河南省国有资本经营预算的实践探究

牛力娟

(中州大学经济贸易学院，郑州 450044)

为完善国有企业收入分配制度，增强政府宏观调控能力，河南省从2011年起开始实施河南省省级国有资本经营预算制度。目前，在各有关部门的大力支持和省管企业的积极配合下，河南省国有资本预算工作已稳步推进，并取得了一定成绩。

一、河南省国有资本经营预算制度的文件构成

1.主要文件

2010年12月22日，河南省政府召开国有资本经营预算启动会议，要求从2011年起开始实施省级国有资本经营预算制度。河南省国有资本经营预算制度保障体系主要由三个文件构成，其中，《河南省人民政府关于试行国有资本经营预算的意见》是主线，《河南省省级企业国有资本收益收取管理办法》和《河南省省级国有资本经营预算编报办法》是两个抓手，分别解决“钱从哪里来，钱往哪里去”。

2.国有资本收益收取管理办法

《河南省省级企业国有资本收益收取管理办法》明确规定，河南省国有独资企业上缴省财政年度净利润的比例，将根据不同企业的情况，分15%、10%、5%和免缴这四类执行;而对于国有控股、参股企业应付的股利、股息，将按照股东会或股东大会决议通过的利润分配方案执行。该办法试行的范围为省政府各部门、单位、机构履行出资人职责的企业(包括实行企业化管理的事业单位)。

3.支出预算方面

《河南省省级国有资本经营预算编报办法》规定:省级国有资本经营支出预算按照资金性质划分为资本性支出、费用性支出和其他支出。资本性支出，包括向新设企业注入国有资本金，向现有企业增加资本性投入，向公司制企业认购股权、股份等;费用性支出，包括弥补企业改革成本支出等方面所发生的费用支出;其他支出，包括用于企业社会保障方面的支出和省政府批准的其他支出等。

二、河南省国有资本经营预算的实践现状

经过近两年来的试行工作，河南省初步建立了国有资本预算管理制度框架体系，形成了较为有效的工作运行机制，并取得了良好的效果。

2012年河南省省级国有资本经营预算收入5.6亿元，比2011年增加0.4亿元，增长7%。主要收入项目情况是:①省级国有独资企业应交利润3亿元，增加2075万元，增长7.4%;②国有控股、参股企业国有股权(股份)获得的股利、股息收入2.6亿元，增加1.5亿元，增长1.36倍。主要原因是郑州煤矿机械集团股份有限公司等上市公司2011年没有分配利润，2012年不但要分配当年实现的利润，而且还要分配以往年度的未分配利润。［1］

按照以收定支的原则，2012年河南省省级国有资本经营预算支出5.6亿元。其中，安排资本性支出3.5亿元，主要用于支持企业发展;费用性支出1.6亿元，主要用于省级国有企业改革改制等项支出;其他0.5亿元，主要用于应对省级企业出现的突发事项和省委、省政府决定的其他支出［1］。如表1所示。

表1 2012年河南省省级国有资本经营预算支出情况

三、河南省国有资本经营预算实践中存在的主要问题

目前，河南省省级国有资本经营预算工作虽然取得了良好的效果，但是由于尚处于实践探索阶段，还存在着一些急需解决的问题。

1.国有企业对国有资本经营预算的认识不到位

国有企业是国有资本经营预算的基础单位，其对国有资本经营预算的认识是否到位直接决定着国有资本经营预算的执行程度。河南省国有企业在执行国有资本经营预算过程中对其认识不到位主要有两个方面:一是国有企业上缴税后利润的意识淡薄。国有企业对国家恢复收缴税后利润制度存在抵触心理，部分企业甚至拒绝上缴。二是国有企业对国有资本经营预算工作的作用认识不到位。国有企业仍采用传统的国有资产管理方法，没能准确领会开展国有资本经营预算的重大意义。

2.国有资本经营预算收入规模偏小，利润收缴比例不够灵活

国有资本经营预算收入规模与国有经济规模及国有企业利润规模的比例严重失调，而国有资本经营预算是以收定支，不列赤字的制度，导致预算支出规模也偏小，严重抑制了国有资本经营预算制度宏观调控作用的发挥。来自河南省财政厅的统计信息显示，2012年河南省国有企业累计营业总收入14188.2亿元，实现利润464.6亿元，而2012年省级国有资本经营预算收入为5.6亿元，收取比例仅为1.2%，这相对于国际上红利上缴比例的平均数25%而言，河南省红利上缴比例偏低，直接导致国有企业和民营企业在竞争中处于不公平的地位，国有企业的税后利润很容易投向没有前途的项目。

3.预算支出重点不够突出

《河南省省级国有资本经营预算编报办法》把支出预算按照资金性质分为资本性支出、费用性支出和其他支出，原则性地强调了按照河南省经济结构调整政策进行投资，但是并没有明确规定应该投资的产业、行业和项目。这导致企业投资很大的灵活性和随意性。

4.预算未细化列入国有企业的资金流动和经营情况

国有资产属于全民资产，需要增加国有资本的透明度，接受全民监督，推动国有企业改革。国有企业和政府财政关系密切，国有企业的资金流动应作为国有资本经营预算的一部分。但目前国有企业的经营情况非常不透明，国有企业和政府之间的资金流动没有列入国有资本经营预算，更没有详细的公开。

5.尚未形成刚性有效的激励约束机制

国有资本经营预算的考核和评价作为国有资本经营预算管理的一项重要职能，应对预算执行者的预算执行情况和工作业绩进行考评，并按考评的优劣给予相应的奖惩。然而，目前河南省还未出台具体的国有资本经营预算考评规定，还没有对预算执行者形成刚性有效的激励约束机制。

四、完善河南省国有资本经营预算制度的建议

1.转变国有资本经营预算管理观念

国家作为国有资产的所有者，享有对国有资产的所有权及其派生出来的收益索取权和支配权，国有企业向国家上缴税后利润合情合理。河南省国有资本经营预算各级主体必须提高对预算执行的认识，转变思想观念，才会避免国有资本经营预算成为政府部门用行政手段强化国有企业管理的旧体制回归的情况出现，国有资本经营预算体系才会避免成为政府部门及公职人员权力争夺的博弈。因此，河南省各级国有资产管理部门和营运机构必须提高思想认识，重视并支持国有资本经营预算。

2.合理确定国有资本收益收缴比例

对于国有资本收益的上缴比例问题，国家并没有做出硬性规定。在收缴比例上，国有资本经营预算的比例应采取循序渐进的方式，在制度执行之初河南省制定的比例比较低，可以减少制度执行的难度。在上缴国有资本收益成为国有企业的自觉意识，国有资本经营预算制度深入人心之后，可以逐步提高国有资本收益的收缴比例，一方面可以提高国有资本经营预算的收支规模，加强预算对经济的宏观调控;另一方面，可以防止国有企业因留有过多利润而过度扩张。

3.进一步明确预算支出的重点和方向，推动国有经济结构调整

2012年9月，财政部下发《关于编报2013年中央国有资本经营预算建议草案的通知》，明确了2013年中央国有资本经营预算支出编制的重点。具体到河南省的国有资本经营预算制度，完全可以借鉴财政部的方法。按照河南省转变经济发展方式、调整国有经济布局和结构的政策要求，进一步细化明确国有资本经营预算支出的方向和重点。

4.进一步细化国有资本经营预算项目

国有资本经营预算和一般行政机关预算不同的地方在于企业经营产生的成本。不了解企业的经营成本，就难以全面掌握企业的经营状况。河南省国有资本经营预算目前做的比较粗化，就简单几个数字。为了加强对国有企业运营情况的监督，提高预算编制执行的透明度，更好地发挥政府通过预算调控国有企业的投资方向和领域，国有资本经营预算应该细化列出国有企业的经营成本、资产负债、全部利润、已经上交到财政的利润比例等一系列企业经营的基本情况。这样，政府可以按照河南省经济发展方向宏观调控国有企业的投资，引导国有企业放弃一些产能过剩的行业和项目，从而实现对国有经济的结构性调整，推动国有企业改革。

5.将国有资本经营预算作为对国有资本经营者的业绩评价依据

细化国有资本经营预算制度中的激励和约束指标，并根据指标考核国有资本经营者执行国有资本经营预算的业绩，从而推动国有资本经营预算制度的实施和国有资本管理模式的变革。一是设立专项奖励基金。对于不隐瞒真实利润或超额完成收益上缴任务的国有企业，给予一定比例的利润返还;对于隐瞒利润的国有企业，取消红利返还并按照利润的较高比例收取滞纳金。二是合理量化国有资本收益的考核指标。我国很多省市将国有资本收益纳入国有企业负责人年薪考核指标，这可以起到增强经营者积极性的作用，但应该设置具体指标来量化这一内容，否则难以起到应有的效果。三是从收缴国有资本收益方面考虑支出比例。由于企业大多是从企业自身出发，缺乏整体规划，支出欲望较强，能否从国有资本收益支出中受益、受益多少是他们考虑的重要因素。可以利用企业的这一心理，对积极主动上缴利润较多的企业，在安排国有资本收益支出时给予一定的倾斜，调动企业上缴利润的积极性。

［1］河南省财政厅.关于2012年省级国有资本经营收支预算的说明［EB/OL］.http://www.hncz.gov.cn/sitegroup/root/html/4aef14082b19e766012b279d05fa015a/20120214084008231.html.

［2］赖永添，李炜.国有资本经营预算制度实践中的问题与思考［J］.中国财政，2011(6).

［3］刘永泽，陈艳利，孙光国.国有资本预算制度的构建目标、原则与基本框架［J］.财经问题研究，2007(9).

［4］文宗瑜.国有资本经营预算管理改革的继续深化［J］.地方财政研究，2011(4).

［5］郑小玲.构建福建国有资本经营预算管理模式的实践与探索［J］.当代经济管理，2010(12).

［6］赵尔军.上海、深圳、北京、武汉、广州国有资本经营预算工作情况及启示［J］.中国农业会计，2008(1).

［7］张国慧，吴作章，王建志.五省市国有资本经营预算制度试行情况的调查［J］.地方财政研究，2006(9).