运用质量管理体系强化电子政务平台建设

文/徐荣霞

运用质量管理体系强化电子政务平台建设

文/徐荣霞

电子政务是政府部门的一种管理创新，但由于缺乏管理理论和标准的支撑，导致目前政府部门电子政务建设各自为战的局面。本文在分析电子政务和ISO 9000质量管理体系内涵的基础上，以质量管理体系的PDCA循环理论为基础，以上海市质监局为例，试述ISO 9000过程管理在电子政务平台搭建中的作用和导入方法。

电子政务 质量管理体系 搭建

电子政务本质上是通过互联网建立“虚拟政府”，其建构以信息化技术为支撑，但其核心不是信息化技术，而是借助信息化技术来重塑一个高效率、服务高水平、服务体系完善和公众满意度不断提升的政府。因此，电子政务是技术创新与政府管理创新相结合的典范，其最终价值体现在提高政务活动的公开性和透明度，实现政府与社会、公民的互动，改善公共服务环境上。

但，纵观政府部门信息化过程，普遍存在着重技术、轻服务的现象，如何把信息化上升到电子政务的高度来认识和建设，是当前政府部门信息化工作中要着力解决的重点。在电子政务建设过程中，我们最为关心的是通过什么样的手段和标准来指导电子政府的建立，也就是支撑电子政府建立的理论基础是什么？笔者通过理论研究和实践探索，试阐述ISO 9000质量管理体系在电子政务平台搭建中的作用和导入方法。

一、电子政务、质量管理体系的概念

虽然电子政务得到了极大的发展，但在学术界对于电子政务的定义仍然没有统一认识。国内外对于电子政务定义的种类很多，侧重点无非在技术、管理变革和服务继承等角度。笔者综合各方面的理论研究，认为电子政务是指政府机构在其管理和服务职能中以互联网为基础，运用现代化信息技术来重组、优化政府的组织结构、运行机制、工作流程等，并以此来提升政府总体服务质量和履职效能的一种全新管理方式。

质量管理体系是国际标准化组织（ISO）用其颁布的ISO 9000族标准向全世界推荐的一套实用管理方法模式。它把影响质量的技术、管理、人员和资源等因素整合在一起，建立具有约束力的质量管理体系，实现过程控制和持续改进。

ISO 9001:2008《质量管理体系要求》是质量管理体系的核心部分，其鼓励采用过程方法，旨在通过满足顾客要求，增强顾客满意。

图1 以过程为基础的质量管理体系模式

图1反映了在输入和输出时，顾客起着重要的作用，这也是新公共管理和电子政务所要关注的焦点。在过程管理中，质量管理体系注重PDCA循环的运用，即将策划（plan）、执行（do）、检查（check）、改进（act）作为质量管理体系的基本运转方法。

二、质量管理体系在电子政务构建中的作用和意义

自国际标准化组织发布ISO 9000族标准以来，英国、美国、加拿大和法国等纷纷将其引入，作为推动其政府改革的有力工具，我国也发布了等同采用该系列标准的GB/T 19000族质量管理标准。对我国政府部门管理来说，建立和运行政府服务的质量管理体系，其实践意义主要体现在4个方面：一是在政府施政理念上，由“控制”向服务转变；二是在政府运作机制上，由“经验型”向“标准型”转变；三是在政府责任追究上，由主体不清向主体明确转变；四是在政府提高服务质量上，由间断改进模式向持续改进模式转变，而这些转变恰恰也是电子政务建设的重要目标。

电子政务的目的是重组、优化政府的组织结构、运行机制和工作流程等，并以此来提升政府总体服务质量和履职效能，而质量管理体系工作目的是要将政府部门内部现行的管理制度和规定，按流程特点进行理顺整合，建立全过程、全方位的内部管理体系。因此，对于促进服务型政府建设这一目标来说，二者具有一致性。

基于电子政务目前普遍存在的缺少标准、缺少统筹的局面，质量管理体系对于解决这种共性问题是非常有意义的。同时，在电子政务平台中固化质量管理体系，有利于解决政府部门在运行质量管理体系时“体系归体系，业务归业务”这种“两张皮”现象。

三、基于质量管理体系的电子政务平台构建模式

电子政务信息平台主要包括两部分，分别是政务内网和政务外网。这两个部分分工不同，但又紧密联系。

①政务内网是电子政务信息平台的重要组成部分，它主要是供政府部门内部之间使用。目的是为了实现行政办公的自动化管理，主要内容包括业务系统、公文系统、政务外网数据维护和效能监察等。通过对业务流程的规范来实现各部门之间业务的整合，从而在电子政务信息平台上进行办理、审核和流转等，实现办公效率的提高和优化。

②政务外网，或者说政府门户网，是连接政府和公众的重要桥梁和纽带。它能够实现网上办事受理、政务信息的公开发布、法律宣传、政策咨询、接受群众监督和舆论引导作用。政府网站与群众的互动性程度是检验政务外网是否合格的一个重要标准。

经过6年多的建设，上海市“金质工程”实现了行政审批、监督检查、行政处罚、公共服务等工作的电子化，建成了覆盖市区两级所有质监行政部门、数据大集中的信息化系统，既覆盖了计量、特种设备和食品等所有业务，又涉及了质量档案、质量风险监测和综合分析等为领导决策分析提供支撑的信息分析，提升了质监公共服务能级。总体来说，其行政审批系统基本符合质量管理体系的流程管理要求，是一个较为成功的电子政务平台架构。

但若基于质量管理体系过程管理理念的视角来看，上海市质监局实施的“金质工程”还存在着不足，对照PDCA循环管理要求，“金质工程”尚未完全形成一个完整的管理闭环。具体来说，在以行政审批为代表的“执行”环节能够通过信息化系统给予有力保证，而在“策划”、“检查”和“改进”环节的支持手段还很薄弱，还无法有效体现持续改进的管理要求。

基于PDCA循环模型，并根据GB/T 19001—2008/ISO 9001:2008《质量管理体系要求》的表述，以上海市质监局管理职能为例，可以将质量管理体系分为职责管理、资源管理、行政行为实现、测量、分析和改进等过程。其过程及在电子政务平台中的构建设想如下：

①职责管理过程

确定上海市质监局的质量方针和质量目标，明确组织机构设置及局机关各部门各项公共行政管理行为实现过程的顺序和相互作用，规定相关人员的职责、权限并得到沟通，明确上海市质监局的根本目标是实现顾客（对上海市质监局提出工作要求或接受上海市质监局服务的组织或个人）满意，顾客是各项活动的关注焦点；明确质量目标、质量管理体系策划和管理评审的具体过程，并编制相应的文件进行控制。职责管理过程在电子政务平台中的构建设想如表1所示。

表1 职责管理过程在电子政务平台中的构建设想

②资源管理过程

资源是质量管理体系有效运行和满足过程运作要求的基础，应编写相应文件予以管理和控制。资源管理过程分为资源提供、人力资源、基础设施和工作环境管理4个具体过程。资源管理过程在电子政务平台中的构建设想如表2所示。

表2 资源管理过程在电子政务平台中的构建设想

③公共行政管理行为实现过程

公共行政管理行为实现过程，是对影响质量的各种因素环节进行有效控制的过程，应当编写相应的文件来进行控制。根据上海市质监局的业务范围和组织机构的职能分配，公共行政管理行为实现过程可分为：公共行政管理行为实现的策划、与顾客有关的过程、采购、公共行政管理行为实施、监视和测量装置的控制5个具体过程（见表3）。

④测量、分析和改进过程

测量、分析和改进过程规定了为确保满足顾客要求和实现持续改进而进行的监视和测量活动。测量、分析和改进过程分为：监视和测量、不合格控制、数据分析和改进4个具体过程（见表4）。

表3 公共行政管理过程在电子政务平台中的构建设想

表4 测量、分析和改进过程在电子政务平台中的构建设想

四、结语

电子政务的发展过程，也是政府管理创新的过程，这个过程离不开政府管理理论的支撑。质量管理体系的相关理论为电子政务平台的构建提供了一个发展并持续改进的框架，这也为电子政务的标准确立提供一个重要的探索渠道。当然，将质量管理体系导入到电子政务建设，首先要求政府部门要建立和运行质量管理体系。因此，将ISO 9000质量管理体系过程管理导入到电子政务平台，是在有一定条件的情况下开展的。本文提供的仅仅是一个框架性的设想，很多细节还不够完善，但希望通过这种探索，吸引更多的交流和研究，给电子政务的发展带来一些积极的借鉴意义。

[1] 国家质检总局课题组.质量管理体系与政府执行力建设[J].中国行政管理,2011(12):78-81.

[2] 张承伟,乌丽娟,梁鹏.基于ISO 9000的政务过程控制研究[J].大连理工大学学报(社会科学版), 2006(3):9.

E-government is government's innovation on management style.Due to lacking the support of management theory and standard,many government departments are building their e-government systems independently and omnifariously.Based on the analysis of e-government affairs,ISO 9000 QMS's connotation,and QMS's PDCA theory,the article described the function and introduction method of ISO 9000 process management in the construction of e-government platform using Shanghai Municipal Bureau of Quality and Technical Supervision as an example.

E-government;QMS;Construction

（作者单位：上海理工大学管理学院）