我国公务员内部处分救济制度的完善

黄梦笛

摘 要：“公务员热”作为我国社会上的一个特殊现象，越来越引起民众的重视。每年大量应届大学毕业生都以考取公务员为求职第一目标，公务员内部处分的救济作为公务员权利的一个重要方面，也越来越受到公务员群体和广大民众的重视。但公务员内部处分救济制度还存在不足，应完善救济途径；引入听证制度；完善现行立法。

关键词：公务员权利；救济；完善机制

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）11-0134-02

我国《公务员法》第2条规定：公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。总的来说，其权利从广义上可以一分为二：其一，是公务员作为人，与其他人同应享有宪法所保障之基本权利，例如，平等权、人身自由、工作权、财产权、请愿、诉愿及诉讼等权利。其二，是一般人民所无法享有，而系公务员基于职位所生之权利。有学者认为，公务员的权利，是指公务员法规定或者认可的公务员在执行公务的过程中可以履行职责，行使职权并要求他人做出某种行为或者抑制某种行为的权利和权力[1]。其实，公务员作为我国的一个特殊主体，被赋予了很多意义，虽然其实质上和普通群体一样是劳动者，但由于其是所代表的国家公权力的直接行使者，又不可避免地被视为拥有特殊权利的强势群体，因此，在谈及公务员权利救济时，公众往往表示出难以理解的态度和疑问，这与我国长久以来的“官本位”思想不谋而合，实则是重权利轻义务的传统思想荼毒不浅，所以，长期以来，公务员权利处分的救济一直未受到应有的重视。

一、我国现状及存在的问题

公务员制度在我国正式确立的时间并不长，1957年，国务院发布了《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩的暂行规定》，确立了公务员不服行政处分的救济制度，而1993年的《国家公务员暂行条例》的颁布实施标志着公务员制度在我国的正式确立，但公务员内部处分的救济制度在现实运行中仍存在着许多问题。

1.救济途径单一

《公务员法》第56条规定：处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。第90条中规定，公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起30日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起15日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起30日内直接提出申诉；对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。申诉的途径十分单一，并且根据《行政诉讼法》第12条的规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不属于行政诉讼的受案范围。学界的通说认为对公务员的处分属于内部行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，且不说内部行政行为一说，在学理上是否存在争议，单就受案范围的问题，公务员被处分所引发的不服实质已然对公务员所作为公民的人身权、财产权造成实质影响，完全符合《行政诉讼法》第11条中的“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，但其并不属于法院的受案范围。

2.救济力度不够，程序存在瑕疵

《公务员法》、《行政监察法》、《行政机关公务员处分条例》等法律法规中虽然存在一定的救济程序，但是乏善可陈，缺少听证程序。而听证作为我国规范行政行为的一种有力的促进手段，不仅仅是可以应用于所谓外部行政行为，更加应当的作为一种内部救济或者说是一种程序性权利，其实并没有在有关救济的规定中有所体现，更为严重的是，所有对于公务员的调查、决定等程序并不公开，公务员的陈述和申辩权利，在不公开不透明的情况下实则为形同虚设。

3.救济地带存在空白

在《公务员法》等关于惩戒及其救济的法律法规中，只规定受处分公务员对于警告、记过、记大过等“具体行政行为”可提出申诉，而对于“抽象行政行为”侵犯其合法权益的行为却不可提出申诉，这就在法律救济上出现了空白和漏洞，而在现实中，抽象的行政行为对于公务员的影响可能是巨大的，但这一块“法治国阳光尚未照到的从林地带”[2]却不可因循其应有的途径加以救济，不得不说是立法的疏漏。

二、对外国公务员内部处分救济制度的考察

借鉴国外公务员不服内部处分的救济，可以得出，主要国家多可以采取行政上的救济手段和司法上的救济手段。

1.行政救济手段

法国的公务员不服纪律处分可以按照行政组织原则，向有纪律处分权限的行政机关或其上级行政机关申诉，在特殊情况下，公务员还可向国家公务员或地方公务员最高委员会提出申诉[3]。德国公务员不服行政机关作出的行政惩戒时，可以向联邦人事委员会申诉，联邦人事委员会的地位受法律保障，并且是独立的，只服从于法律[4]，倘若不服委员会申诉决定，可以向联邦纪律处分法院起诉。美国的救济制度中规定，倘若公务员不服行政处分，可向功绩制保护委员会提出申诉，委员会、有审理申诉经验的雇员或行政法官审理涉及公务员免职处分的案件，而且审理申诉应当举行听证。

2.司法救济手段

在法国的公务员制度中，行政机关处分公务员的权力，受到行政法院的监督，公务员不服行政机关的纪律处分，可依照法律的不同规定，向地方行政法庭和最高行政法院提起撤销之诉和损害赔偿之诉。在德国，对联邦纪律处分法院的非最终决定不服，可提出申诉，对联邦纪律处分法院的判决不服，可向联邦行政法院提出上诉。《美国法典（宪法与行政法卷）》第7703条规定，一个雇员或者雇员申请人受到功绩保护委员会的最后命令或裁定的不利影响或委屈时，可以获得对此命令或者裁定的司法审查，即为美国公务员在其权利受到侵害时，穷尽行政救济原则，仍然不服处理结果，可以向法院起诉。

三、我国公务员内部处分救济制度的完善

1.完善救济途径

公务员作为国家公权力的直接行使者，在社会管理中扮演的是一个行政人的角色，而在接受内部处分时，他与自然人受到行政机关行政行为的影响本质上是一致的，可以说，公务员是一个行政人与自然人的双重身份持有者，立法不能因为其行政人的身份而钳制其作为一个自然人应受保护的权利，也不可因为公务员为行政机关之内部人士，而懈怠行政机关义务之履行，所以，在现有救济途径的基础上，应当增加司法救济，作为保护受处分公务员权利的最后一道防线。因为即使在行政机构行使活动中，公民仍拥有公民应拥有的权利和义务，不是机构内部控制的对象[5]。台湾地区目前受理公务人员权利救济（人事行政）的机关就包括对该公务人员作成处分机关之上级机关、考试院公务人员保障暨培训委员会、高等行政法院及最高行政法院以及公务员惩戒委员会[6]。显然，排除司法救济，已然不适合当今法治社会发展和建设的需要，公务员作为一个独立的主体，其权利受到侵害时理应受到司法的救济和保护，但为保证公务员权利之保障与行政机关之正常运转之间的平衡，也基于司法不过分干预行政之原则，应当确立司法救济为最终救济的原则，即当事人没有用尽行政救济以前，不得诉至法院要求司法救济。

2.加大救济力度，引入听证制度

听证制度作为行政程序法的核心制度，在确保行政机关规范行使权力，保障相对人程序性权力等方面发挥着越来越显著的作用。内部处分作为行政机关行使权力的一个重要领域，应当借鉴和引入听证制度，听证制度的缺失，往往会使本就薄弱的公务员陈述和申辩环节流于形式，更何况在中国传统思想中君君臣臣等级本位的影响之下，公务员内部处分过程中的程序性权利就更加不会受到重视，这不但与我国依法治国的政策相悖，更不符合依法行政的宗旨，倘若行政机关对本机关工作人员的处置都有失偏颇，程序欠妥，又怎能保障在对外做出具体行政行为时会严格依循法律，照章办事。

3.弥补立法空白，完善现行立法

成文法因其固有的滞后性，或多或少的会对实际生活中出现的情况难以完全规制，现有的制度中对公务员权利义务产生影响的行为，已远远不止警告、记过、记大过、降级、撤职、开除这些方面，许多抽象文件，也会对公务员的权利义务造成实质影响，但立法目前对此尚未进行有效规制，而鉴于抽象文件的行政性和抽象性，司法机关又无法在其职能范围内加以过多干涉和审查，造成抽象文件侵犯公务员权利现象屡有发生，但并未得到及时有效的制止，因抽象文件而受处分的公务员权利并未得到很好的保障与救济。另外，法律责任的缺失也是造成如今公务员内部处分随意性和偏差性较大的原因之一。在法治国家之中，不论公民权利的行使，还是国家权力的行使，都应当承担违法违规行使之责任与后果，即使是国家行政机关内部处分的行为，也应遵循这一法理。而现有立法中，仅《公务员法》第103条和第104条规定，机关因错误的具体人事处理对公务员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，应当依法给予赔偿。公务员主管部门的工作人员，违反本法规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，给予处分。《行政监察法》第48条和第49条规定，监察人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、泄露秘密的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。监察机关和监察人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，应当依法赔偿。立法层面的法律法规缺失，实属法律之空白与漏洞，应当引起立法机关的重视，并加快立法的步伐。

参考文献：

[1]应松年.当代中国行政法[M].北京：中国方正出版社，2005：351.

[2]胡逸文.我国公务员权益保障与救济制度的研究[D].上海：复旦大学，2009.

[3]王名扬.法国行政法[M].北京：北京大学出版社，2007：233.

[4]卫芳.试论公务员受到不利处分后的救济[J].山西省政法管理干部学院学报，2004，（2）.

[5]平特纳.德国普通行政法[M].朱林，译.北京：中国政法大学出版社，1999：65.

[6]李震山.行政法导论[M].台北：三民书局，2010：173.

（责任编辑：许广东）