关于中国财政学发展方向的思考

杨志勇

（中国社会科学院，北京 100836）

改革开放三十多年来，中国财政学发展进入快车道。但与其他学科相比，财政学的发展还不能充分满足社会需求，中国财政学人还需不断努力。财政学科发展有着得天独厚的优势，但也面临诸多挑战。中国财政学人要向其他学科学人学习，培养高水平专门人才，拿出有分量的研究成果，以更好地适应社会发展的需要。

一、财政学科的发展优势与滞后并存

当一个社会中每年国内生产总值（GDP）超过三分之一要归国家支配的时候①根据2011年全国财政决算，2011年公共财政收入103874.43亿元，政府性基金收入41363.13亿元，中央国有资本经营收入765.01亿元；根据和人力资源和社会保障部发布的《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，社会保险基金收入25153亿元（五项保险，含新农保和城镇居民养老保险基金收入）。全国全口径财政收入为171155.57亿元（这还不包括地方国有资本经营收入）。2012年9月5日国家统计局公布的2011年国内生产总值（GDP）的初步核实数为472882亿元。全口径财政收入占GDP的比例为36.19%。，无论从哪个方面来看，都需要有一个专门的学科来加以研究。实际上，国家所支配的资源远不止此。现实中，农村土地集体所有、城镇土地国家所有，资源国有，且国有经济在整个经济中占重要地位。当一个社会的运行离不开国家的时候，当国家（政府）的活动对经济社会带来各种各样的影响时，也决定了必须有一个专门的学科对此加以研究。和所有学科相比，研究国家（政府）经济最有比较优势的学科无疑是财政学。

仅从学科属性来强调财政学的得天独厚优势，是远远不够的。经济在发展，社会在转型，中国财政学墨守陈规是没有出路的。重新思考财政学向何处去，是对财政学人提出更高的要求。优势如不加以利用，学科发展必然受限。财政领域的问题层出不穷，财政学人如何直面挑战？财政学人发出了什么声音？

重新思考财政学向何处去，与财政学发展滞后有关。财政理论研究一度以财政本质为重点，以此划分出多个学派。各学派为财政本质是什么、财政的起源、财政与国家的关系、财政的未来而争论不休。实际上，这些学派除了在财政本质认识有些许差异外，对国家财政活动认识上分歧很小。将理论研究重点放在财政本质，势必影响对财政学其他重要领域研究资源的配置。近年来，财政学人关心财政本质问题少了，大学财政学教学基本上能够脱离财政本质理论的束缚。但与此同时，财政学的中国特色问题也提出来了。关心财政学向何处去的问题，首先要思考的是这些年财政学人到底做了什么。

财政学人关注现实问题，提出了许许多多有见地的观点主张，为国家和社会发展作出了贡献。在看到财政学人贡献的同时，我们也毋庸讳言，财政学人所取得的成果与社会各界的期盼仍有不小差距。正是在这样的背景下，我们来思考中国财政学的发展方向问题。

财政学人不必怨天尤人。既然现实社会离不开财政研究，那么扎扎实实研究财政问题，多出成果，出好成果，出对国家和民族发展有意义的成果才是财政学人的正道。

中国财政学的发展需要解决好研究对象问题。中国财政学的发展还需要解决好大学财政学专业的发展问题。一个学科的存在价值取决于社会需求。当一个社会不需要财政学专业人才的时候，也是财政学专业退出历史舞台的时候。财政学所面临的问题不是突然爆发的危机。问题是不温不火的，温水煮青蛙。如果对当前问题不加以重视，那么有一天中国财政学人将不得不面对极为难堪的局面。

二、中国财政学人的努力与财政学面对的挑战

20世纪上半叶，财政学一度成为中国留学生专业的重要选择。中国财政学界可谓群星璀璨，马寅初（1882-1982）①美国哥伦比亚大学博士（1914），博士论文为《纽约市财政》。1948年出版的《财政学与中国财政》至今仍有广泛的影响。、陈岱孙（1900-1997）②哈佛大学博士（1927），博士论文为《麻省地方政府开支与人口密度的关系》。陈岱孙回国后长期担任《财政学》教学工作，并曾收集各国预算制度资料以撰写专著，因战火不断而未成。、何廉（1895-1975）③哥伦比亚大学博士（1926），博士论文为《所得税征管机制与程序：英国与美国的比较研究》。1935年，他和李锐（1898-1978）合著的《财政学》，是一本结合中国财政实践的财政学教科书，在中国财政学史有着特殊地位。、陈启修（1886-1960）④陈启修（陈豹隐），曾留学日本东京帝国大学，1914年翻译小林丑三郎所著的《财政学提要》出版，1924年所撰的《财政学总论》出版。、寿景伟（1891-1959）⑤寿景伟（寿毅成），哥伦比亚大学博士（1926年），博士论文为《中国的民主政治与财政》。、朱偰（1907—1968）⑥德国柏林菲尔大学博士（1931年），博士论文为《中国财政的主要问题》，财政学著述颇丰。、尹文敬（1900-1992）⑦法国巴黎大学博士（1929年），博士论文为《中国税制》。20世纪30年代所撰的《财政学》有较大影响。等就是其中的代表。而今，情况已发生了变化。金融学与会计学似乎替代了财政学。中国财政学的进一步发展正面临人力资本约束。这是一个学科发展最值得关注之处。如果一个社会中最有竞争力的人力资本持续不能向财政学科集聚，这在一定程度上就反映了财政学发展的危机。

（一）财政学人的努力：财政学嫁接公共经济学

面对现实挑战，中国财政学人一直在努力。将财政学改造成公共经济学就是一例。⑧一些大学如厦门大学在财政学专业基础之上设立公共经济学专业，招收硕士和博士研究生。财政学人希冀通过学科“升级”改造，扩大财政学研究范围。“公共经济学或公共部门经济学是现代财政学的发展方向”一度非常流行。的确，公共经济学研究对象是公共部门，比财政学主要研究政府范围要广。财政学与公共经济学关系密切，初级教科书甚至可以通用。⑨如杨志勇和张馨的多个版本（杨志勇、张馨，2005；2008；2013），在一些大学就直接用于《财政学》课程教学。但毕竟公共经济学强调的是用经济学方法研究公共部门问题。公共经济学再发展也只能是经济学的一个分支，而难以充分体现财政学的学科特色。这种努力无法解决财政学专业发展所面临的一系列难题。不仅如此，这还在很大程度上限制了财政学专业发展的空间。财政学是经济学、工商管理学、公共管理学、社会学等多个学科之间的交叉学科。公共经济学难以全面覆盖。（杨志勇，2007）

（二）财政学人的努力：财政学嫁接公共管理学

财政学嫁接公共管理学，也是中国财政学人的努力之一。这不仅仅表现在学科发展的理论探讨上，而且还直接反映在大学相关院系专业的设置上。一些大学在财政学专业、财政学系或财政税务学系的基础之上，建设财税与公共管理学院、财政与公共管理学院、公共经济与管理学院或公共管理学院，招收公共管理硕士（MPA）。这与研究生招生体制有关。教育部严格控制教学科研型（学术型）硕士招生名额，相对而言，专业硕士招生名额相对较多。但是，在行政管理学专业基础之上拓展的公共管理硕士的专业课程设置与财政学（含税收）专业教学科研型（学术型）硕士，有较大差异。在这样的背景下，财政学嫁接公共管理学专业的探索就出现了不同的结果。各大学专业建设进展不一。有的大学再次将财税与公共管理分设学院；有的大学在公共管理学院的基础之上突出“财税”特色，都体现了财税学科不同于公共管理学科的特性。回顾这段历史，这实在是招生体制给财政学科发展所开的一个不大不小的玩笑。

财政学专业毕竟有着自身特色。随着研究生招生体制的改革，财政学中的税务专业及相关的资产评估也可以招收专业硕士，财政学嫁接公共管理学专业的努力之于中国财政学发展的作用已直线下降。公共管理学替代不了财政学，也挽救不了财政学。财政学还得寻找自己的发展空间。

（三）现实巨变的挑战

财政学所面临的挑战是现实的。从财政与经济关系来看，财政政策和财政制度的选择都会影响经济。如何选择合适的财政政策？如何设计合适的财政制度？“经济—财政—经济”的传统思考方式仍然有用，仍要发扬光大，但财政与经济关系问题已以新方式表现出来，全球化就是其中之一。这亟待加强财政学的国际视角（国际财政学）研究，深入研究国家间的经济合作与竞争问题，研究财政政策的国际协调，研究财政制度的国际趋同问题。

从计划经济向市场经济转型也对财政学发展提出了挑战。国际社会关于政府与市场关系的看法，已因2008年国际金融危机而在发生变化。财政学发展的基础背景还有待进一步明确。

从社会发展的视角来看待财政学的发展是一个新问题。财政学的发展不能仅限于经济视角，而应有所超越。财政对社会的影响必须重视。财政学不仅仅要关注财政管理技术的研究，还要结合社会反应，从公共政策视角来加以深入研究。中国正遇到的许多问题前所未见，且在某种程度上具有特殊性。个人住房房产税的开征就是一例。土地国有制背景下的个人住房房产税本来就很特殊。如果再考虑经济社会的转型，那么这个问题就变得更加复杂。征管技术重要，且是个人住房房产税推出的必要条件，也是保证征税公平所必需的，但是个人住房房产税征收目的何在以及社会公众对房产税的接受程度更加重要。这个问题不解决，仅靠技术是无济于事的。收入分配问题不是简单的“劫富济贫”，财政干预需要有政治哲学的指导，财政学研究还需要有跨学科的视野。

类似的问题还有许多。中国发展道路上的诸多财政问题对财政学人提出了挑战。近年来关于宏观税负的争论就是其中之一。简单的国际比较无济于事，因为不同论者很容易找到轻重不同的国际参照物。不同群体税负差异，是更值得深入研究的课题。政府与市场关系，政府经济问题，均为财政学人需要直面的重大现实问题，需要财政学人作出自己的贡献。

财政学的社会需求具有多层次多主体的特点。财政学的发展需要适应社会需要，需要满足政府需求，需要适应企业的需求，需要满足社会大众的需求。除了更高深的财政学研究需求外，社会大众同样需要财政学知识的普及，需要财政学常识的普及，但现在的财政学专业名词误用滥用，财政政策与制度的解读不时出现“劣币驱逐良币”现象。大胆却缺乏思考甚至没有财政学基础知识的人，不断地“解读”财政问题，误导社会。房产税能够降房价，个人所得税的“起征点”与“免征额”混用，等等，不一而足。对税负转嫁与归宿理论缺乏了解，过分夸大税收作用，势必给现实造成损失。面对现实，中国财政学人需要做的事情还有很多很多。

三、中国财政学的前景：人才培养与发展方向

财政学有着广阔的前途。财政问题相当复杂，影响经济社会的方方面面，但其中的诸多规律尚待进一步揭示，且新问题层出不穷，需要财政学人更深入的研究。

（一）创新人才培养关系财政学发展前景

一个学科的发展离不开人才。中国财政学同样如此。作为一个学术共同体，财政学人后继有人，离不开高水平人才的培养。财政学的繁荣需要在财政学界构筑人才高地。招收财政学本科学生的大学已有八十余所，另外还有不少招收税收（税务）本科专业的大学。由此可见财政学人才培养基地的充分。时代背景在发生变化，财政学理论也在持续发展当中。什么样的教学目标定位、教学内容与教学方式，直接决定着财政学人才培养的质量。财政学专门人才的培养必须适应市场经济和社会发展的需要。计划经济条件下的人才培养模式和市场经济有天壤之别。只有培养出来的专门人才有理想去处，财政学专业才能吸引到一流人才，形成良性循环。

财政学专业需要创新发展。传统人才培养目标主要是财税部门公务员和国有企业的财务人员。随着国家公务员制度和大学毕业生就业制度的改革，传统就业去向正在发生改变。财政学专业人才培养应面向所有能用到财税知识的部门和企事业单位。需求面的变化，要求专业设置内容的更新。

1998年积极财政政策出台，直接催生了一些综合性大学新设财政学专业和相关学系。①例如北京大学、复旦大学新设财政学本科专业。南开大学于2002年恢复了财政学专业本科招生，2006年恢复财政系。财政学专业只要适应时代要求，仍有广阔前途。财政学专业的发展要与大学发展相互协调。在目前高等教育体制下，985工程、211工程大学与其他院校之间资源配置差距大。而且，就业市场对不同高校之间的歧视，也正在严重影响非985工程和211工程大学的发展。这已影响到财政学专业的人才培养。目前许多大学仍在通识教育与专业教育之间徘徊。一些大学过度迎合短期需要，甚至沦落成高级职业训练所②这与钱穆（1996）所说的“知识拍卖场”相同。。这不利于大学比较优势③大学的专业实务课程甚至抵不上毕业生上岗前的数日岗位培训。现实多变决定了大学教学内容应该更突出自身优势。的发挥，不利于有发展后劲的财政学专门人才的培养。各大学财政学专业发展不均衡，就业情况差别很大。财政学教学历史较长的综合性大学和传统财政学优势专业院校，就业状况相对较好。但仅此是不够的。各大学还应重视高层次人才（特别是财政学教学科研人才）的培养，同时相互间取长补短，打造财政学专业的比较优势。

（二）财政学发展要从学科发展史中汲取经验

财政学专业的发展要从财政学发展的历史学习。早期的财政学研究范围较广，这是财政学兴起的重要条件之一。从学科专业设置来看，一些大学的财政系除了现在所说的财政学专业之外，甚至还包括货币银行学、信贷、会计等专业。从研究方向来看，财政学专业还包括现在财政学界很少涉及的财务管理和投资。

财政学发展要向金融学、会计学学习。金融学和会计学专业的迅猛发展，与财政学形成鲜明的对比。这两个专业的发展，与它们和市场经济联系密切有关，与它们主动拓宽专业领域有关。1998年，大学本科专业调整，货币银行学与国际金融学合并成金融学。从此，金融学进入大发展阶段。金融学在区分宏观金融和微观金融的基础之上，不仅巩固了原有的研究领域，而且大大拓展了研究范围。④相关资料可参见黄达不同版本的《金融学》教材。“公司财务（企业财务管理）”以“公司金融”的名义成为“金融学”的一个分支。财务和投资本来均为财政学的传统研究方向，但是财务和投资由于体制机制的变化，由于市场经济的发展，有了较大的独立发展空间，推动了这些学科的独立发展。但问题的交叉性，决定了同一问题各个学科可以对此进行共同研究。

当然，财政学发展空间的现状不是其他学科挤压的结果。目前财政学发展现状的形成理解为财政学界自我放弃的结果。财政学研究对象甚至连财政部门活动都无法全部覆盖。财政学在发展中甚至放弃了财政部门管理的一些领域。而且，现实中财政职能被肢解。海关管理、国有土地、国有资源及国有经济等本来就应该在财政学深入研究的问题，没有在财政学界得到应有的重视。简单地说，只要是与政府收支活动有关，与政府资产负债有关的内容，都应该是财政学研究的对象。

“跑马圈地”是不能解决财政学发展问题的。政府预算本来是财政学的传统核心研究领域。但是，随着公共管理学专业的兴起，政府预算已成为财政学和公共管理学争夺的学科领域。这种学科之争是学科划分所致。学科划分与现实的冲突正在凸显。现实中的问题，特别是转型期的问题，往往不是一个学科就可以应对的。许多问题的研究需要跨学科合作。对于财政学来说，如果学科的主要问题的研究主体已由或正由其他学科替代，那么学科发展势必受到严重影响。财政学人不能不对此加以警惕。能给财政学人以最大支持的某过于更有特色更有分量的研究成果。

财政学的发展也不是没有可圈可点之处。税收（税务）是财政学各分支学科中发展得最快的。它很好地因应了社会对税收知识的需求。如果财政学其他分支学科能够和税收一样，那么财政学的发展就不会有什么危机。当然，这并不是说税收学的发展没有任何问题。实际上，这些年社会关注税收问题，更多的是与税收实务相关的问题，但仅仅实务研究是远远不够的。没有更深的税收理论研究，税收学最终也会误入歧途。

（三）财政学的发展需要整合本土资源、放眼世界，并加强重大现实问题研究

财政学的发展需整合本土资源，重点研究本国的财政改革与发展问题。历史的视野可以为财政学发展提供更多的资源支持。经济史是经济学的“源”，而不是“流”，因为经济史为经济学提供材料，拓宽视野（吴承明，2012）。财政史何尝不是如此。数千年财政史和当代中国财政改革史，①近年来，以纪念改革开放30周年和新中国成立60周年为契机，有多部当代财政学史著作出版。都可能为财政学的发展提供丰富的资料支持，启发财政学新理论的形成和发展。

财政学的发展需要有国际视野，在比较和借鉴中为本国财政制度建设服务。既往的诸多财税改革本身就是国际化的产物，如增值税的引进，如个人所得税制的确立，如分税制财政体制改革的进行，等等。显然，无论是历史研究，还是比较财政制度研究，都不能不运用规范化的研究方法对财政问题作科学探索。财政学人要加强财税史研究，加强比较财政学研究，以史为鉴，以大视野的眼光推进财政学研究。

中国财政学的发展，特别是应避免以北美所谓一流刊物发文为学术研究最高目标。这是当前中国经济学发展的一个误区。国际交流是需要的，国际视野也不可或缺，国际发文更不可少。但如果单纯以此为目标，那么结果不仅仅是中国经济学很难达到世界一流，而且中国财政学同样也不可能在世界上领先。当然，漠视他人成果要不得。

近年来，国际财政学界非常重视行为财政学的发展，即将心理学、行为经济学与实验经济学的研究成果引入传统财政理论，改变了部分理论发展的轨迹。②相关著作可参见 McCaffery and Slemrod（eds.，2006）；Congdon，Kling，and Mullainathan（2011）；Mullainathan，Schwartzstein，and Congdon（2012）。中国财政学人既要关注传统财政理论，也要关注财政学理论的最新进展。原理总是相通的，制度选择则有不同的约束条件。不忽视不藐视国际财政理论的发展，中国财政学人才有可能做到用人所长，学习和消化先进研究方法，以解决本国财政问题为主要导向，推动财政学一般理论的发展。

财政学的发展必须改变过去过多强调政府视角的研究视角，而突出财政学的企业视角和个人视角的研究，以让财政学更多地适应社会需求。实际上，政府与市场不是根本对立的。财政活动如不能实现政府、企业、个人利益的相互兼容也是难以持续的。个人在财政制度的形成中的作用也越来越大。但个人是否拥有财政学专业知识，影响显然大不相同。财政学的发展还要面向大众，向大众普及财政学知识。

财政学的发展需要加强对重大财政问题的研究。中国财政学的发展也不能纯以政策导向为目标。若此，财政学是长不大的。研究重大问题，的确是为了应对现实的挑战。但科学的发展，仅此是远远不够的。政策研究只是给财政学人的科学探索提供营养，为发掘规律形成理论提供必要的素材。财政学人的自信只能来自于研究成果。现实中，关于一些重大财政问题，财政学人或不研究，或研究不深入不透彻，自有人或组织去研究，如地方债、外汇储备、中央预算稳定调节基金、国家或政府资产负债表、政府会计等问题。这些领域都已吸引了金融学、会计学、经济学、政治学等多个专业的研究人员，不能不引发财政学人的深思。

总之，中国财政学的发展要求财政学人不再夜郎自大，而应努力学习其他专业学科发展的经验，打造财政学科比较优势和竞争力，鼓励一般理论研究，推动政策研究，以丰富的研究成果推动学术发展，推动社会进步。

〔1〕 William J.Congdon，Jeffrey R.Kling，SendhilMullainathan，Policy and Choice：Public Finance through the Lens of Behavioral Economics，Brookings Institute Press，2011.

〔2〕 Edward J.McCaffery and Joel Slemrod（eds.），Behavioral Public Finance，Russell Sage Foundation，2006.

〔3〕 SendhilMullainathan，Joshua Schwartzstein，and William J.Congdon，2012，A Reduced-Form Approach to Behavioral Public Finance，AnnualReview of Economics，4：511-540.

〔4〕高培勇.“一体两翼”：新形势下的财政学科建设方向——兼论财政学科和公共管理学科的融合.财贸经济，2002年第12期.

〔5〕潘贤掌.中国财政学向何处去之我见——兼与杨志勇同志商榷.当代财经，1998年第8期.

〔6〕 钱穆.国史大纲.商务印书馆，1996年.

〔7〕 吴承明.经济史理论与实证：吴承明文集.浙江大学出版社，2012年.

〔8〕杨志勇.中国财政学向何处去——对传统财政理论的反思和重构.当代财经，1998年第4期.

〔9〕 杨志勇，张馨.公共经济学.清华大学出版社，2005年第一版；2008年第二版；2013年第三版.

〔10〕张馨，杨志勇，郝联峰，袁东.当代财政与财政学主流.东北财经大学出版社，2000年.