基于土地利用结构合理性的开发区土地集约利用评价指标体系研究

梁广珍，孙艳磊

（通化市国土资源局，吉林通化134002）

基于土地利用结构合理性的开发区土地集约利用评价指标体系研究

梁广珍，孙艳磊

（通化市国土资源局，吉林通化134002）

该文在综合分析目前开发区土地集约利用评价模式的基础上，结合《开发区土地集约利用评价规程》中评价指标体系中存在的问题，重点阐述土地利用结构对开发区土地利用的影响，提出建立以土地利用结构合理性为基础的开发区土地集约利用评价体系的建议。

土地利用结构；土地集约利用评价；指标体系；开发区

当前，开发区作为带动经济发展的集中区域，其土地利用水平越来越受到重视。节约集约利用土地既是开发区解决土地供需矛盾的基础，也是其科学发展的前提。我国自2004年以来先后出台了一系列关于节约集约利用土地的相关文件，特别在《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号)文件中明确要求对开发区土地利用现状进行评价，以促进对开发区土地进行节约集约利用。基于以上政策和文件要求，国土资源部于同年下发了《关于开展开发区土地集约利用评价工作的通知》（国土资发〔2008〕145号)文件，标志着开发区土地集约利用评价工作全面开始，要求评价成果原则上应每两年更新一次。

尽管目前开发区土地集约利用评价工作已经具有较为完备的评价模式，但其评价体系、评价指标仍需要完善，特别是评价体系中关于土地利用结构的部分，选取指标较少，评价层次单一，不利于客观真实地反映出开发区土地利用结构及集约利用水平。因此建立以土地利用结构合理性为基础的开发区土地集约利用评价体系，既能全面、客观、真实地评价开发区土地集约利用的真实水平，亦能够为今后开发区的扩区升级、土地利用动态监管等方面工作提供基础数据和参考价值。

一、目前开发区土地集约利用评价模式

开发区土地集约利用是指以符合有关法规、政策、规划等为导向，通过增加对土地的投入，改善经营管理，挖掘土地利用潜力，不断提高开发区土地利用效率和经济效益的一种开发经营模式[1]。目前，开发区土地集约利用评价是以国土资源部下发的《开发区土地集约利用评价规程》（以下简称《规程》）为重要依据，对全国范围内的经国务院或省、自治区、直辖市人民政府依法审批的开发区界线范围内的全部土地进行评价。以政策导向性、综合性、因地制宜性为原则，通过对开发区土地集约利用状况进行基础调查，并对调查结果进行汇总分析。在此基础上，按照评价指标体系，运用多因素综合评价法，计算评价指标现状值，采用目标值法、经验借鉴法、专家咨询法等方法确定评价指标理想值，将评价指标进行标准化处理后，再计算土地利用集约度分值，得出集约度综合分值，从而评价开发区土地集约利用状况。结合用地调查情况和程度评价的结果，测算土地集约利用潜力，包括扩展潜力、结构潜力、强度潜力、管理潜力，推算尚可供地年数。在以上步骤基础上，编制相关文字、图件成果。

二、开发区土地集约利用评价指标体系存在的问题

目前，《规程》中的评价体系共设置3个层次，6个子目标，涉及14个评价指标，国内已完成的各类开发区土地集约利用评价均以此评价体系为基础进行开展。通过对这些评价结果进行集中整理、对比分析，可以看出这样一个问题，即所得评价结果与开发区土地集约利用真实情况存在一定的偏差。

表1 开发区土地集约利用程度评价指标体系

通过对评价体系进行综合分析，结合大多数开发区土地集约利用评价结果，可以看出评价体系存在的问题主要有以下方面：

（1）指标选取范围较窄，未能全面代表开发区整体土地集约利用水平。开展开发区土地集约利用评价主要目的就是通过对开发区土地利用现状与发展态势有较为全面、深刻的了解与认识。要求选取的评价指标应该能够全面、真实、客观并清晰地反映开发区土地利用、投入产出等基本情况之间的内在联系，及时掌握开发区各类用地的比例变化以及其变化的数量和速度[2]。但目前评价体系选取的指标中，大多数指标如工业用地率、工业用地产出强度等指标均是为工业用地而设置的，未设置其他类型开发区土地集约利用评价所需要的指标。

（2）评价结果未能体现土地集约利用过程的动态连续性。土地集约利用不是静止的，而是一个动态的过程，对于其评价需要从动态角度进行。目前评价体系中评价指标均选取于固定的评价时点，因此所得到的结果属于静态评价，未客观地评价出开发区每个时间段的土地集约利用情况，可能导致评价结果与开发区土地利用的真实情况存在偏差。

（3）忽略了土地利用结构对于土地利用现状的重要影响。土地利用结构对于土地所产生的效益影响较大。目前评价体系中对于土地利用结构的评价只选取了工业用地率这个指标，涉及高新技术产业开发区也只是仅仅增加高新技术产业用地率指标。单一的用地率指标，未能完整地说明土地利用结构状况。

（4）缺少对人地关系因素的考虑。尽管开发区主要是以工业用地为主，但土地集约利用的水平也不能忽略人地关系的因素。开发区土地集约利用水平的高低，应适当考虑人地关系的影响，增加人口增长的耗地指数、人口密度等反映人地关系的指标。

表2 基于土地利用结构合理性开发区土地集约利用程度评价指标体系

三、土地利用结构对开发区发展的影响

土地利用结构是指在一定区域内,各种土地利用类型在空间上组合而成的格局。在其动态变化的过程中,既受自然因素的制约,也受人为因素的制约。同时土地利用结构合理程度对于土地资源可持续利用具有重要影响,是土地利用的核心内容。合理的土地利用结构是一定区域内土地利用系统产生最大效益的前提。

（1）对经济效益的影响。开发区作为工业集中发展地区，对于城市的经济发展具有重要意义。各种土地利用类型空间布局合理，不仅可以集约节约利用土地，更可以使单位面积内的土地产生较大的经济效益。反之，则会造成土地的浪费，经济效益低下。通过收集国内部分开发区的土地集约利用评价资料，可以看出经济效益较高的开发区其土地集约利用水平也较高。

（2）对社会效益的影响。按照开发区的布局特点以及其与母城的依托关系，可以将开发区分为海岛型、远郊型、近郊型和中心型四种类型[3]。不同类型的开发区对于城市以及周边地区的影响是不同的。开发区中住宅用地、商服用地、公路与道路用地等具有社会性用地的合理程度直接影响开发区土地利用整体布局。因此开发区在发展过程中，不仅要注重工业用地布局合理，同时也要结合工业用地的分布情况，综合其他社会性的特点，合理优化土地利用结构。

（3）对生态效益的影响。现代型开发区已经逐渐向绿色环保靠拢，单纯地以发展工业为主，忽略生态效益的开发区正在逐渐减少。优美的园区环境、成熟的配套设施现已成为吸引企业进驻的先决条件。加之社会对于环境保护意识的加强，注重园区的生态布局对于开发区发展具有长远意义。

四、基于土地利用结构合理性的开发区土地集约利用评价指标体系

综上所述，在进行开发区土地集约利用评价过程中，应当重点考虑土地利用结构的合理程度。在评价指标体系中，适当增加能够代表土地利用结构的指标。通过进行测算，反映出开发区土地利用结构的真实情况，进而对土地集约利用给予较合理的评价。

结合土地利用结构对于开发区发展的影响，综合考虑人地关系的因素，本文将开发区土地集约利用评价指标体系进行了扩充，将评价体系由原来的3个层次升级为4个层次，增加了土地利用动态状况这个目标。将子目标调整为9个，即：土地利用程度、用地结构状况、土地利用强度、产业用地投入产出效益、增长耗地指数、人口密度指数、用地弹性指数、土地利用监管绩效、土地供应市场化程度。在这些评价指标中，主要增加了土地利用结构的评价指标，选取工业用地率、高新技术产业用地率、住宅用地率、商服用地率、道路覆盖率、绿地覆盖率、其他城镇建设用地率这些指标对土地利用结构状况进行评价，丰富目前《规程》仅以工业用地率、高新技术产业用地率两个单一指标为主的评价体系。

五、结论与讨论

开展开发区土地集约利用评价工作是为了有效地、全面地、清晰地掌握开发区土地集约利用现状，进而促进开发区进行土地节约集约利用，同时为开发区扩区升级、土地动态监管与利用规划及有关政策制定提供基础数据和参考依据。其工作核心之一就是建立合理全面的开发区土地集约利用评价指标体系。评价体系应该能够科学客观地反映出开发区土地利用情况，特别是要注重土地利用结构的评价，因此以开发区用地结构合理性为基础的评价体系，就是试图做到有效地、全面地、清晰地反映开发区土地集约利用的实际水平，为开发区的土地利用情况提供参考依据。但仅仅完善评价体系还是不够的，对于评价指标的理想值的确定也需要进行更深入的探讨。此外，评价过程也应该对开发区在土地利用结构评价结果的基础上，提出优化土地利用结构的建议，便于开发区更好地发展。

[1]国土资源部.开发区土地集约利用利用评价规程[S].2010.

[2]刘向东,高洁.开发区土地集约利用评价指标体系探讨[J].安徽农业科学，2011,39（10）.

[3]马洪.中国经济开发区投资管理指南[M].北京：中国统计出版社，1994.

[4]陈秧分.长沙市区土地利用结构变化及其优化研究[D].长沙：湖南大学,2007.

[5]侯永庭，赵盛相，周振文.开发区建设新思路[M].北京：海洋出版社，1990.

[6]顾朝林，赵令勋.中国高新技术产业与园区[M].北京：中信出版社，1998.

[7]王慧.开发区与城市相互关系的内在机理及空间效应[J].城市规划，2003,27（3）.

（责任编辑：吕增艳）

Land Intensive Use Evaluation Indicator System of Development Zone Based on Rationality of Land Use Structure

LIANG Guang-zhen,SUN Yan-lei
(Tonghua Land Resources Bureau,Tonghua,Jilin 134002,China)

Based on the comprehensive analysis on the current land intensive use evaluation model of development zone,combination of the problems of evaluation indicator system in the Land Intensive Use Evaluation Procedures of Development Zone,it emphasized the impact of land use structure on land use of development zone,and proposed the establishment of land intensive use evaluation system based on rationality of land use structure.

land use structure;land intensive use evaluation;indicator system;development zone

F061.5

A

1008—7974(2013)04—0050—04

2013-03-17

梁广珍（1977-）女，吉林延边人，法学硕士，研究方向：宪法学与行政法学；孙艳磊（1985-）女，吉林通化人，管理学硕士，研究方向：土地利用与规划。