古城收费，凤凰向何处去

张墨宁

4月25日下午2时，凤凰县政府3楼会议室，分管旅游的“80后”副县长蔡龙被数十名商户层层围住，要求回应他们的质疑和愤怒。

有人对着蔡龙发言：“网上现在全是凤凰的负面信息，凤凰已经遭到了全国的抵制，希望政府能够陆续出台一些门票优惠措施挽回声誉。说句难听的，是地震救了你们，要不然凤凰的新闻会一直在头条。”话音未落，人群中发出一阵哄笑，掌声随即响起。蔡龙也配合地尴尬一笑。

这是凤凰实行古城收费制以来，商户们与县政府的第四次“谈判”。而“五一”期间，凤凰客流减半，更给博弈增加了变数。官民的博弈向深层走去，变成了“凤凰向何处去”的话语争夺。

一座小城，由谁来决定它未来的形态和命运？

官民谈判

凤凰县政府并没有打算以强硬姿态“死扛到底”。面对外界压力和商户们的抵触，对“进城收费”和“严格查票”的管理方式做出了部分妥协和纠偏。

不过，对于散客锐减感知最为明显的商户们并不买账。他们把这些措施看作疲软的补救，并不觉得能够为挽回人气带来实质性的改变。

古城內外的商户们，满是对抗的情绪。一件小事，就有可能引发口角和冲突。经营着一家小型旅馆的龙女士说起前两天遇到的事情，仍然压不住怒火。古城收费后，生意冷清，她不得不到南华门外拉客，回来的路上就被查票人员叫住，问买票了没有，她气呼呼地掏出了自家旅馆的名片，在额头上比划了一下反问对方：“我是不是要把它贴在脑门上才可以？”

像龙女士这样的商户，正是收费后受损最大的群体之一。他们多来自外地，经营家庭旅馆、饭店和小商品销售，承包和租金投资达数十万甚至上百万，合同基本都在10年以上。散客的流失对他们造成了致命打击。古城外的布告栏上，贴满了商铺和旅馆的转让信息，但鲜有人驻足浏览。一名客栈老板说年前有人出价100万盘他的店，当时没有同意，现在“后悔死了，80万就出手”。

收费的依据显然已经不是凤凰县政府愿意继续纠缠的问题。自被推向风口浪尖以来，他们反复拿出《风景名胜区条例》、《游览参观点门票价格管理办法》等相关规定作为解释。蔡龙向商户们传达了县政府的清晰立场：除了不宣布废除“一票制”，其他都可以谈。

“今后，政府会加强市场营销，改变过去坐在家里等游客的方式，要主动走出去开拓市场，我们现在已经把营销政策做到了极致，吸引旅行社的目光。”蔡龙说道，“宣传这一块，主流媒体都已经开始发声，我们还请了古城保护方面的专家，也发出了支持的声音。”他劝商户们耐心等待，这些措施很快就会见到效果。

但是，商户们已经没有耐心了，这套说辞并不能安抚他们的恐慌。每天一睁眼，就是房租、水电和人工成本的重压。有客栈老板算了一笔账，如果这样下去两个月，每家客栈的损失都在4万～5万元。他们强烈要求在古城区投票决定是否收门票。“那就应该让全县人民都来投。”蔡龙说。

“既然是古城收费，就应该在古城投票。”商户提出异议。

“你们有发展的权利，难道全县人民就没有发展的权利吗？你们这些人里面有多少是凤凰县人民？”蔡龙的反问使关于“凭什么收费”的谈话无法进行下去。

事实上，商户们的内心几乎已经不得不接受收费这个板上钉钉的事实。他们要讨个说法的另一个矛盾点是政府的“暗箱操作”。

古城外经营客栈的老板刘华对《南风窗》记者透露，长期以来，旅行社都是跟古城外围的宾馆合作。现在政府为了增加人气，把原本属于他们的客源拉到了城内。作为回报，旅行社可以拿到非常低的门票价格，只收50元。也就是说，服从政府安排的旅行社有每张门票近百元的利润空间。另外，政府特别照顾了几家之前“闹得特别凶”的客栈，现在每天都客满。

这个问题被摆到了桌面上，人群立刻沸腾起来，相互诉苦。蔡龙辟谣：“作为分管旅游的副县长，我从来没有这样操作安排。如果确有其事，今天马上就让秘书去查。政府会尊重市场，古城内外一视同仁，要么大家都有客源，要么都没有。”

“谈判”持续了近3个小时，与4月11日政府出动防暴警察控制罢市商户的紧张对峙相比，气氛已经算是缓和。有人甚至抱着宠物狗，放在会议室的桌上一边抚弄、一边发出质问。一角的皮沙发也被站在上面围观的人踩得满是鞋印。商户们对此次答复并不满意，收票的法律依据、客源减少的困境，都没有一个足以让他们平静的答案。

旅游的烦恼

古城收费已经不是第一次了。来凤凰多年的刘华说，2009年就试行过。当时，凤凰县政府还没有与古城旅游公司完全绑在一起。承包经营城内八景的古城公司计划改景点收费为进城收费，与此番情景一样，遭到了商户的关门抵制。仅仅试行一天，就不得不作罢。

时至今日，局面已经完全不同，古城公司有了政府背景，自然硬气了起来。公开资料显示，2012年底“凤凰古城景区管理服务公司”成立，注册资金1.2亿元，其中凤凰县政府独资的公司持股49%，开发商叶文智的古城旅游公司占股51%。

收费为什么势在必行，又何以引起轩然大波。勾勒这座小城近20年的发展历史，或许可以让目前的嘈杂纷争变得清晰起来。

上世纪90年代初，以烟草为支柱产业的凤凰县是湖南省5个财政收入超亿元县之一。90年代末，烟厂被政策性关闭后，财政收入剧减到3000万，从强县变成了贫困县。凤凰县不得不筹划“二次创业”。2000年，凤凰县境内的“苗疆边墙”被古建专家罗哲文认定为南方长城，一时间引起轰动。这对正在探索旅游之路的凤凰县来说，正是一个大好机会。在此背景下，凤凰县引进了开发商叶文智的黄龙洞投资股份有限公司。2001年，将凤凰古城、南方长城等八大景点经营权以8.33亿元的价格转让给了该公司，为期50年。当时是湖南省成交额最大的一宗旅游买卖。自此，权力与资本便紧紧地拴在了一起。凤凰县政府借此翻身，2012年财政收入达到5.07亿元，古城公司的门票收入为1.78亿元。

然而，旅游业的繁荣也给这座小城带来了相应的烦恼。大量的外来投资造成了商业的井喷式发展。与此相伴生的是几近失序的旅游市场。

近年来，凤凰因“打人”而屡次成为焦点。2007年，发生“11名女孩凤凰旅游惨遭殴打”事件；2008年，张家界中国国际旅行社董事长在凤凰发生交通事故，在该县交警队大院被当地青年殴打；2009年，游客在黄丝桥被村民围殴。

曾经以静谧美丽而闻名的“边城”俨然已经成为暴戾的城池。这也是凤凰县政府旅游“新政”的立足点。收门票只不过是整顿市场的组合拳之一。根据凤凰县委宣传部提供的资料，从去年开始，县里就已经关闭了大量个人经营的小规模乡村游景点。

对此，刘华觉得是政府的“强词夺理”，游客多、市场乱并不足以成为收费的理由。“其实，市场是政府自己搞乱的。比如苗寨乡村游，门票的定价是168元，但是给代售商的底价是60元。中间有这么大的差价，有人卖得贵，有人卖得便宜。游客知道真相了当然会投诉。这完全是因为政府监管不力。”

10年期间，以旅游为轴心而产生的利益链条，重新形塑了凤凰这个湘西边陲之地的生存格局和社会生态。外来者寻着商机举债前来投资，在古城的繁华地段拥有房产的居民则完全能够脱离劳动，坐收巨额房租。附近村里的农民处在链条末端，靠摆摊、照相和给餐厅、宾馆打工为生。“新政”的执行，打乱了原有的秩序和生态。

与此同时，小城本身的基础设施已经远远跟不上旅游发展的速度了。凤凰县委宣传部一名干事向《南风窗》记者抱怨：“凤凰现在人太多了。去年‘五一，全体干部都要上街协助指挥交通。所有单位的车都要停到城外，给游客的私家车让位。”

在古城景区内，每隔一段就可以看到民居或商铺“厕所2元”的招牌。作为每年要接待690万人次的旅游胜地，没有一家像样的公共厕所。基建的窘迫导致了人与小城的资源紧张关系，甚至带来了更严重的后果。5月1日晚，发生了吊桥坍塌事故，20余人落水。据凤凰县政府发布的消息，吊桥是私人修建。坍塌原因为桥面拉锁拉钩出现断裂、受力柱断裂。就在不久前，一所临江民居发生了火灾。“年前就已经发生好几次火灾了，凤凰县现在电路老化，到了夏天用电量增大的时候，更是不堪重负。平时停水停电都很正常。”客栈老板薛梅说。

凤凰县委书记颜长文接受媒体采访时也表示，原有的基础设施已经远远超出负载，并将之归结为“假日经济惹的祸”。

面对这样的状况，在政府加大公共产品的提供和用行政力量干预市场之间，凤凰县选择了后者。

牟利还是保护？

无论政府是不是用错了药方，它从门票中的获利依然是逃不过去的经济账。事件初期，古城公司法人代表叶文智对媒体透露，政府在148元的门票收入中要拿走60元。不久，县委副书记赵海峰表示：“政府只拿该拿走的两部分，一是33元的‘两费一金，包括资源有偿使用费15元、旅游宣传促销费7元和价格调节基金11元；另一部分是企业经营产生的营业税、企业所得税等。”

对于政府到底分走多少，双方的数额并不统一，但是在“没有通过旅游赚到足够的钱”这一点上，政府和古城公司感受一致。在媒体采访中，凤凰县政府和叶文智都称，他们此前的调查显示，到凤凰旅游的人七成只看城不看收门票的景点。现在每年690万游客，门票“流失很大”。

在位于古城中心的從文广场边，题为《景区整合规范管理宣讲提纲》的政府宣传牌上，写着这样一段话：“凤凰古城的旅行社报价从早期的1000元/人，逐步降低到800、600、500、200、100直至赠送凤凰古城、免费游古城，使得我们的旅游市场看上去很美。2012年，全县接待游客690万人次，按人数为230万人，大量零负团队拥入古城，在匆匆看完夜景后离开凤凰，在没有留下消费的同时，留下了垃圾。个别导游骄傲地说：‘把垃圾留在凤凰，把财富留给自己。”

“民富而县不富”，让政府下定了收门票的决心。

与此同时，官方正在酝酿一个更大的计划。《南风窗》记者从凤凰县委宣传部拿到了一份名为《凤凰古城涉旅行业转移转型升级暂行规定》的征求意见稿。其中规定：“鼓励涉旅行业经营者按照《凤凰古城区鼓励和限制经营的项目目录》外迁、转移、转型升级”，“涉旅行业应努力提高民族优秀文化品质，营造文化氛围，增强文化气息，优化宜居宜游环境”，“鼓励居民将凤凰古城区内房屋恢复原来的居住生活状态，不再从事商业经营”。

部分商户已经收到了这份征求意见，对他们来说，这会是比收门票更大的打击。一名商户愤愤地说：“什么叫做原来的居住生活状态，难道要让他们什么也不干，坐在院子里当风景受穷吗？”

凤凰县委宣传部官员对此的解释是：“我们现在的改革措施就是要让文化回归古城，真正的文化体现必须要有一定的空间，要让游客在历史文化名城的景区里，找到能够代表农耕文明的社会生活形态。”

商业与传统的现代性冲突，这是千年凤凰古城绕不过去的一次考验。更何况，其中又裹挟着权力与资本合作牟利的欲望。长久以来，地方政府已经熟谙“文化搭台、经济唱戏”的发展模式，“原生态”这个词流行起来后，显然可以作为更高级的包装。以保护古城的名义，“清场”看上去既像地方政府一厢情愿的文化想象，但更像是借以对市场重新洗牌的出场信号。

普通的凤凰居民对此并不关心。来自县城附近阿拉镇的苗民杨云玲坐在广场的喷泉旁百无聊赖地晒着太阳，照相原本能够养活一家人。现在已到中午，生意还没有开张。她只希望门票风波带来的冷清能很快过去，日子还像从前一样。

（应采访对象要求，文中部分人物为化名）