浅议提高环境影响评价中公众参与的有效性措施

王芳

【摘 要】本文参考国内外环境影响评价公众参与情况，分析了我国公众参与发展现状及存在问题，并提出了有效性的措施，以使环境影响评价更好地发挥其有效作用。

【关键词】环境影响评价；公众参与；有效性措施

公众参与（Public Participation），是环境影响评价制度中的一项重要内容，是指具有公共利益、兴趣的社会群体对政府涉及公共利益事务的决策的介入，或者提出意见与建议的活动。

1.国内外环境影响评价中的公众参与情况

1.1美国环境影响评价中的公众参与

美国是最早实施环评公众参与的国家，公众意见听证会（public hearing）是美国环境影响评价中公众参与的常用形式之一。听证会的流程：首先利用新闻媒介，发布拟建项目的厂址、内容；其次是公布听证会的时间和地点，邀请公众参加；三是通过听证会，听取公众意见，并进行现场答辩；四是在环境影响报告书中，设专门章节记录听证会内容并论述公众的意见。通过司法审查制度的保障，美国公众参与起到实际的效果监督作用，对于违反公众意愿的建设项目，公众通过完善的司法手段可以维护自己的正当利益，真正的体现和尊重了公众的意见。

1.2香港特别行政区环境影响评价中的公众参与

香港回归后，于1998年实行新的《环境规例》，强调“公众参与”，重视“相邻权”， 特别重视建设项目对生态的影响，凡违反环评规例的行为均属于犯罪行为，处罚很严厉。环境规例要求建设方在一份中文报纸和一份英文报纸上发布工程项目简介，在相关部门和公共场所提供报告书文件供公众查阅30天。在报告书做出前，按照程序，环境署还需征求其它主管局的意见，提交报告后，需再征询环境咨询委员会的意见，期限60天，整个评估过程公开、透明。

以上分析，在环评公众参与程序上，无论在立法方面还是在实践中，发达国家或地区都取得了一定的经验，公众参与的有效性较高。

2.国内环境影响评价中公众参与的发展历程

我国环境保护行政管理领域的公众参与近年来已有长足发展。中国对环保的重视始于1978年，小平同志首先提出中国应制定环境保护法。在环评法出台之前，由于缺乏具体的法律规定，我国环境影响评价中公众参与的广泛性和深度还处于较低水平。建设项目建设前一般不向大众公布.也无听证会形式。报告书不公开，只在环评过程中通过发放问卷、个别走访收集公众意见，并且将专家意见、地方意见也视为公众意见。因此，公众参与还有待进一步发展。2002年全国人大常委会出台的《环境影响评价法》对规划项目的公众参与程序进行了基本的规定。2003年9月1日颁布实施的《环境影响评价法》则顺应实际需要，进一步完善了公众参与制度。在公众参与环境影响评价的范围、程序和时机作了相应的规定。2006年10月28日颁布的《环境影响评价法》进一步具体规定了环境影响评价中的公众参与，该法第5条规定：“国家鼓励有关单位、公众以适当方式参与环境影响评价”。这对保障公众的环境知情权，调动各相关利益方参与的积极性起到极大作用。

3.我国环境影响评价公众参与存在的问题与不足

3.1公民享有的权利还不全面

依据《环评法》的规定，以及《暂行办法》的规定，在环境影响评价中的公民参与权已经有许多。但《暂行办法》属于部门规章，其效力有限，其所规定的公民在环境影响评价中的参与权的地位还相对较低。同时，《暂行办法》对公民参与权具体内容的规定也还有很多不完善的地方，如对控告检举权、协助公务权、程序抵抗权、救济权等还没涉及，环境影响评价中的公民参与权还不是很全面。

3.2公众参与主体范围界定模糊

我国的环评法对公众范围规定较为模糊。国家鼓励有关专家和公众参与环境影响评价，如何界定二者的关系，如何界定有利害关系和地缘关系人群，由于相关法律规定的模糊性，实践中公众参与的人员选择具有不确定性。实际操作中往往由评价单位自己确定人选，容易剥夺有意愿参与及有利害关系人员的权利，不具代表性，无法充分反映民意。

3.3环境公益诉讼滞后，未能有效维护公众环境利益

环境问题的一个特点就是它涉及的面积广、范围大，而且是多数人、多方面利益的体现。但是我国目前对环境公共利益的保护法律尚没有建立，没有相应的诉讼途径来解决，造成了环境公益保护的障碍。我国相关立法中只有在“私益诉讼”（如行政诉讼、民事诉讼）中规定有利害关系的公民可以起诉，而现有的私益诉讼机制救济能力有限，难以解决众多的环境公益问题。公众参与法律保障不健全，公众参与意识不强，环境信息公开不规范，环保宣传力度不大，环保民间组织力量不足，环境公益诉讼欠缺等问题。

4.对我国环境影响评价公众参与制度的有效性措施

4.1转变思想观念，提高公众的环境意识

环境保护仅仅依靠政府的力量是远远不够的，必须依靠公众的力量才能见成效。我国政府近些年从中央政府到地方政府都已意识到公众参与环境保护的重要性，明确认识到参与环境保护是国家法律赋予公众的权利，政府部门有义务回应和保护公众参与环境保护的这种权利，提供公众参与环境保护的途径和机会。政府也加大了环境教育的宣传力度，提高公众的主体意识，让公众认识到环境保护不仅仅是政府的责任，也是公众的义务，树立“人人为我，我为人人”的社会责任感，让公众成为环境决策、环境管理、环境保护的主人翁，而不是旁观者。

4.2明确界定公众参与的主体范围

参加调查的公众是影响公众参与有效性的首要因素。对于公众范围的界定，一般国际惯例是以“受到直接影响”和“存在利害关系”为标准。因此，公众参与应该让直接受影响的人群及团体的公共代表参加，可以包括地方官员、相关部门机构、私营企业代表以及其他感兴趣的团体，如当地人大代表、政协委员、群众团体、环保协会或居委会代表等，特别是要充分利用环保社会团体的环保意识强、环保知识丰富、参与热情高、熟悉本地环境质量情况的特点，发挥其积极的作用。公众参与代表的人数越多，其有效性越高。按照不同人群、团体赋予不同的评价阶段的权重等级，确保公众参与意见的客观公正。

4.3进一步完善公众参与的程序

我国的环境影响评价程序则只是对需要编制环境影响报告书的程序作了详细规定，对于编写环境影响报告表以及环境影响登记表的程序则没有进行详细的规定。也就是说，在后两者的情况下，公众根本没有参与该程序的机会。而且，由于我国环境影响评价程序中缺少项目审查和范围界定程序的相关规定，使得公众也无法在这两个程序中享有参与的权利。根据参与阶段越早，公众参与越有效的标准，我国应当在这两个程序中引进公众参与，使公众参与在拟定专项规划或建设项目的初审、范围界定、环境影响报告书的制作、接受公众审查及环境影响报告书的审批等各个阶段均应有所体现。

【参考文献】

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