通往法治中国之路

叶竹盛

中国的法治历程伴随着改革深入崎岖前行。改革初期，《民法通则》、《破产法》等涉及基本经济制度的法律在巨大的争议中艰难出台。进入新世纪，共识逐渐累积，《物权法》等众多曾经难以想象的法律一一顺利诞生。2011年，随着基本建成社会主义法律体系目标的实现，中国的法治建设迈过了“有法可依”的门槛，向纵深发展。

以中共十八大和今年政府换届为标志，中国进入了新的政治周期，新领导人上任伊始，纷纷强调宪法和法律的重要性，法治在中国的政治话语被提升到了前所未有的新高度。从“一手抓经济，一手抓法制”，到“用法治凝聚改革共识”和“把法律放在神圣的位置”，法治从改革的左膀右臂，变成了改革的主躯干。

法治是改革的基础，又是改革的产物。未来10年，法治如何凝聚改革共识，把改革推向深入？历史照进现实，现实揭示未来，回眸法治10年，新10年中国如何走向通往法治之路？

法律的生命在于实施

10年前，在纪念《宪法》颁布20周年的大会上，胡锦涛在讲话中要求在全社会进一步树立宪法意识和宪法权威，切实保证宪法的贯彻实施。这是党的最高领导人首次对宪法进行详细、系统的论述。10年后，这一论述有了回响。新任总书记习近平在纪念《宪法》颁布30周年大会上发表讲话说，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”

宪法是我国的根本大法，所有法律都是对宪法的具体化，宪法的实施也就意味着整个法律体系的实施，而这正是法治国家的应有之义和首要之义。习近平在上述讲话中坦承，“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究的现象在一些地方和部门依然存在。”法律体系的基本建成使得我国法治建设的主要矛盾从是否有法可依，变为法律是否得到严格实施。这一点是认识过去法治10年得失和未来法治发展方向的关键。

2003年，法治10年的开端是一场席卷中国的非典。政府信息不公开加剧了民众恐慌，也影响了救治的效果。那场事件的教训直接推动了中国政府信息公开制度的建立，经过5年反复讨论和探索之后，《政府信息公开条例》终于出台，这部法律是上10年以法治凝聚改革共识的经典例子。自此，民众不再是政府信息的被动接收者，而是有了法律理据，可以理直气壮地要求政府公开信息。起诉政府不公开信息也成了一个新的行政诉讼品种，在一些省份占所有行政诉讼案件总量的一成多。

然而，虽有前车之鉴，庞大的体制却仍有难以克服的制度惰性，根据中科院最新发布的2012年中国政府透明度年度报告，59个国务院部门中，仅有5家达到及格分。另据2011年的数据，有13个省涉及政府信息公开的诉讼案件量为零。作为一项全国性的制度，区域之间执行的程度严重不均衡，显示“顶层设计”如何落实为基层实践依然是一个重大难题，从凝聚共识到落实共识之间仍有艰难过程。

从局部到全面的公开

1997年中共十五大报告将法治确立为治理国家的基本方略。十八大报告中，法治建设被提到更高的层次，不仅要求“全面推进依法治国”而且要“加快建设社会主义法治国家”。如果说，过去10年的一些法治实践尚处于局部探索的阶段，未来则要求法治原则贯穿到更广的领域。公开性原则如何走向全面化就是一个显著的例子。

阳光是最好的防腐剂，法治要求用看得见的方式实现正义。行政、司法和立法，每一个部门都是实现正义的基本场所，因此都有公开性的要求。《政府信息公开条例》只是迈出了一小步。公开性原则的普遍适用仍存在巨大挑战。就在去年，官员财产公开制度再次成为热议的焦点。虽然存在技术问题等细枝末节上的争议，诸多官员已纷纷表示，“如有要求，愿意公开”。广州市政协副秘书长范松青已用行动表明了态度，在今年的广州市“两会”上率先“亮出家底”。体制外有呼声，体制内有行动，这表明共识已经形成，就等着制度接盘。中纪委在给全国人大代表的答复中透露，已着手起草建议稿，将配合全国人大有关部门及早将公职人员财产申报法列入全国人大立法规划。

2009年，最高院发布《关于司法公开的六项规定》和《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》，将公开性原则拓展到了司法领域。2010年10月，最高院在全国确定了100个司法公开示范法院，同时制定下发了《司法公开示范法院标准》。次月，《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》和《关于人民法院直播录播庭审活动的规定》相继出台。

在立法领域，一些地方已经开始探索公开立法过程。2006年，广州发布《广州规章制定公众参与办法》，要求将规章制定过程中举办的座谈会、听证会、论证会等详细记录发布到指定网站上向公众公开。但这一实践并未在各级法律制定部门中形成普遍化。全国人大及其常委的立法公开也仅限于公开法律草案和征集公众意见。

2011年8月，《预算法》修正案草案征集意见数多达33万多条，刷新此前《个人所得税》修正案草案23万条的记录，而后者的数量本已超过过去数年20多部法律征集到意见数的总量。一年后，《劳动合同法》修订时，意见数再次突破纪录，多达55万条。这一急速上升的趋势反应了喷涌而出的民意。如何消化和回应这些民意成了亟待我国立法制度进一步改革的重要挑战，改革共识不仅指“顶层设计”中形成的共识，也涉及如何将人民群众中形成的共识制度化的问题。立法公开是自下而上汲取共识资源的重要制度保障，进一步公开是必然的趋势。

保障人权是法治灵魂

2001年颁布的《立法法》规定，涉及人身自由的事项只能由全国人大及其常委会制定的法律规定。这一规定显示了中国的法律在创制上对人身基本权利的尊重。在司法方面，死刑核准权统一收回最高院，过去10年，中国死刑案件数量逐年降低。根据刑法学教授赵秉志的研究，“很多省份的死刑案件下降了1/3以上，一些省份甚至下降接近了一半。”

2004年的《宪法》修正案首次将“人权”概念写入《宪法》，明确规定“国家尊重和保障人权”。在那以后，“人权条款”先后写入了《治安管理处罚法》、《刑事诉讼法》。“人权”成为了中国法治发展的精神内核。新的10年，可以预见，在人权保障方面，最大的突破将是改革备受诟病的劳教制度。李克强在总理记者招待会上表示“劳教制度的改革有望年内出台”。

2004年的《宪法》修正案的重大突破还包括“私产入宪”，规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”。2007年《物权法》通过，将这一原则具体化。财产权是市场经济条件下法治的核心权利。“私产入宪”标志着中国的法治发展步入了以权利为核心的实质化阶段。不过，有一项重要的财产权利—土地权，还有待制度变革。

长期以来，在土地权方面，中国实行城乡二元制，城市土地权利享有人可转让相关土地权利，并且受到《国有土地上房屋征收与补偿条例》保护，即使被征收也能获得较高补偿。农村土地权利并不直接由农民个人享有，以集体所有权的方式由村集体进行分配，因此在流转方面受到很大限制。目前《土地管理法》修改草案正在审议中，去年底全国人大常委会会议审议的结果是删除了争议最大的“补偿上限30倍”的条款，改为原则性的“公平补偿”，按市场价格或同类土地的价格进行补偿。城乡对等，曙光在现。城镇化是后10年中国经济、社会改革的重点。修订后的《土地管理法》，及计划制定中的《农村集体土地征收和补偿条例》能否保障被征地农民的权利，是城镇化过程能否平缓进行的关键所在。

从粗放型到精细化

习近平说，“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”这代表着过去30年“粗放型”法治建设将转入“精细化”发展的新阶段，意味着将继续推动司法改革，提高司法能力。十八大报告强调要提高领导干部的“法治思维”和“法治方式”，《人民日报》发表社论《营造法律至上的法治环境》分析，一个基本要求就是要用“法治思维”取代以往的领导思维、管理思维和行政思维。对于司法系统的领导干部，思维上的转变应更为彻底，只有首先在法院中营造法律至上的法治环境，才能促使法治思维为全体领导干部所接受。

王胜俊今年“两会”上在作最高院工作报告时坦承，确保法院依法独立公正行使审判权的体制还不够健全，在司法公开和司法公正方面与人民群众的要求还有差距。独立审判的两大制度保障一是财政二是人事。自2009年起，中央和省级财政对地方法院的支付逐年增加，但仍未改变同级财政占绝大多数的局面。地方司法机关的人事权更是主要掌握在同级党委政府手中。

独立审判的另外一个阻力来自法院内部。全国政协委员钟小渝在今年“两会”上炮轰，“司法系统内部行政化倾向非常严重，上面有院长、庭长管着案件，审判员名义在判案，却没有权力决定案件。”对这一司法内部行政化的现象，2012年7月起，深圳市福田区法院率先推动改革，公开选任了35名审判长，每位审判长带着两名普通法官和3名法官助理，以及其他辅助人员，组成专业化的审判团队，探索由审判长负责的审判结合机制，在法院内部做到行政和审理工作的分离。

新任最高法院院长周强在湖南主政期间曾力推“法治湖南”，入主最高院后，公众对这位西南政法大学的毕业生寄予了厚望。最高法院新闻发言人孙军工表示，目前正在制定第四个五年改革纲要。如何确保法院独立审判地位，改变司法行政化、地方化的局面，推行法治精细化，相信将是这个纲要最需要考虑的问题。

法治迈向精细化的另外一个体现是维稳思维的转变。现任广东省委副书记兼政法委书记朱明国曾领导处置乌坎事件，2011年，他在《人民日报》上发表署名文章《莫让“权利维稳”变成“权力维稳”》，提出“一些地方和领导干部片面理解‘稳定压倒一切，认为平安就是‘不出事。对群体性事件应对失当，要么乱扣帽子、加剧冲突，要么丧失原则、一味妥协。这种逻辑下的维稳，不是权利维稳，而是权力维稳”。十八大报告上，胡锦涛指出，要提高领导干部运用法治思维和法治方式维护稳定的能力。这是社会治理思维向法治方向转变的积极信号。

法律科班出身的李克强，在总理记者招待会上表示，“要把法律放在神圣的位置，任何人、办任何事，都不能超越法律的权限，我们要用法治精神来建设现代经济、现代社会、现代政府。”从改革的左膀右臂到改革的主躯干，法治将吸收改革过程中形成的共识，又将为深化经济改革和推动政治改革打下坚实的制度基础。

人权、反腐、限权、公开、公正、独立审判、权利维稳，这些已经奠基但尚未完工的法治“关键字”将在未来10年继续强化。建设法治中国，这既是怀抱“中国梦”的民众的期待，也是全面建设小康社会的改革的要求。