我国公共行政文化标准体系构建研究

文/康俊生 晏绍庆 韩晶

我国公共行政文化标准体系构建研究

文/康俊生 晏绍庆 韩晶

随着服务型政府建设进程的加快，标准化在公共行政管理领域的扩展和应用延伸已是必然的趋势和要求。本文分析了我国公共行政文化标准化的范围和特征，提出了我国公共行政文化标准体系框架和构建措施建议。

公共行政文化 标准体系

公共行政文化包括行政思想文化、行政制度文化、行政行为文化和行政物态文化，主要表现为行政信仰、行政理念、行政思想、行政价值、行政道德、行政行为以及与之相应的行政体制、行政制度、行政准则、行政规范、行政方式和行政风格等。公共行政文化是伴随人类社会的公共行政实践活动产生的，是上层建筑特别是意识形态领域一种特殊的文化形式，是公共行政活动之魂，对行政制度的建立和行政组织的构建、过程和结果具有重要的影响作用。当前，我国正处于推进服务型政府建设的关键时期，研究建立具有前瞻性、科学适用的公共行政文化标准体系，对促进我国公共行政文化的建设具有重要的意义。

一、标准化是规范公共行政管理运行和发展的有效技术手段

标准化是现代化工业的产物，在经济社会发展中起着不可替代的重要作用。进入21世纪，标准化已从传统的工农业产品和技术，不断向各类服务和管理过程中的重复性活动方面延伸。标准化可形成科学统一、协调优化、易操作、可衡量和可检验的技术指标体系，实现量化管理与科学评价，可推动管理工作的系统化、规范化和科学化，为现代化管理提供技术基础。

随着服务型政府建设进程的加快，标准化作为科学管理重要的技术支撑，其在公共行政管理领域的扩展和应用延伸也是必然趋势和要求。我国目前已在公共行政管理与服务标准化实践方面进行了诸多有益的探索。2009年至今，国家标准化管理委员会先后确定了安徽省巢湖市、合肥市，河南省漯河市、信阳市，湖南省常德市等23项国家级行政管理与服务标准化试点项目。湖南、四川、福建、江苏、山东、安徽和上海等省市相继制定了45项行政管理与服务类别的地方标准。目前，国家标准化管理委员会已开始启动了《行政服务标准化工作指南》、《行政服务中心运行规范》、《行政许可业务流程规范》等12项行政管理与服务国家标准的制定。

二、公共行政文化标准化的范围和特征分析

公共行政文化涉及思想层、制度层、行为层及物态层4个层面（见图1），这4个层面相互联系、彼此影响，共同支撑公共行政文化的建设。

①思想层：行政思想文化包括行政心理文化、行政伦理道德文化、行政价值文化。行政思想文化建设能使行政人员的目标与整体目标趋向一致，对行政人员的价值取向和行为取向起着引导性作用；

②制度层：即行政管理制度方面，包括行政组织制度、机构建设制度和公务员管理制度等。公共行政文化建设较为抽象，必须落实到比较具体和客观的制度建设上，通过制度订立，约束行政人员的行为，保障行政工作的规范运行；

③行为层：指行政人员在精神思想和管理制度的影响下，对自身工作行为进行的规范，包括行政人员的工作作风、态度、礼仪、服务规范等；

④物态层：包括行政办公建筑、设施设备和手段等，是公共行政建设的物质保障。行政服务场所、设备设施应能体现节约、便民、廉洁等要求，能折射出行政机关的价值观念、管理哲学、工作作风、环保意识和审美意识。

标准化在从基础技术、工业产品领域向贸易、信息、物流、能源、环保、安全和服务等领域发展的过程中，表现出标准化是从实物层面开始，向无形性的管理层面发展的趋势，但标准化并不涉及思想层面的规范和管理。公共行政文化建设中的“思想层”是对公务人员的思想、心理、精神加以引导，通常是以法律法规和社会道德予以规范和引导，不适合以“标准”的形式进行规范。因此，它不属于公共行政文化标准化的研究范畴，而公共行政文化建设中的“制度层、行为层、物态层”属于实物层面和管理层面的内容，可以用标准化形式进行规范，属于公共行政文化标准化的主要研究内容（见图1）。

图1 公共行政文化建设范围和公共行政文化标准化范围

公共行政文化标准化是标准化原理在公共行政领域内的应用，具有系统性、统一性、实践性的特征：

①系统性：“最佳秩序”赋予了公共行政文化标准化“科学管理”的内涵，要求公共行政文化标准化工作必须通过整体考虑、系统设计的路径才能充分发挥标准互相协同和促进的集合效应。

②统一性：“共同使用”决定了公共行政文化标准的“统一”属性。围绕公共行政管理开展的标准化活动，从公共行政制度、行为、物态等方面进行统一，在公共行政管理建设范围内实现最佳秩序。

③实践性：公共行政文化标准来源于公共行政文化建设实践，反过来又对公共行政文化建设的发展起指导性作用，并在指导实践的过程中持续改进和优化。

三、公共行政文化标准体系框架构建

公共行政文化标准体系包括行政文化基础标准、行政制度文化建设标准、行政行为文化建设标准、行政物态文化建设标准、行政信息化建设标准、行政文化评价与改进标准等6个部分，基本框架结构见图2。其中，行政制度文化建设标准、行政行为文化建设标准、行政物态文化建设标准分别对应公共行政文化建设“制度层、行为层、物态层”三方面的内容。鉴于公共行政文化建设需要基础标准作为支撑，信息化是公共行政文化建设的重要技术保障措施，以及行政文化建设是一个PDCA持续发展的过程，因此增加了行政文化基础标准、行政信息化建设标准、行政文化评价与改进标准3部分的内容。

图2 公共行政文化标准体系的基本框架结构

①行政文化基础标准

导则标准。它指具有引导、统领作用的标准。目前国家正在制定《乡镇基本公共服务通则》、《行政服务标准化工作指南》、《节约型机关评价导则》等公共行政文化标准化方面的原则性、指导性国家标准。我们提出制定《服务型政府导则》标准项目，主要规定服务型政府建设所应坚持的基本原则和要求，为服务型政府的建设提供技术指引。

术语标准。由于公共行政文化涵盖的范围较广，以标准化作为规范手段必须有准确、清晰的术语作为支撑。目前，已有GB/T 25647-2010《电子政务术语》标准，国家正在制定《村务民主管理基本术语》国家标准，公共行政文化方面的其他术语尚无标准予以规范。因此，我们提出制定《行政管理术语》标准，以为公共行政文化建设提供“标准化语系”支撑。

分类标准。现已有GB/T 2260-2007《中华人民共和国行政区划代码》、GB/T 4657-2009《中央党政机关、人民团体及其他机构代码》等行政区划、机构分类方面的国家标准。海洋、粮食、林业主管部门分别发布了行政区域、粮食信息、林业区划分类方面行业标准。我们提出制定《行政办理事项编码规范》标准项目，为行政办理事项的目录管理、网上审批和电子监察提供项目编码规则，支撑行政审批信息化建设。

标志标准。已有GB/T 10001.1-2006《标志用公共信息图形符号第1部分:通用符号》、GB 2894-2008《安全标志及其使用导则》等4项标志类国家标准，交通行业主管部门发布了JT 410-1999《交通行政执法人员执法标志》标准。我们提出《行政机关标识规范》标准项目，对行政机关设计统一的标识提出要求。

②行政制度文化建设标准

行政组织制度标准方面，当前国家正在制定《行政服务中心运行规范》国家标准，民政行业主管部门正制定《村民委员会选举投票方法》民政行业标准；行政业务方面，国家正在制定《行政许可业务流程规范》国家标准。围绕学习型行政组织建设、行政业务办理、政务公开方面，为完善行政制度方面标准的不足，我们提出制定《学习型行政组织建设规范》、《行政办理业务手册编制指南》、《行政服务办事指南编制指南》、《政务公开实施规范》4项标准项目。

③行政行为文化建设标准

国家日前正在制定《行政服务中心网上行政服务规范》国家标准，我们提出制定《行政窗口服务规范》标准，在该标准中对行政窗口服务提出原则和要求。

④行政物态文化建设标准

如今，行政物态文化建设方面的国家标准和行业标准尚无制定，我们提出了《行政服务中心建设指南》和《行政服务中心设施设备要求》2个标准项目。在《行政服务中心建设指南》中建议包含行政服务中心建设的选址、规划、规模、功能、面积等方面的要求和指标。在《行政服务中心设施设备要求》中建议包含行政服务中心设施设备的功能、配备、采购、维护、节能和环保方面的规定。

⑤行政信息化建设标准

行政信息公开方面，国家正在制定《行政服务中心信息公开编码规范》等3项国家标准；电子政务标准方面，已有GB/T 21061-2007《国家电子政务网络技术和运行管理规范》、GB/T 21064-2007《电子政务系统总体设计要求》等17项国家标准。另，国家还在制定《信息安全技术电子政务认证应用技术指南》、《信息安全技术政务信息系统安全基本要求》等5项国家标准。为规范行政事项网上审批，提升行政审批效能，我们提出制定《行政事项电子监察规范》标准。

⑥行政文化评价与改进标准

行政文化评价与改进标准是行政文化持续改进、不断完善的重要技术措施。目前，已有标准实施评价、卓越绩效评价、顾客满意测评方面的国家标准，国家正在制定行政服务中心效能评价准则方面的1项国家标准。我们提出制定《行政绩效测评指南》、《行政服务投诉处理指南》2个标准项目，为规范化地开展行政绩效测评和处理行政服务投诉提供技术指引。

四、公共行政文化标准体系构建措施建议

公共行政文化标准体系涉及所有行政部门，是一个涉及面广、内容复杂的标准体系，建议按照顶层设计、逐批制定、上下联动、试点先行的原则，积极推进公共行政文化标准体系的构建与实施。

标准化主管部门及相关行政主管部门应做好公共行政文化标准化工作的顶层设计，即在相关研究成果的基础上，经过讨论修改，正式发布实施公共行政文化标准体系。有了明确的顶层设计，才能避免公共行政文化标准制定的随意性、无计划性和公共行政文化标准化管理的碎片化及分散化。

公共行政文化标准体系中标准制定任务繁重，要全面分析公共行政文化标准体系中待制定的标准项目，按照先易后难、有序推进的原则开展公共行政文化标准的制定工作。例如，可首先制定《行政管理术语》、《行政机关标识规范》、《行政服务中心建设指南》等基础标准和硬件建设标准；然后再制定《行政办理业务手册编制指南》、《行政服务办事指南编制指南》、《行政窗口服务规范》等服务、管理和操作层面的标准；随着时间的推移，服务型政府建设、学习型行政组织建设、行政绩效测评成熟并积累一些良好的经验后，再开展《服务型政府导则》、《学习型行政组织建设规范》、《行政绩效测评指南》等较宏观和较为原则性标准的制定。

标准来源于实践，以实践经验的综合成果为基础。公共行政文化标准的制定需要由国家统一管理，也需要建立在各地方公共行政管理实践的基础上，需要国家和地方上下联动、共同推进。例如，山东省是国内较早开展公共行政管理标准化实践的省份，早在2008年就发布了《行政服务标准体系》、《行政（审批）服务规范》等5项地方标准，在此经验积累的基础上，山东省承担了《行政服务标准化工作指南》、《行政服务中心运行规范》等6项公共行政文化国家标准的研制任务。

With the acceleration of the construction process of service-oriented government,the extension of standardization application into the field of public administration had become an inevitable trend and requirement.This paper analyzed the scope and characteristics of public administration's cultural standardization.The paper finally proposed suggestions on the framework and construction measures of public administration culture standard system.

Public administration culture;Standard system

（作者单位：上海市标准化研究院）