美国应急预案体系研究及对我国的标准化建议[1]

文/蔡冠华 黎伟

美国应急预案体系研究及对我国的标准化建议[1]

文/蔡冠华 黎伟

本文总结了美国应急预案体系的基本构成，围绕其体系中《国家突发事件管理系统》（NIMS）和《国家应急反应框架》（NRF）这两个核心文件，对其结构进行了重点论述。通过对比，指出我国的应急预案体系存在的不足；借鉴美国城市应急预案体系的成功之处，从标准化的角度对我国应急预案编制提出了建议。

应急管理 国家突发事件管理系统 国家应急反应框架 应急预案 标准化

美国是一个自然灾害多发和深受恐怖主义威胁的国家，公共安全形势相当复杂。美国政府在长期的探索和实践中，充分利用标准化理念，逐步建立起了适合其国情的成熟应急预案体系。随着经济和社会的不断发展，我国公共安全管理需求也日趋强烈，而应急预案作为公共安全管理中应急管理的核心要素之一，越来越受到各方面的关注。研究和借鉴美国较为先进和成熟的应急预案体系及其标准化运用理念，将有助于推动我国的城市应急预案体系从简单地追求数量和结构完整向着注重质量和使用效果转变。

一、美国应急预案体系介绍

美国应急预案管理体系的核心由NIMS和NRF共同构成。其中，NIMS重点规范了标准化的应急指挥体系，即突发事件指挥系统（ICS）；NRF则对国家应急管理总体框架进行标准化和规范化。

NIMS根据事件复杂性（如影响范围和严重程度等），将突发事件按由轻微到严重分为第一级至第五级，共5级，并依据其复杂程度分类，分别由对应级别的政府进行分级响应（见图1）。

图1 美国突发事件的分级

NIMS由应急准备、信息通讯管理、资源管理、指挥管理及日常管理维护这5个框架性组件构成。其中，作为NIMS重要组成部分的“指挥管理”，包括突发事件指挥系统（ICS）、多机构协调系统（MACS）和公共信息系统（PIS）3个组织系统。ICS是一个实施应急指挥的工具，通常由指挥、运作、计划、后勤和财务/行政管理5个方面组成主要功能，其既标准化又弹性化，不论事件大小、事件类型，还是事前计划、事发应对，都可以普遍适用，是NIMS统一指挥和行动的基础；MACS将人员、程序、行动方案、专业工作和通信各要素通过有机结合，整合成通用系统；PIS则保证了信息的传递和共享。

NRF由核心文件、应急支持功能附件、支持附件、突发事件附件和合作伙伴指南组成，并以NIMS作为实现应急管理的工具和方法。其中，核心文件介绍了美国应急管理的理论、角色和职责、应急反应行动、应急反应组织和预案制定要求；应急支持功能附件则将联邦政府部门和某些非政府组织的资源和能力整合成一个具有特定功能的组织架构，以提供支持、资源和服务。应急支持功能附件共含15个特定功能，主要针对应急反应最频繁和常见的需求（见表1）。应急支持功能附件架构提供了一个模块化的结构，从而有选择性地启动精确的某个应急支持功能附件，以有效地处理事故的不同需求。例如，大规模突发事件可能需要启动所有应急支持功能附件，而局部的水灾或风灾可能只需要启动部分的应急支持功能附件。每一种应急支持功能附件都通过标准化的结构明确相应的适用范围、政策、运作机制、组织机构、所需采取行动和职责等。

表1 应急支持功能编号和名称

NRF规定了由联邦、州级和地方预案构成的应急预案层级结构。联邦应急预案结构，针对包括恐怖主义活动和重大灾害在内的美国最可能面临的15种假设情景，制定3个层面的规划、方案或预案。在总统层面，制定战略指导和战略规划，确定国家应急管理主要战略目标；在国家层面，制定国家级跨机构运作方案，以实现战略指导和战略规划中所确定的目标；在联邦政府层面，各个联邦部门和机构根据其自身职能制定相应的应急反应预案。

州级和地方预案则通过运用危险识别和风险评估方法（HIRA）识别当地可能发生的灾害与危险，并依据评估结果制定相应预案。

二、我国应急预案体系存在的问题

我国应急预案大规模、系统性的建设始于2006年，以《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称“国家总体预案”）的颁布实施为主要标志，而2007年8月30日通过的《中华人民共和国突发事件应对法》更是从法律层面对应急管理和应急预案的建设提出了要求。按照国家推进应急管理“一案三制”的总体要求，在国家总体预案的基础上，规划和制定了国家专项应急预案21件、国务院部门应急预案57件，31个省市自治区也都分别制定了各自的总体应急预案，基本形成了全覆盖、分类别的完整应急预案体系。尽管如此，我国各级应急预案还处在早期粗放的发展阶段，往往只追求数量和完整性，与美国的应急预案相比，还存在一些不足。

我国的预案编制采用框架指南作为统一模板，从中央到地方进行自上而下地强力推动，从而导致了各地区、各部门的应急预案千篇一律，其内容与本地区和部门的环境、文化等并不相融。此外，各级预案基本上是为了完成上级任务，而不是作为应急管理的核心，在突发事件的实际应对中，往往还是依赖指挥人员的临场发挥，预案本身操作性不强。

反观美国应急预案体系，则由联邦、州级和地方预案的层级结构组合而成，不同层级预案根据其自身可能面临的灾害或危险而各有所侧重。其中，联邦预案重点针对发生概率小、后果严重的假设情景，强调应急管理方法；州级和地方预案则主要针对可能性更大和频繁发生的较小规模突发事件，偏重于实际操作指导。各层级预案间形成相互补充和支持。

突发事件处理往往涉及各级各类大大小小好几个预案。如台风袭击造成了电力设施损坏、道路积水和交通堵塞，其所涉及预案包括该城市、所在区县等的总体预案；防汛抗台、电网大面积停电等专项预案；气象灾害、处置道路交通事故、人口疏散等部门应急预案。预案所涉及的部门有市政府、区县政府、水务局、交港局、公安局、气象局、电力公司和民防办等一系列部门和单位。各部门和单位根据各自的应急预案进行信息收集、应急处置和现场指挥，彼此之间缺乏信息沟通和协调配合，极易造成现场指挥的混乱。美国的应急预案体系则更加强调预案间的彼此衔接和支撑，NRF就规定了州级和地方政府预案在HIRA过程中还应考虑联邦预案中的15种假设情景，以确保全国各层级预案得到全面整合并相互支持。

现行预案体系建设很大程度上是上级单位对下级单位考核的要求。编制者往往满足于形成一套文字形式的预案，上报备案之后就束之高阁，并且与之相应的演练也往往流于形式。但是，由于预案并非是一成不变，随着突发事件发生趋势以及所处环境的变化、管理手段和理念的改善、预案编制理论的不断完善、应急响应技术的不断升级，预案也应该及时地予以更新和完善，以期防患于未然。然而，当前各级部门和单位大多没有一个完整的预案持续改进机制，修订也只是根据上级单位的要求执行，既没有专员跟踪国内外类似事件的发生原因和处置方法，也没有定期评审应急预案的可靠性和适用性，后续管理缺失。

美国应急预案体系则集合了联邦、政府和地方政府过去应用的有效做法和组织结构，实施从预案制定、组织、培训、装备、演习到评价和改进的应急预案全生命周期闭环管理，是一个相对成熟的应急预案体系。例如，美国的NRF，在“9·11”事件和卡特里娜飓风之后分别根据当时应急响应过程中发现的不足和漏洞，先后进行了两次重大修改。

三、对我国应急预案的标准化建议

预案编制是一个技术与管理相结合的活动，标准化作为一种科学管理的手段，不仅能提高编制的效率和科学性，还会大大增加预案本身的协调性和适用性。

过程管理首先强调应急预案编制流程标准化，即借助PDCA（计划-执行-检查-处置）工具，将预案编制过程分为4个部分（见图2）进行设计。另外，在编制过程中，无论是编制小组成员构成、还是预案评估、研讨和论证等，不仅需要牵头协调部门（负责统一指挥和沟通协调）统一协调，还需要核心职能部门（负责具体执行）和协作保障部门（配合主要机构的工作）的广泛参与。这些部门均应委派代表参与预案编制，并表达本部门观点。尤其要规范的是，每个部门内部应当事先统一本部门的观点，在编制过程中成员代表可以不同，但前后观点必须保持一致。可以通过审查会议记录的方式，来将这一点作为部门的考核要求，从而保证整个应急预案编制过程中各方运作相互协调、彼此配合。唯有让各相关部门都参与应急预案的编制，才能使各部门在突发事件中自觉地配合运作。

图2 城市应急预案编制流程

另外，就持续改进而言，一方面需要定期对预案内容进行审查，检查是否有技术、管理上的变更需要；另一方面，若国内外发生类似事件，需要及时跟踪研究，并对比应急预案中相关内容，看看是否需要改进。这种定期或不定期审查，有助于应急预案不断适应本地区实际情况，增强应急响应的可操作性。

模块化的具体做法是将我国应急预案中通常会涉及到的一些具有类似结构和相似功能的单元体独立分割出来，形成若干应急功能模块，例如，资源管理、公共健康和医疗服务、能源保障以及交通运输等等，以便通过快速灵活的模块组合来适应不同地区和不同部门应急预案的特殊编制需求。组合化则是通过组合的方式，将一个基本预案1和若干适合的可选应急功能模块N形成成熟的应急预案，即统一的“1+N”预案编制结构（如图3所示）。其中，基本预案涵盖了除可选应急功能模块外的所有应急反应基本要素以及必备应急功能模块；另外，组合化还提倡改变目前这种自上而下集中动员和复制的预案编制模式，强调各层级依据自身实际情况和可能遭遇的突发事件情景，在兼顾全国统一规划的基础上，有针对性地编制本级预案，使得全国各级预案能够有机融合，形成完整体系。

图3 统一的“1+N”预案编制结构图

模块化和组合化是标准化的高级形式，在应急预案某些类似功能的编制中采用这种方法，不仅能使我国预案的内容层次清晰，易于使用和更新管理，而且更有利于预案内容的组织，保障预案内容的完整性和各级预案的协调性，减少重复劳动，提高可操作性。

[1] 苗崇刚，黄宏生，谢宵峰，等.美国国家应急反应框架[M].北京：地震出版社，2011.

[2] 姚国章.美国《国家应急计划》（之三）[J].电子政务，2006（09）：30-40.

This paper summarized the basic components of Emergency Response Plan System (ERPS)of United States by focusing on the structure of National Incident Management System (NIMS)and National Response Framework(NRF),which are the two key documents of US ERPS.Moreover,by comparing with US ERPS,the paper points out the shortcomings which exist in Chinese ERPS.Referring to the successful experiences of US counterpart,it offered some suggestions on Chinese ERPS on the view of standardization.

Emergency Management;NIMS;NRF;Emergency Response Plan;Standardization

（作者单位：上海市标准化研究院）

注：[1]上海市科委技术标准专项，项目编号：12DZ0502900；上海市质监局科技项目，项目编号：2012-27