以，地方的警察虽然能够回应业主协会的犯罪报告，却不能干涉违反交通和停车规章之类的事务。

业主协会的出现已经使得地方政府转移了基础设施建设的成本——从公共大众转向了开发商和新居民。一些城市和乡村土地开发区的地方政府甚至还要求开发商来提供基础设施。譬如，一些菲尼克斯州和亚利桑那州的地方政府就授权开发商按照他们的项目计划来建设基础设施，并提供一些费用以补偿超过项目额度的部分。设计者们希望通过这样的调控机制来抵消发展的成本。在一些发展速度很快的地区，地方政府还强制开发商建立业主协会以作为基础设施建设的一项长期性的保障。为了回应联邦和州的环境法案，一些佐治亚州的地方政府还让业主协会承担起维护雨水系统（stormwater system）的职责。地方政府对业主协会的这种授权行为，无疑已经挑战了业主协会仅仅是一种由自由市场运作而产生的志愿性组织的说法。

以效率性和民主性作为评价标准来看，业主协会的成效的确是显著的。而它取得的成效都依赖于该组织所形成的一套特有的制度结构、运作机制以及职能定位。依据上述对业主协会的考察来看，我们至少可以归纳出以下三点：第一，业主协会的组织构成具有类政府性。它常常与一些城市政府有着相似的形态（当然也不拘于此），这使得它在经验层面上容易被贴上“政府”的标签。第二，业主协会的运营管理呈现出多种机制并存的交叉性。它实行会员制，由会员们定期选举产生相应的“领导人”和“议会”，向会员们定期“征税”作为组织运行和服务提供的经费来源。但在具体的执行环节，它实施的却是企业式的运作形式，管理上采取私部门的操作手段。第三，在治理社区的过程中，私人性政府所履行的职能具有混合性。私人性政府是非营利性的社区组织，除了提供社区内居民所需的私人性服务项目之外，私人性政府已经逐渐承担起一些过去由地方政府承担的公共服务的职责。与此同时，它还实施一定的管制，以对辖区内的公共环境进行维护。总而言之，业主协会正像是诸多学者所谓的“混合物”，它在组织构成、运营管理、治理社区等方面所表现出的特征已有别于一般意义上的私人性组织。而以上这三个方面从根本上都可以以“公共——私人”二分这个基本的理论问题为切入点来加以理解。据此，可以将业主协会的经验概括为：以公私边界模糊的组织体制与机制为基础，通过发挥代理机构民主决策和管理的功能，运用私营化、市场化的灵活的执行手段，在提供私人性服务的同时，有效地满足了地方公共治理与社会服务的需求。

四、结论与启示

毋庸讳言，私人性政府的实践将会开启新一轮的关于公共治理、公共服务、组织理论、地方政府管理甚至是政治学理论等方面的研究。从上述关于业主协会的考察来看，该案例很好地支持了现有研究中关于私人性政府的基本判断：一种公私边界模糊的组织类型和由此形成的新型的地方公共治理方式。正是由于业主协会所具有的独特的组织安排,为其参与地方公共治理提供了可能性。当然，不容忽视的一点在于，如果我们仍然仅从现有研究的普遍假设出发来加以考察，那么得出的结论实际上与组织研究的传统观点十分相似，即将制度等结构性要素作为关键的变量来解析其与组织行动和组织绩效的因果关系。但是，当我们更为具体深入地剖析业主协会等私人性政府的组织体制和机制，就可以发现，传统的建立在公私分离基础上的结构功能主义的组织分析方法很难充分地解释这些新型治理主体的内在逻辑。业主协会等各类私人性政府在地方的广泛实践不但难以运用古典的机械论的组织观①一些学者认为，组织理论在20世纪50年代之后逐渐经历了一种范式转变，强调非线性、偶然性、不可排除的不确定性、混沌、自组织性、多视角和多重衡量标准等特征。这种组织理论范式的转变是一场思维方式的变革运动，它在本质上是对传统还原论、机械论、构成论、目的论、实体论与线性思维的一种反动和批判。参见罗珉.论组织理论范式的转换[J].外国经济与管理，2008，30（8）：18-22.加以解释，而且无法在新公共管理理论中找到问题的现成答案，甚至不只是简单的“美国式的民主”所能概括。这一点正好说明了，尼尔森等学者的提醒不无道理：必须寻求在具体而广泛的语境中考察更多的微观变量，必须继续通过更为高质量的实证考察和规范研究来深化对私人性政府的理解。无疑，由于私人性政府实践所处环境的复杂性、不确定性，和其本身组织安排的多样性，欲寻求更为合适的一般性的理论框架和解释工具将是一项艰巨的任务。

如若我们回到那个一直萦绕在公共行政研究者心头的棘手问题——“公共”与“私人”之间的关系，那么业主协会等私人性政府的研究的确给我们提供了一种相对新颖的回答方式。但是，这个理论问题实际并没有在私人性政府那里得到彻底解决。如对新公共管理的质疑一样，公私模糊仍然无法消除公共与私人的矛盾。这依旧可能让我们对以私人性政府为组织基础的新型治理形式的前景产生担忧。譬如，私人性政府可能会给个人权利与自由带来破坏性的影响。宪法保护个人权利免遭政府权力的损害。但是，个人选举、自由言论或集会的权利在业主协会等私人性政府中并不能受到如在政府那里一样的保护。如西格尔等人指出，当业主协会拥有了街道、开放空间和其他的一些集会场所，那些在政府那里能够被用作公共论坛的区域就变成了私人的财产。于是，谈论和意见不一致就成了被禁止的事情。[13]尽管地方治理的私营化和社区的日益扩展能够为个人带来福利，但也可能使得他们失去许多自由选择的机会。再者，业主协会等私人性政府可能存在组织透明性问题。有关业主协会的信息只是对一些人开放，而社区中的大多数人对组织实行的规则并不清楚地知晓，这种情形也常常为地方政府所忽视。卡莉提醒道，“我们至少应该知道它们有多少，在哪儿。并且，应该保证生活在社区中的人们都能够较为容易地了解它们的法规运行和财政状况。最低水平的‘揭露’就是为了‘保护消费者’”。[3]（p550-552）问题是，在业主协会的组织运作过程中，专业化和层级制还是使得组织成为一个缺乏开放性的黑箱。另外，如何处理私人性政府与地方政府间的关系也可能成为一个难题。诸多事实表明，业主协会与政府间的紧张关系会给地方管制带来麻烦。而政府却试图将建立业主协会作为批准新的大型开发区的条件之一。财政压力更进一步驱使地方政府推动这类私人性政府的建立——通过让业主协会承担地方公共服务的任务来削减和转移成本。尽管如此,业主协会等私人性政府在法定权限上并未与其他非营利公司做十分清晰的区别。两项美国全国性的调研发现，虽然大多数业主协会的理事会成员能够与当地政府建立良好的关系，但是的确存在着“相当多潜在的不满”。[14]除了以上三点以外，私人性政府的合法性问题、改革和移交问题以及提供服务的弹性化问题等都已经被一些学者所关注。

无疑，以上出现的这些新的问题必须在今后的理论研究和实务工作中加以解决。而欲解决这些问题都无法绕开的一点是，尽管以效率和经济为主要价值目标、强调市场化运作的私人性的治理方式已经在过去的几十年间显示出它在私人治理领域中的巨大作用，但这种私人性治理方式从私人领域向公共领域的拓展势必要求在那些不充分的技术途径之外加入更多的“民主”变量。这些民主变量包括公民参与社区治理，通过对话推动地方政策制定和评估等等——而不只是将这些居民当作付费的“顾客”而已。从此来看，还原业主协会等私人性政府建立初期的一部分个人的民主权利，完成个人权利和集体权利之间关系的重新调整，以及在更为规范化的法律制度框架之下实现政府对私人性政府的授权，以保证其权力和职能之间的对等——这些无疑将有助于业主协会等私人性政府的制度形式完成更为理想的蜕变：不但继续在市场化的运作中实现服务提供的效率性，而且通过公民参与的形式推动地方民主化进程的步伐。

诚然，业主协会等私人性政府在美国的实践也为我国的地方公共治理提供了一些值得借鉴的经验：

第一，应培育社区自治，加强公众的民主参与。美国拥有地方自治的传统，社区居民具有较高的民主参与热情和个人权利意识，这在很大程度上为私人性政府的有效运转提供了可能。反观中国，在一些较为高档或成熟的社区也建立了业主协会之类的社区组织，但是就总体而言，不但其发育程度和管理能力处于较低的水平，而且其数量和规模仍旧非常有限。许多本土经验调查得出的结论是，中国社区居民的参与度依然不高。积极性和自组织能力的不足又进一步导致了即使有许多街道办等基层政府部门试图推动业主协会的建立，实施起来也显得困难重重。所以，未来继续要做的关键工作即以社区为基础，加强公民社会的培育，真正让公众自己组织起来，参与到社会治理当中。

第二，应重塑政府组织，引入适度的市场手段。近十几年中国地方政府的改革已经通过借鉴西方国家的经验，逐步采取了一些市场化的运营管理和服务提供的方式，也取得了一定的成效。总的来看，这些地方改革具有较强的政府主导色彩，即通过公共权力动员社会资源以建立社会治理或公共服务的合作机制。而私人性政府的经验实际上又为改革提供了另一种可能性：由私人性组织唱主角，承担地方公共治理的职责。当然，这必须具备一定的条件：一是发育成熟的有较强治理能力的私人性组织等社会力量的出现；二是为这些社会力量的参与提供相对宽松灵活的制度环境；三是政府还需要对这些私人性组织进行适当地监管。想要达到这三个条件，就必须有政府角色向服务型政府的转变，以及整个体制机制的配套改革。

第三，应统筹多重目标，优化地方的公共治理。在业主协会的案例中，能够反映该组织在运行过程中试图通过多样化的体制或机制安排来回应社区治理的多重目标。虽然仍能够发现业主协会等私人性政府在实践中存在的公共与私人、民主与效率之间的矛盾，但是它也深刻地揭示了一条规律，即当社会治理的民主性和效率性的任何一方有所缺失的情况下，另一方也会遭受损害。而更高的效率性往往是以更高的民主性为前提的，反之亦然。多重目标之间需要平衡，实际又总是相互融合的。我们不仅仅应将这一点作为公共行政的一个基本理论问题加以考虑，而且必须在广泛的地方社会治理改革中，通过形式多样的组织安排来寻求目标共赢的可能。毋庸置疑，这将是一个不断探索、持续创新的漫长过程。

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