辽宁省城乡基本公共服务均等化的现状、问题与对策

2013-06-14谭志

沈阳师范大学学报(教育科学版) 2013年3期

谭志

沈阳师范大学，辽宁沈阳 110034

一、基本公共服务均等化问题的提出

2002年，党的十六大报告把公共服务明确界定为政府四项职能之一。2006年3月，国家“十一五”规划纲要首次提出“基本公共服务均等化”的概念。随着十六届六中全会、十七大等国家重要会议的再次阐释和强调，“基本公共服务均等化”成为事关民生的热点问题。所谓基本公共服务，是为保护公民最基本的生存权和发展权，由政府或其他相关主体为社会公众提供的最基本的，每位公民都能有机会、有能力、有权利享受的公共服务项目。我国当前的基本公共服务项目主要包括教育、就业、社会保障、公共卫生、基础设施建设等方面。基本公共服务均等化则是指基于公平原则和社会平均水平，向全社会公民提供的、满足其基本需求的公共服务，并把服务差距控制在合理范围之内，使不同社会阶层均衡受益，其本质是实现公共服务资源在不同对象之间的优化配置。基本公共服务均等化既是政治、经济和社会发展的目标，也是实现发展的手段。

从我国现状来看，普遍存在的城乡差距无疑是许多社会问题和矛盾的根源。因此，基本公共服务均等化主要表现为城乡基本公共服务均等化。在辽宁省，中南部地区的城市人口较为集中，公共资源相对富足，经济基础较好，因而基本公共服务水平较高；而在以农村人口为主的辽东和辽西北地区，公共资源匮乏，经济水平低，基本公共服务的供给长期落后，供需矛盾尖锐。城乡基本公共服务的不均等，已经成为辽宁省经济社会发展的绊脚石。

二、辽宁省城乡基本公共服务现状

本文首先从横向上，选取教育服务、医疗卫生服务、基础设施服务、社会保障服务等四个最具代表性的服务领域，对辽宁省城乡基本公共服务现状进行简要评述。

（一）教育服务

表1 2010年辽宁省城乡教育服务对比

在教育领域，辽宁省不断加大对教育事业的投入，努力推动教育福利建设，教育的普及程度、办学条件和师资力量等方面均取得了长足的进步。2010年，辽宁省小学毛入学率为117.1%，小学毕业生升学率为99.9%，初中阶段毛入学率为115.2%，初中毕业生升学率达到92.4%；中小学教师的学历达标率均在99%以上。但在教育投入上，辽宁省城乡教育差距依然比较明显。如表1所示，2010年，辽宁省地方财政的教育支出为343.4亿元，其中，城市教育支出为198.2亿元，农村为145.2亿元；城市人均教育支出为1054.39元，农村为612.04元，城市人均教育支出是农村的1.72倍。在师资配备上，城市和农村的中小学师生比基本持平，教师的学历达标率也十分接近，城乡师资差距不太明显。在初中毕业生升学率上，城市要明显高于农村，这表明城市学生将有更大的机会接受高等教育。

（二）医疗卫生服务

表2 2010年辽宁省城乡医疗卫生服务对比

2009年至2011年，辽宁省为提高公共卫生服务质量，总共投入334亿元对药品销售、医疗保险等方面进行改革，城乡医疗卫生水平有了很大进步，但城乡医疗条件依然有着不小的差距。如表2所示，城市医疗卫生财政支出比重和人均医疗财政支出均为农村的1.5倍；城市家庭人均医疗保健消费支出是农村家庭的2倍以上。在医院和卫生院的建设上，农村拥有的医院和卫生院数量多于城市，但农村每万人拥有的医院床位数和医生人数均为城市的三分之一左右，这说明农村的医疗条件远不及城市。在孕产妇保健方面，城市的孕产妇死亡率为12.3/10万，农村为11.5/10万，城乡之间基本均等，这也反映出城市居民和农村居民的健康水平已无太大区别。

（三）基础设施服务

表3 2010年辽宁省城乡基础设施服务对比

2010年，辽宁省城市维护建设资金支出为299.5亿元，占财政支出的11.1%，而农村尚没有这一专项支出，城乡基础设施建设投入严重不均衡。在文化基础设施方面，辽宁省财政支出同样不均衡。如表3所示，农村文化体育与传媒财政支出不及城市的1/2；农村的人均文化体育与传媒财政支出仅为47元，不及城市的1/3，农村文化基础设施的建设受到很大制约。在社区服务设施数上，城乡差距十分明显，城市社区服务设施数比农村多5591个，每万人的设施拥有量更是农村的4倍以上，这会直接影响到城乡居民的生活质量。在保障性住房的建设上，城乡差距更加悬殊，城市保障性住房总投资和人均投资均是农村的10倍以上。

（四）社会保障服务

表4 2010年辽宁省城乡社会保障服务对比

从社会保障领域的财政支出来看，如表4所示，城市的支出远超农村，城市人均社会保障和就业财政支出是农村的4.7倍；人均社保基金支出是农村的7倍以上，这都会导致城乡社会保障待遇的差距。从辽宁省基本养老保险和基本医疗保险的参保情况来看，农村的参保人数和参保率均大大低于城市。城镇基本养老保险和基本医疗保险是我国现行社会保险制度中最重要的两个保障项目，但其在辽宁省农村居民中的覆盖率分别仅为12.1%和16.4%。此外，在社会福利院床位数量上，如表4所示，2010年辽宁省城市每万人拥有的社会福利院床位数为35.21张，农村为24.72张，反映出城乡社会保障服务供给能力存在一定差距。

三、辽宁省城乡基本公共服务均等化进程中存在的问题

通过了解辽宁省城乡基本公共服务现状，并结合辽宁省近几年的与民生相关的实践举措，不难发现，辽宁省城乡基本公共服务均等化进程中存在着以下几方面问题。

（一）基本公共服务投入不均等

财政投入不均，是辽宁省基本公共服务均等化进程的最大问题。一方面，城乡基本公共服务投入差距较大。以教育和社会保障为例，辽宁省2010年城市人均教育支出为1054.39元，而农村则为612.04元（表1）；城市人均社会保障和就业支出为2116.15元，远高于农村的453.71元（表4）。投入不足，必然导致农村基本公共服务建设滞后于城市，而且这种投入的差距有长期存在并加剧扩大的趋势。另一方面，辽宁省的基本公共服务投入也存在较大的区域差距。例如，2010年沈阳市和大连市的人均教育支出分别为1070.88元和1284.79元；而在相对贫穷，且农村人口比重较高的铁岭市和朝阳市，人均教育支出分别为610.33元和607.66元。在其他基本公共服务领域，这种投入差距也普遍存在。

（二）农村基本公共服务项目发展不同步

在国家政策的引导下，辽宁省农村义务教育以及农村居民的养老医疗保障等方面有了较大的改观，但与农村民生切实相关的农村住房保障、农业基础设施建设等相对滞后。2010年，辽宁省农村人均保障住房投资不及城市的十分之一，农村社区服务设施的供给也远远落后于城市社区。此外，农村中的公共服务项目畸形发展，环境保护、科学技术、公共安全、精神文化等收益周期长的公共服务内容未能得到足够的重视。以环境保护和科学技术为例，2010年，辽宁省地方财政支出中，农村环保支出和科技支出分别仅占0.01%和0.002%。总的来说，辽宁省农村基本公共服务供给呈现出整体不足和局部缺失并存的现象，公共服务项目的配置有待于进一步平衡。

（三）基本公共服务供给模式单一

基本公共服务供给模式包括供给主体和供给方式的选择，合理的供给模式应当是多元化主体和多样化方式的组合。当前，辽宁省基本公共服务的供给依然是以政府为主体，以行政手段为主要供给方式，缺乏社会主体的参与和市场化的供给方式。在农村中，这种单一的基本公共服务供给模式更为明显，其缺点也是显而易见，在政府的“大包大揽”下，难免会出现公共服务的低效率，以及服务资源的浪费、寻租现象等。这可能激化政府与农民的矛盾，酿成一些群体事件，危害公共安全。

（四）基本公共服务的实际效果不均等

在教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域，城乡之间存在隐性的双重待遇标准，农村居民面临广覆盖、低水平的尴尬处境。在教育方面，2010年，辽宁省14个地市的义务教育巩固率几乎均在90%以上，绝大多数的城乡适龄儿童都能完成九年义务教育，但在初中毕业生升学率上，城市升学率接近百分之百，而农村升学率不到八成，这说明农村义务教育质量落后于城市。在医疗卫生方面，尽管有足够数量的医院和卫生院为农民解决“看病难”的问题，但医院医疗条件的落后使得农民面临“看大病难”的问题，遭受重大疾病的农民仍需到城市中的大医院看病，这便增加了农民看病就医的成本。在社会保障方面，辽宁省是较早实现“新农保”“新农合”全覆盖的省份，但与城市居民享受的社会保险相比，“新农保”“新农合”提供的保障水平难以满足农村居民的养老、医疗需求，传统的家庭保障依然是多数农村居民的主要依靠。

四、辽宁省城乡基本公共服务非均等的原因分析

造成辽宁省城乡基本公共服务不均等，特别是农村基本公共服务不足的原因来自多个方面，这其中既有客观条件的制约，也有人为因素的不足，还有现行制度上的缺陷。

（一）整体财力不足，地区间财力不均等

首先，辽宁省城乡基本公共服务面临一定的财政投入困难。2010年，辽宁省GDP为14696.23亿元，位居全国第八位；人均GDP为34193元，位居全国第九位。但有的学者根据各省人均可支配收入，进一步计算出了各省市人均GDP的含金量排名，辽宁省的人均GDP含金量在全国仅排在21位。可见，不论是整体还是人均，辽宁省的财政力量并没有明显的优势，再加上老工业基地改造升级、经济结构转型等艰巨任务，辽宁省财政支出将难以周全地顾及到所有基本公共服务领域。其次，辽宁省各地市财力差距较大。2010年，在城市人口比重较高的沈阳市和大连市，人均财政支出分别为7179.32元和10426.86元，而在农村人口占多数的铁岭市、朝阳市和葫芦岛市，人均财政支出分别为4639.80元、4325.96元和3886.14元。这反映出辽宁省各地方政府财政力量不均等，城乡财政支出格局不合理，农村地区的基本公共服务建设未能得到明显的财政照顾。

（二）基本公共服务建设缺乏统一规划和正确引导

只有事先做出合理的规划和引导，才能优化配置公共服务资源，避免基本公共服务项目的畸形发展。例如，在浙江、海南两省，政府颁布了指导公共服务均等化的纲要文件，但目前辽宁省尚未出台明确的指导性文件，也没有专职于基本公共服务建设的政府部门，尽管不少地方政府实施了许多惠民的的举措，但总体而言，辽宁省城乡基本公共服务的整体布局依然较为盲目，农村基本公共服务的建设缺乏长期性和稳定性的规划。此外，部分地方政府在推进基本公共服务建设进程中“唯上级政策是从”，大搞“政绩工程”，忽略农村居民的实际需求；少数领导者受经济人本性所驱动，只看眼前利益，忽视长远利益，只顾经济指标的上升，未能做到以人为本的可持续发展。

（三）基本公共服务供给的市场机制不健全

一方面，辽宁省的市场经济体制没有完全建立，尤其是市场准入制度的不健全，使得社会主体在进入公共产品市场时，往往要面临繁琐的条文限制和复杂的审核程序，这实际上将个人、企业以及其他社会主体排斥在公共产品市场之外。特别是在有一定收益的公共服务领域，政府角色错位，独家垄断公共产品供给，致使城乡基本公共服务建设缺乏公平的市场环境，服务质量也难以保证。另一方面，辽宁省的社会力量发育迟缓，其自主性、责任性、服务性都比较差，难以完全、有效地承担政府向社会转移的那部分公共服务。相比城市而言，农村中存在生活环境差、投资回报低、配套设施缺乏等一些现实困难，这使得社会力量更愿意参与城市基本公共服务建设。因此，要在农村范围内建立起多元化、多样化的基本公共服务供给模式尚需时日。

（四）基本公共服务的监督和问责机制不健全

监督和问责机制的不健全，是导致辽宁省城乡基本公共服务实际效果不均等的主要原因。随着辽宁省城乡基本公共服务供需规模的不断扩大，对基本公共服务的监管要求也日益提高。但目前辽宁省对基本公共服务的监管机制尚不健全，政府部门职责模糊，公共服务供给过程不透明，监督主体的监督权力难落实。在法制观念相对淡薄的农村地区，农民对基本公共服务的实际供给状况缺乏知情权，部分地方政府责任意识差，没有建立起针对性的问责机制，对公共服务项目只管投入而不问结果，从而导致农村基本公共服务供给的无序增长和效率低下。此外，农村中维权意识和维权途径的缺失，也进一步助长了城乡基本公共服务效果的不均等。

五、推进辽宁省城乡基本公共服务均等化的对策建议

要推进辽宁省城乡基本公共服务均等化，必须根据其问题所在，寻找针对性的解决办法。这其中，应以完善财政转移支付制度为主，并辅之以统一规划、合理布局、完善市场机制、加强监督和问责等办法，以尽快提高辽宁省农村基本公共服务的水平。

（一）完善财税制度，落实转移支付

从国内外实践来看，财政转移支付是实现城乡公共服务均等化的最有效措施之一。辽宁省要将财政转移支付的作用发挥到位，需要做好以下几个方面。首先，要明确转移支付目标，转移支付资金必须围绕城乡基本公共服务均等化的进行配置，要确保将资金重点用于为农民提供最基本的公共服务。其次，在财政收入增加的前提下，适度扩大转移支付的规模，并要适当提高地方政府的财政自主权，使其财权、事权相匹配。这样，可以激发基层人员的积极性，有助于提高资金的使用效率。再次，要协调好一般性转移支付资金和专项转移支付资金的比例关系，一般性转移支付资金直接关系到地方政府财力的强弱，其比重应适度提高；专项转移支付资金则要真正做到专款专用，不得滥用。最后，要落实监督权，对转移支付资金进行严密的追踪和监督，财政部门要对资金的使用情况进行定期和不定期的检查，并公示检查结果，确保资金得到最大限度的合理使用。

（二）统一规划，构建合理的农村基本公共服务布局

辽宁省政府应尽快出台相应的纲领性文件，对城乡基本公共服务建设进行统一规划，将改善农村基本公共服务水平作为长期重点工作。地方各级政府也要提高重视程度，遵循上级的统一规划，合理引导本地农村的基本公共服务布局，优化公共服务资源的配置。一方面，基层政府要按照重点突出、统筹兼顾的原则，继续加大对教育、医疗、养老、就业以及基础设施等重点服务领域的投入，并要特别注重服务质量的提高，同时也要兼顾环保、公共安全、精神文化等服务领域，全面改善农村生产和农民生活状态。另一方面，要加强对基本公共服务的管理工作，制定一套全面、规范、动态的公共服务标准，以作为检验公共服务质量的依据。还要引入绩效评估机制，专门针对基本公共服务的相关工作进行定期评估，并将评估结果作为领导班子绩效考核的重要依据。

（三）完善基本公共服务供给的市场机制，构建多元化的公共服务供给模式

多元化的公共服务供给模式不但可以节约财政资金，更能弥补政府失灵所带来的服务缺陷，提高服务水平和质量。为此，政府部门应该完善市场法制程序，健全公共服务市场平台，为社会力量参与基本公共服务供给创造良好的市场环境。首先，完善基本公共服务市场的准入制度，严格且公平地审核社会主体的参与资格，简化审核程序，提高审核效率，确保真正有能力的社会主体参与基本公共服务供给。其次，加强对社会主体的引导、管理和扶持，壮大社会主体的规模，并不断提高其专业化水平。再次，农村居民既是服务对象，也可以成为多元参与主体之一，要在农村中建立起自下而上的民主表达机制，通过投票选举、领导接待访谈等方式，让农民参与基本公共服务决策，充分表达自身需求。这样，可以避免基本公共服务项目与农民实际需求相脱节。另外，需要强调的是，供给主体的多元化不等于供给责任的多元化，社会力量的参与不能弱化政府的责任主体地位，因为政府之于民众的责任是一种政治责任，这种责任不应由其他社会主体分担。因此，政府公务人员要自觉强化责任观念，始终牢固树立为人民服务的责任意识。

（四）建立健全城乡基本公共服务均等化的监督和问责机制

监督和问责是基本公共服务运行中必不可少的环节，其不仅是基本公共服务实际效果的保障，也关系到政府部门的信誉和形象。健全监督和问责机制，要从明确政府权责做起。首先，按照有权必有责、权责相一致的原则，明确辽宁省各级政府的权责分工。要围绕基本公共服务的运转来合理划分政府各主管部门的职责，将责任明确地落实到部门、落实到个人。其次，健全政务公示制度，提高政府工作透明度。特别要对与基本公共服务相关的申报、审批、绩效考核环节进行公示。再次，建立专职于公共服务监督的机构，整合监督力量，落实监督权。新闻媒体、专家学者、社会公众等要积极参与监督，营造参政议政的社会氛围，以规范政府的公共服务活动。在农村中，要健全监督途径，广泛开展普法宣传，引导农民积极维权、合法维权。最后，建立健全基本公共服务问责机制。问责机制的运作必须做到强力执行、一问到底，并要建立起问责的事后监督制度，以保障问责的效力，防止问责流于形式。

[1]辽宁省教育厅.2010年辽宁省教育事业发展统计公报.[EB/OL]http://www.lnen.cn/secpage.htm?actionType=viewjsp&id=13661，2011-06-08.

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