关于几个财政基本问题的看法

2013-06-09寇铁军

财政监督 2013年6期

●寇铁军赵颖

一、关于现代财政的几点认识

（一）现代财政的定义

财政是政府的经济行为。由于政府是分级次的，至少分为中央与地方两个层次；而经济行为又是以分配（财政收支）为主导的，辅之以配置（公共产品与服务）功能及稳定经济社会的功能（动用财政税收等工具，应对市场失灵所造成的经济社会紊乱）。因此，笔者认为，市场失灵指的是在市场充分发挥其资源配置基础性作用的基础上，市场天然无法有效配置资源，而引起的收入分配不公平及经济社会不稳定的态势。

现代财政的一般特征是：一是各级政府是行为主体；二是满足社会公共需要是行为主体所要达到的目标；三是财政收支的无偿性；四是以政府为主体的分配具有集中性。

（二）对财政配置职能的理解

财政作为政府的经济行为，其配置的职能主要体现对满足社会公共需要的公共产品与服务提供。因此，从另一个角度讲，市场调节主要体现在对私人产品与服务的提供上。

二、关于财政学研究

（一）财政学的研究是否有财政学一般

笔者认为，从现代社会来讲是存在财政学一般的，也就是说可以编出一本体现现代经济社会的财政原理教材。这就要围绕缓解市场失灵带来的种种矛盾，从政府运用财政税收干预的角度，以公共产品与服务提供为主线，分别描述为弥补提供公共产品的成本，就必须有各种税收；为满足社会公共需要就必须有各项财政支出。

至于各国财政制度与政策各不相同，这就是财政的特殊性，可以通过其他专业课解决或在讲授现代财政学原理的同时，作为案例对本国的制度与政策进行说明。

（二）财政学基础理论与财政学理论基础

财政学基础理论与财政学理论基础两者是不同的。但在目前的财政理论研究中往往是混淆的，是交织在一起的。

笔者认为，财政学理论基础可以不同，但财政学基础理论是基本相同的。后者大致可以包括：财政职能、收支规律与原则、预算的模式与原则、财政体制上的集权与分权及财政政策的基本形式。就现代财政学来说，财政学基础理论以公共产品与服务提供为主线进行收支分析。

而财政学理论基础则由为财政学基本理论提供支撑的更深层次的不同理论及流派思想组成的。如社会主义财政学是以马克思主义的国家学说为基础的；资本主义财政学是以各种资产阶级经济学说为基础的，如凯恩斯学派的财政理论是以凯恩斯的经济学说为基础的，应该说凯恩斯革命是具有开拓性的，因为凯恩斯的经济学说与其以前的资产阶级经济学说相比至少在三个方面有突出贡献：一是由重视市场转到重视政府行为；二是由重视供给转到重视需求；三是由重视微观转到重视宏观。自凯恩斯主义革命以来，发达市场经济国家所采取的财政政策基本上都是凯恩斯主义的理论，或者说万变不离其宗。因此，可以说凯恩斯主义的经济学是资本主义社会的官方经济学。

三、关于市场与政府的讨论

（一）关于市场失灵与政府失败之争

在现代经济运行中，既有存在市场失灵的可能，也有存在政府失败的可能。但对于像我国这样一个发展中的国家，又恰逢经济体制转轨时期，究竟是市场失灵占主导地位还是政府失败占主导地位呢？笔者认为：我国经济改革的逻辑起点是政府失败而不是市场失灵，正是由于我国政府长期实行高度集中的计划体制与政策，才使我国成为短缺经济的典型国家，才不得不反思我国大政方针政策的改革。经过30多年的改革开放，我国的主要问题依然是市场不完善、政府失败，而绝不是市场失灵，所以大量文章探讨市场失灵问题是不切合我国实际的。只有正视我国的实际，真正转换我国中央政府与地方政府的职能，我国经济社会才能科学发展。

（二）公平、效率与政府、市场

笔者认为，经济学与财政学研究的根本目的在于如何处理好公平与效率的关系。在市场经济运行中始终存在着公平与效率的矛盾，同时也存在政府与市场两大调节机制。那么，在处理公平与效率的关系上，政府调节和市场调节两大调控主体应该是有分工并各有侧重点。政府分配机制的主攻方向应是公平，而市场分配机制的主攻方向是效率。只有这样才能充分发挥两者的长处，在处理公平与效率的关系上形成互补机制。当然需要说明的是，在处理公平与效率的矛盾上，政府分配机制与市场分配机制的分工各有侧重，并不等于说政府分配可以不讲效率，而市场分配可以不讲公平。

四、公共财政与民生财政

为区别我国市场经济体制下的财政与我国计划经济体制下的财政，笔者赞成将目前我国的财政称之为公共财政。

公共财政与我国计划经济体制下的财政主要区别有三点：一是公共财政收支的广泛性，而计划经济体制下的财政收支绝大部分来自并投资给国有经济；二是公共财政的民主性，财政收支安排要重点考虑大众的诉求，而计划经济体制下的财政收支安排更多地考虑国家或政府的需要；三是公共财政的法制性，财政收支及政府预算的安排要有法可依、执法必严、违法必究，而计划经济体制下的财政缺乏财政相关法律与制度保障，更多地是长官意志。

从模式来说，公共财政是在市场经济条件下的财政模式，而民生财政只是其中的一种表现形式而已。我不赞成把民生财政说成是公共财政的深化，即更高层次的财政。民生财政主要是针对财政支出用途而言的，扩大民生支出有助于改善、优化财政支出结构。但必须注意，民生财政所提供的产品与服务更多地是准公共产品与服务或私人产品与服务而不是真正的社会共同需要。因此不能将民生财政与公共财政相提并论，或将民生财政说成是公共财政的发展方向。

五、中央与地方财政关系及其载体——财政管理体制

从中央与地方财政关系历史探源与发展角度来说，中央与地方财政关系是一个具有历史性、世界性、多学科的问题。

中央集权为本。尽管集权分权、中央地方是互为依存、共生的，集权与分权的矛盾和中央与地方关系并存，但集权是中央与地方关系的主流和基本特征。无论是中央集权基础上的单一制，还是地方分权基础上的联邦制，中央集权这一点是共同的。只有中央集权的形式不同、基础不同、程度不同，没有中央是否集权之分。

随着社会经济生活、精神生活的日趋复杂，不仅国家所担负的阶级职能加强了，而且它所担负的经济职能、社会职能也相应地扩大了，且后者比前者从频率和幅度上要快、要大，似乎有一种 “剌轮效应”。由于国家职能的扩大，政府自身也变成了服从劳动分工规律的一种职业。在中央与地方政府之间的分工，就像工厂一样是一种协作，而且这种协作还有继续发展的趋势。然而分权不仅与社会分工相关，还有利于增加地方政府开展竞争并刺激效率，进而增强地方政府的参与意识，约束和防止中央高度集权。

财政的集权分权与中央地方关系有着不解之缘。从根本上说，由于不同利益的驱使，中央政府要求集权，而地方政府要求分权。但是财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现标度，财权、财力的归属与分配，涉及中央与地方各自利益及两者的对比度。因此财政的集权分权是中央地方关系的确立、调整的重要内容。从美国独立战争的始因到联邦宪法的出台以及修改，从苏联的高度集权到南斯拉夫的极度分权，无不与财政集权分权有关。从一定意义上说，中央与地方关系是融洽还是紧张，其走向如何均受财政的影响和制约。

利益是中央地方、集权分权的第一推动力。无论中央政府或地方政府作为经济人也好，还是作为政治人也好，都会有其自身的利益。正因为利益的驱动，才会使高度集权或极度分权成为现实，并使这双重忧患仍然同在。

界定政府职能是划分事权、财权的基本前提。现代政府职能的作用方向与目标，都是与市场调节作用互补的，并以市场配置为基础的。

政府职能的实现及实现程度是与各级政府提供公共产品的质、量、度结伴而生的。就我国实际来说，如果我们继续忽视政府作为公共产品供给者的基本属性，而还只讲其他什么属性，政府职能就总是也不会得到根本性的转变。

政府职能作用的着力点变化是有规律的。一般地说，现代政府在履行稳定、分配、配置三大职能的同时，就是完成统治阶级政治任务的保证。因此，在正常情况下，国家政府的原发性政治职能，其所具有的阶级性，由于国家政府经济职能的强化而相对淡化。现代政府是以稳定经济社会为中心，在经济社会发展的不同阶段，配置与分配职能是起着不同程度的影响作用的。

事权、财权的划分与中央、地方政府职能作用侧重点相关，与公共产品受益范围相关，如果说中央与地方政府在政府职能分工上具有的层次性，从主观上为事权、财权的划分提供了约束条件，那么公共产品受益范围的层次性，就从客观上为事权、财权的划分提供了依据。政府间转移支付作为集权与分权的调节器，其以特有的灵活、多样的方式，起着削减双向非均衡的作用。政府间转移支付有助于弥补分割税收方式在协调中央与地方财政之间关系方面的缺陷和不足，是规范中央与地方财政关系不可或缺的重要环节。

从中央与地方财政关系的国际实例分析中，可以得出如下结论：首先，一般地说，就财权财力的分权程度而言，复合制国家比单一制国家要大些，发达国家比发展中国家要大些，地域辽阔的国家比地域狭小的国家要大些。同样类型的国家在集权、分权程度上的差异，又与其历史传统、经济体制等因素相关。其次，实行分级财政，并运用不同方式突出中央财政的主导地位。分级财政的特征是各级财政对相应各级议会负责；财政收支划分法制化；各级政府财政均拥有自己相对独立的财权、财力。分级财政不等于中央与地方平起平坐，无论大国还是小国，联邦制国家还是单一制国家，发达国家还是发展中国家，均无例外地将财政重大立法权和财政收入的大部分由中央政府支配。但收入权及财力的集中，并不伴随着支出使用权的集中。中央政府通过转移支付方式，使地方政府在财政支出方面拥有较多的权利；再次，分税制是规范中央与地方财政关系的基本模式。所谓分税制，是在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权与财权、财力相匹配的原则，结合税种的特性（税源状况、对经济影响程度及征管效应等方面）划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，使各级政府财政均拥有自己相对独立的税收收入及主体税种，并以此为主导、辅之以政府间转移支付制（补助制）的财政管理体制的一种模式。但分税制具有不同的形式，从而反映了中央与地方政府间在财政管理权限、收支划分上的相互依存度和集散度。

在处理体现政治、经济体制交汇点的各级政府间财政关系上，不论从我国原有的特征来看，还是从正在“进行时”的经济转轨及未来将要建成的社会主义市场经济体制上看，都要确立集权为主、分权为辅的指导思想。我国财政管理体制改革的目标模式是中央集权下的地方分权，分税制为主、政府间转移支付（补助制）为辅的分税分级财政。我国的分税制应为以分税分率制为特征的彻底分税制。

关于我国财政级次的划分，中央与地方应分清主次，地方各级政府及其财政又要注重虚实之分。而缩小省级财政经济管理权限，扩大城市政府财政经济管理权限，应成为我国分权的一条重要原则。把处理中央政府与地方政府财政关系的重心放在中央与城市财政上来实为上策。这既符合经济市场化进程，又有利于突出中央政府及其财政的主导地位，客观上还能起到一种“削藩”的作用。

六、集权分权与财政运行中的“条块”关系

在我国集权与分权的主要问题是不规范，要运用法律手段着力解决这一问题。只有规范的集权与分权，才能形成相互制衡的机制，进而达到尽量减少腐败的目的。同时必须注意到集权与分权都是双向的，即纵向集权与纵向分权、横向集权与横向分权。纵向是指政府间上下级次的关系，横向是指同一级次政府各部门的关系。笔者认为：目前以及今后一定时期内，我国从纵向来说应该是逐步走向分权，而从横向来说应该是强调财权与财力的集中，即要打破目前的权力格局，减少所谓的“部门财政”，将政府预算分配权集中于同级政府财政部门，防止“财出多门”。这就是说要改变我国长期以来的政府预算分配权分散在不同部门的局面。因为我们常说事权与财权、财力的统一，我认为事权与财权、财力的统一是在同一级政府层面上的统一，而不是在每个部门的统一。进一步说，在同一级政府中，事权和工作责任是各个部门所应该有的权利与义务，而财权、财力则是应由同级政府中的财政税务部门掌握。

集权与分权不仅体现在财政运行中“块块”关系（上下级政府之间的关系，主要是中央政府与地方政府的关系），还体现在“条块”关系方面（各部门与同级政府的关系、各上级主管部门与下级政府的关系）。对于“块块”关系的研究成果较多，而对后者研究的较少。面对我国目前出现众多的拥有预算权的部门，诸如发改委等，有必要结合我国国情开展对财政运行中的“条块”关系进行研究。