政府产业补贴“内外有别”

张纲纲

中国是“双反”的常客，屡遭“反倾销”和“反补贴”调查。在“双反”当中，虽然各有所指，但是国际上各种“双反”调查的结果显示，政府补贴是背后导致“双反”最主要和最常见的原因之一。

中国政府每年都花大笔的钱对一些特定的产品和行业给予补贴，但世界上其他各国政府也不例外。可以说，世界上没有任何一个国家是没有进行过任何形式的政府补贴的。但为什么中国却成为世界上其他国家，特别是欧美国家“双反”的头号攻击对象？欧美各国政府的政府补贴采用了什么形式？它们与中国的政府补贴又有什么不同之处呢？

欧美的政府补贴

世界贸易组织（WTO）并没有详细列出各种具体的政府补贴形式。但从现实的情况来看，常用的有两种，一种是直接支付，另一种是税收优惠，直接补贴发生在政府财政支出环节，而税收优惠是在财政收入征收环节就给予财政补贴。

在欧美国家，任何新的税收优惠政策出台之前，必须先修改既定的税法。而一旦形成法律，再变更起来就没有那么容易了。这就是为什么欧美国家的许多优惠政策说是临时性的，有一定的时间期限，但实际上一施行起来，就再也回不去了，被一直保留了下来。

有鉴于此，欧美国家在政府补贴方式上不断创新，一些新的补贴方式陆续出现，比如类财政补贴（In-kind Subsidies）。与直接支付和税收优惠相比，类财政补贴并不直接影响政府的财政收入，但是它却能让被补贴的对象从中收益。

有研究表明，从2000年开始，经合组织（OECD）成员国每年大约花4.7万亿美元用在政府采购上。虽然大多数采购被认为是在市场公平竞争的机制下完成的，但许多人相信这其中有相当的一部分其实含有政府补贴的成分。

一个很典型的例子就是对国家控制的自然资源的特许使用权。国家只允许指定的能源公司勘探，开采和利用属于国家的矿山、油田、油气井等，从而将其他竞争对手排斥在外。

另有一些新兴的政府补贴方式，比如政府信用补贴和担保，提供低息贷款，以及政府采购。政府采购似乎并不是那么直观，根据WTO的规定，如果政府在采购时，本国商品优先于国外的同等类似商品，那么这也算政府补贴。

每年各国政府都花大量的资金在政府采购上，有研究表明，从2000年开始，经合组织（OECD）成员国每年大约花4.7万亿美元用在政府采购上。虽然大多数采购被认为是在市场公平竞争的机制下完成的，但许多人相信这其中有相当的一部分其实含有政府补贴的成分。

近年来，欧美政府在进行补贴时非常喜欢采用市场价格支持的方式。所谓市场价格支持，就是政府通过一系列政策干预，人为地提高某一类产品的市场价格，从而将一部分资金从消费者的腰包转移到生产厂商手中，起到补贴的作用。

与直接支付和税收优惠相比，这对政府的财政收入不会有直接影响，而且对厂商的补贴不那么容易被人发现。正是由于这些好处，市场价格支持成为欧美政府在考虑补贴方式时的“新宠”。

虽然各国政府在所采用的补贴方式上各有不同，但所相同的是大家都认为政府补贴十分必要。

政府补贴的两面性

就像其他任何公共政策一样，政府补贴有其两面性，有利也有弊。在许多经济学家的眼里，政府补贴的弊端甚至远远超过它所带来的好处。

最受经济学家们指责的是政府补贴对市场机制的扭曲，从而大大降低了市场的自我调节能力，影响了市场经济的效率。在市场经济中，价格由供需双方的均衡来决定，可是政府补贴却人为地打破了这种均衡，从而让价格不能够真正体现供给和需求。

一个典型的例子就是农业补贴。据《经济学人》杂志统计，2011年经合组织成员国中的富裕国家用于农业补贴的金额高达2520亿美元，像挪威、瑞士这些国家的农民超过一半的农业收入来自政府的补贴。

以蔗糖为例，欧盟为支持境内的蔗糖生产和出口企业，对每出口价值1欧元的蔗糖给予大约3.3欧元的政府财政补贴，从而让欧盟出口的蔗糖在国际市场上具有价格竞争力。这样不仅人为地降低了欧盟蔗糖的成本和销售价格，而且严重打击了那些发展中国家的蔗糖生产和出口企业，破坏了市场竞争的有效性。

正是由于每年有大量的农业补贴，许多欧美的农场主根本不在乎自己地里种了什么，收成怎样，也不会去想怎么改进种子、生产技术来提高产量等等。他们利用慷慨的政府补贴，照样过着十分富足和奢侈的生活。

那些拥有大量土地的欧洲皇室就更别提了，他们跟农业八竿子都打不着，但是凭借着名下的土地照样从各国政府获得大量的农业补贴。有报告显示，2004年英国女王伊丽莎白二世和威斯敏斯特公爵每人还收到大约50万英镑的政府农业补贴，真是让人哭笑不得。

许多政治家都信誓旦旦地说政府补贴是为了保护弱势群体，维护社会的公平。果真如此吗？

以美国的农业补贴为例，据有关研究机构的估计，1994年到2005年间，大约10%的被补贴对象（这里包括全国性，甚至跨国性的农业研发、生产、加工和出口企业等）却接受到总额73%的各类补贴，而其他90%的被补贴对象（主要是那些中小型、地方性的农场主）所接受到的农业补贴不到补贴总额的27%。

经合组织的报告也显示农业补贴遵循80︰20原则，也就是说80%的农业补贴是由20%的被补贴对象所占有。农业补贴的最大受益者，不是那些真正需要政府帮助的中小农场主，而是被那些极少数的大农场主和农业企业所瓜分了。

不仅如此，政府补贴还被解读为保护主义，保护地方利益，保护落后。以北美的可再生植物燃油为例，美国一些州政府为支持新能源，对于以玉米秸秆为原料而加工生产出的植物燃油按产量给予补贴，而对使用其他植物原料而生产出的植物燃油却不给予任何的补贴。当这个产业刚刚兴起的时候，玉米秸秆是首选的生产原料，因为它成本低廉而且供应充足，而使用其他植物为原料的成本相对偏高。

可是现在，随着技术的发展，用其他植物原料生产燃油的成本已经大大降低，其单位原料出油率甚至超过了玉米秸秆，可是美国的生产商还是坚持使用玉米秸秆。为什么？因为只有使用它才可以从州政府手中拿到大量的政府补贴。

面对国外的“双反”指控和调查，并不一定要一律地指责政府补贴，而是需要改变政府补贴的思路，引导和改变目前中国一些企业单一的生产和出口渠道，实现产地和出口地的多元化，从而增加中国企业规避“双反”的能力，在国际贸易中处于有利地位。

精明的政治家们喜欢采用政府补贴的方式，是因为它能给政治家们带来他们所最需要的东西，那就是选票。让一些个人、企业，甚至行业从中受益，合理合法，获得了选民的支持，还不用自己掏腰包。这相当于变相的花钱买选票。

中国“双反”的出路

“双反”并不表明政府补贴在国际贸易中是非法的，被禁止的。恰恰相反，大多数政府补贴是允许的，合法的。

根据WTO1995年生效的政府补贴和反倾销办法协议（The WTO agreement on subsidies and countervailing measures， ASCM），只有两种政府补贴是禁止的：一是出口补贴；另一个就是在本国产品和国外产品竞争的情况下，使用本国产品才能享有的补贴。

中国为什么老是成为 “双反”的对象？这与中国政府所采用的补贴方式有很大的关系。中国的政府补贴许多就专门是鼓励和支持企业出口的，属于WTO明令禁止的那一类。

以去年受到欧美反倾销调查的光伏产业为例，中国太阳能光伏产业的产能、产量均居世界第一，政府每年对光伏产业给予大量的补贴，2012年仅金太阳项目一项就补贴94亿元。而由于行内企业90%的产品是供出口的，对这些企业的补贴也就自然而然地起到了出口补贴的作用，一下子就被人抓住了把柄。

不仅如此，中国的政府补贴，很大一部分是以财政补贴方式出现的，而直接支付又在财政补贴中占到了很大的比重。直接支付虽然简单直接，但是也容易被对方所轻易地发现，成为国外指控的证据之一。

如何避免频繁的“双反”？在国际贸易中，只有三条路可走。

第一条路就是针锋相对，以牙还牙。如果任何国家对中国展开“双反”调查，并施行包括征收惩罚性关税在内的一系列惩罚性措施，那么我们也起而反之，对它们展开“双反”调查，也作出相应的惩罚性措施，从而掀起一场贸易战。战争的结果无一例外，最终落得个两败俱伤的下场。这是贸易双方都不愿看到的，实属下策。

另一条路就是为了防止被人抓住把柄，干脆就停止对这些企业的补贴。从根本上讲，这是防止“双反”的最根本、最有效的方式，从源头上杜绝了“双反”的发生。

但是，不进行补贴行吗？与欧美发达的工业化国家相比，中国的企业还不够成熟，不够强大，需要有一个环境来支持它们不断发展壮大，从而能够与国外的企业竞争，否则的话只会被它们所吞噬掉。在这个时候，政府补贴就很关键。如果因为怕“双反”而停止补贴，无异于因噎废食，代价会是很惨痛的。

第三条道路就是改变传统的政府补贴的思路和方式，曲线救国。比如改变政府财政补贴和直接支付的补贴方式，使用非财政手段来进行补贴，从而让政府补贴变得更隐蔽，更不易被发现。

以光伏产业为例，如果中国企业在海外设立工厂，或采取与海外企业合作、制造外包等形式将光伏电池的生产和出口搬到海外，然后通过海外第三地将产品出口到美国，则可以绕开美国的惩罚措施，照样达到出口美国市场的目的。

不可否认，这样做会增加额外的成本，据统计，额外增加的成本在6%～13%左右，但这与31%～249%的惩罚性关税比起来，明显划算多了。但这还是其次，更重要的是这样做会给目前的光伏产业一个生存和发展的机会，挽救的是整个行业和中国的新能源未来。

面对国外的“双反”指控和调查，并不一定要一律地指责政府补贴，而是需要改变政府补贴的思路，引导和改变目前中国一些企业单一的生产和出口渠道，实现产地和出口地的多元化，从而增加中国企业规避“双反”的能力，在国际贸易中处于有利地位。