旧住房改造工程规范运作及长效管理模式探索

■ 罗 瑾 Luo Jin

0 引言

进入21世纪以来，上海掀起了一轮轰轰烈烈的房地产开发高潮，一幢幢新建商品房拔地而起，为上海增添了不少色彩。一面是赏心悦目的新场馆、新建筑，一面是灰暗陈旧的老房屋、老住宅，强大的反差使得对旧住房改造工作势在必行。同时，为落实以人为本、执政为民的理念，近几年政府花大力气、投入较多资金，为老百姓解决影响生活的“急、难、愁”问题，旧住房改造成为解决老百姓居住环境的一项重要工作。近年来浦东新区旧住房改造不仅改变了浦东城市面貌，更重要的是使一大批旧住房居民的居住条件得到极大的改善，实现“让生活更美好”的“城市梦”，深受老百姓欢迎。

1 浦东新区住宅的总体状况

根据对浦东新区居住物业小区的摸底调查，截至2012年底，浦东新区共有居住物业1.36亿m2，分布于2 432个小区。浦东新区旧住房(包括早期动迁房)总量约3 100万m2，截至2012年底，全区已完成旧住房综合整治2 786万m2，占新区住宅总面积的20%；涉及小区807个，占浦东新区小区总数的33%。

2 旧住房改造工程的现状

2.1 旧住房改造的数量

2.1.1 平改坡

截止2011年底，浦东新区实施平改坡（平改坡）改造的房屋共1 300万m2，已投入资金约16亿元。

2.1.2 成套改造

对全区144幢不成套房屋进行了成套改造，投入资金1.5亿元，受益居民约4 300户。

2.1.3 综合整治

（1）对全区68个小区积水点改造，受益居民约4 600户。

（2）完成分布于35个小区32万m2无人管理小区的整治。

（3）对7.8万m2的危旧房进行了结构性的改造。

（4）对中小道路沿街建筑物进行了美化整治，粉刷、清洗建筑物外立面共220万m2。

（5）对141台高龄电梯进行了整修改造。对9 000只旧住房屋顶水箱进行了以内壁贴缸砖为主要内容的改造。

（6）对142个旧住宅小区进行了以上下水管道改造、外墙、屋面筑漏翻修、楼道整治、补绿、道路整修、车棚改造等主要内容的综合整新。

到目前为止，新区在旧住房平改坡、成套改造和综合整治等方面已累计投入资金约23亿元（图1）。

2.2 旧住房存在的主要问题

旧住房小区房屋状况主要存在以下问题：①管道老化、上下水管堵塞；②外墙、屋面渗漏；③路面低洼积水；④绿化缺损或过密；⑤水箱水质差；⑥楼道公用设施破旧。

2.3 旧住房改造的内容

旧住房改造主要是对影响房屋使用功能的部位、设施进行改造、修缮、更新。具体内容有：屋面防水层、隔热板翻修，平屋面改坡屋面，上下水管调换，安装空调滴水管，外墙粉刷，楼道内粉，屋顶水箱改造，老大楼电梯改造，小区道路修复等。

2.4 旧住房改造的作用

2.4.1 改善了居民的居住条件

经改造后，旧住房小区可以解决屋墙面渗漏水、上下水管堵塞、道路低洼积水、水质差等影响老百姓日常生活的各类房屋问题，同时可以使住房旧貌换新颜，延长房屋的使用寿命。

2.4.2 提升了居民的居住环境

近年来，浦东新区不断加大投入力度，深入推进旧住房改造工程。2001~2012年，浦东新区共计投入资金约23亿，建设项目涉及小区综合整治、平改坡、积水点改造、水箱改造、成套率改造等诸多内容，已有2 900万m2旧住房中约49万户居民受益。在不断提高广大居民生活质量的同时，城市面貌也有了日新月异的变化。

2.5 面临的形势

无论是从城市管理角度还是从为民办实事出发，旧住房改造都是一项长期而艰巨的任务。但是，在为民造福的同时，面对资金投入密集、开工项目集中、工程时间紧的特殊情况，面对直接向成千上万居民实施作业的特殊条件，如何规范运作资金使用，如何有效控制工程安全质量，如何真正做到便民、为民、不扰民，值得我们深入研究和思考。

从长远看，政府现在大包大揽投入资金对旧住房进行改造，若干年后，这些房屋及设施维修与保养的责任落实到何处？另一方面，浦东新区人口越来越密集，住宅房屋越建越多，公房出售的比例也越来越高，老百姓花了一辈子的积蓄购买了房屋，总是希望能保值增值，按照规定，新建房屋每3~5年就应维修一次，才能够减少设施老化程度。如何对居住房屋进行长效管理，作为政府管理研究工作的一部分，也具有长远的意义。

3 目前存在的问题及分析

虽然经过几年的实践操作，浦东新区在旧住房改造工程方面积累了一定的经验，取得了一定的成效，但是，在一些方面还存在着一些不足，应进一步加以重视和改进。

3.1 相应地位不明确，缺乏规范性文件和相应条例、标准的有力支持

自1999年至今，大部分旧住房改造是根据居民强烈反映、领导批示意见或各街道对辖区景观要求进行，却没有一个真正的由人大批准的长远改造规划和方案。

由于缺乏长远改造规划和方案，与之相应的有关规范性文件也无从对应查找，对实施旧住房改造，尤其是对非成套住宅改造缺乏有力的说服力（房屋间距，采光，厨房、卫生间最小控制面积等无参照标准），对被改造的居民是雪中送炭，但对周围未改造的居民是否有影响现行政策没有强有力的依据。

3.1.1 地位不明确

改建、修缮说法不一，违章、合法模棱两可。“成套改造”、“平改坡”改造工程如按规划要求，由于房屋外型几何尺寸、层高改变，使用功能增加，应称为改建工程，需办理相应的建设手续。但“成套改造”、“平改坡”工程未办过任何规划许可，成为了规划意义上的“违章建筑”。但如按房管部门认定的旧住房修缮行为，则有文件支持，合理合法。如此，给具体操作带来两难的境地：一方面是有人大代表做后盾，强烈要求“成套率”改造的居民；另一方面是由于改造将受到采光等影响，又持有《上海市城市规划管理技术规定》等规划条例，振振有词且情绪激烈的居民。到底是违章还是合法无从确认。3.1.2 缺乏法律依据

“平改坡”确实能解决屋顶渗漏，给城市带来靓丽的外表。但无相应的管理标准、条例来约束，又无养护资金的支持，工程改造后，平改坡的钢架结构部分几乎处于无人管理状态。如前几年由浦房集团管理施工的“平改坡”工程（浦东南路595弄3号等一批直管旧住房屋），自交付使用后，由于钢架结构一直未得到养护维修，致使钢架已出现锈蚀，尤其是钢檩条，部分已锈蚀、断裂。但目前上海市《关于加强“平改坡”工程竣工后交接和维护管理的若干规定》（沪住产〔2001〕148号文）因无具体细则，也难以操作实施，因此无法保证“平改坡”工程建后维修保养的落实。

3.2 旧住房改造主体多，难以统一管理

旧住房改造，特别是“平改坡”工程，建设主体多，有时可能会出现重复现象；同时，在改造风格、景观效果上不统一，对城市规划并未起到促进作用。改造主体主要有以下几方面。

1999年10月，全国老龄工作委员会依法设立。各省、自治区、直辖市全面颁布老年工作条例，陆续依法设立老龄工作机构，编制实施老年事业规划。养老服务事业开始有了制度化的组织机构和管理机制。

3.2.1 行政主管部门

近年来，浦东新区的旧住房改造等项目，大多由新区财政（净归集资金）出资，新区建交委实施，可以根据新区旧住房总体情况做到有计划、有步骤、按“急、难、愁”程度分部实施。

3.2.2 街镇政府

一部分财力、物力稍有可能的街道、镇政府都把“平改坡”工程当作头等大事来抓，相应地推进了对旧住房实施“平改坡”改造的热潮。由于管理体制等因素，致使我们对由街镇一级政府投资改造的旧住房屋情况不甚明了。

3.2.3 部分单位

个别有实力的企业对所属的办公用房，少量住宅因地制宜地实施了“平改坡”改造，若不报管理部门备案，很难对改造的形式、效果进行监控。

3.3 融资渠道不宽，财政压力大

虽然近年来新区在旧住房改造工程的投资方面不断增加投入的力度，但是，相对居民日益增长的需求来讲，无疑是“杯水车薪”，目前旧住房改造的资金主要来源于政府补贴，开发商、居民个人筹资以及维修基金的使用等基本上还是个空白，给新区的财力带来沉重负担[1]。

3.4 宣传力度不够，居民参与意识不强

3.5 工程项目计划报送易出差错，工程实施随意性大

旧住房改造有其特殊性，如项目多而杂，面广量大，对房屋损坏程度的估计有一定的难度，工程量无法精确测算，但在各基层单位报送计划前，都有一些参考数据，而且留有一定的时间余地。可是在实际施工过程中，依然存在项目漏报、重报，工程地址混淆等差错。由于前期工作的准备不足，造成个别项目严重超预算，给整体工作带来了较大的被动。

3.6 施工中协调机制不畅，实施难度大

旧住房改造工程，单就施工层面讲，就涉及房管部门、街道、监理、施工企业、物业、居委等单位和部门，在这些单位和部门中，如何围绕工程重心，开展各类协调事务还暴露出许多弊端与不足：一是存在一些物业公司不积极、不主动、不配合，甚至还有故意刁难现象；二是街镇、房办、居委等部门和单位职责不明，存在互相推诿现象，特别是遇到居民的投诉时，往往无法落实责任主体，致使在工程中积累的矛盾较多，造成一定的负面影响。

3.7 现场管理难度大，存在不少安全隐患

旧住房改造与新建项目不同，很难将施工区域和生活区域独立分开。有些老小区由于设计标准低，房屋分部密集，通行道路狭小，给整治工程的安全防护工作带来很大的困难。同时由于开工集中、工期紧等因素，也给整治工程的安全防护工作带来很大的风险。

旧住房改造还普遍存在着许多不安全因素，如：①多层住宅小区内毛竹脚手架使用的毛竹存在有效直径过小，缺少拉结与支撑，脚手架稳定性较差，底笆铺设稀少等，使得操作人员的安全很难保证；②高层整治小区搭设的防护棚通道上方的横向水平杆绕度过大，搭设方式本身的缺陷，防护棚的安全度仍无法得到保证等等。

3.8 管理不到位，工程后期维修保养问题突出

由于旧住房改造以实事项目形式来实施，着力解决居民群众“急、难、愁”问题，所以在政府集中财力、人力、物力进行改造时，确实解决了一大批老大难问题。但是，随着时间的推移，一些项目特别是投入资金较大的项目，在改造后未能落实后续的维修保养措施，抑或现有物业公司由于资金缺口等原因无法进行正常维修养护，出现了较大的安全隐患。如遭遇台风、暴雨等灾害性天气极易引发重大安全事故，这些情况为旧住房改造工程带来了新的问题[2]。

综观上述存在的不足，我们既要清醒地看到历史和客观的因素，如大开发时期的一些遗留问题，房屋状况先天不足、政府采购程序的限制造成开工量集中、工期紧以及居民日益增长的提高生活质量的要求与资金投入有限等矛盾。同时，我们更应该发掘主观能动性，如何牢固树立为民办实事的信心，如何引导广大居民群众的支持和配合，如何明确责任、形成合力，如何规范运作形成长效管理机制，这些都要在今后的工作中加以逐步解决和实施。

4 规范措施

随着浦东新区旧住房改造的力度的不断加大，为使此项工作能够更加顺利地推进下去，结合近几年实施旧住房改造工作的经验，我们在规范运作，逐步建立长效管理机制方面提出以下几点建议。

4.1 防微杜渐，强化宣传引导

积极引导广大居民配合工程实施。从形式上，可以通过报纸、广播、电视等媒体的报导，以居委会为核心，用板报、座谈会、楼组长会议进行发动、动员。从过程上，可以分施工前、施工中、施工后，重点应放在施工前。从内容上，应大力宣传实事工程的意义以及施工项目的内容、方法，需要广大居民配合、支持、理解的事项，只有让大多数居民了解工程带给他们的实惠并切实感受到居住生活质量的提高，才能使多数居民的理解和配合，在实际施工中避免不必要的麻烦，为工程的顺利实施提供重要的前提保证。

4.2 规范操作，努力维护改造项目计划的严肃性[3]

⑴建立项目储备库，每个街镇对本辖区的旧住房改造要有总体规划，针对不同的改造项目确立各类子项目。

⑵在项目上报时，应通过街镇、房办、物业等多方会审，列出轻重缓急，确保其合理性和精确性。

⑶上报项目应根据旧住房实际，参考定额标准合理测算费用，项目计划一旦下达，不可更改。

4.3 积极引导，形成顺畅的协调机制

居民利益无小事，旧住房改造工程涉及千家万户居民，因其特殊性，工程进行中的大量难题并不在于技术而在于协调，所以建立合谐顺畅的协调机制在旧住房改造中尤为重要。根据近年来实际操作情况，房管部门对旧住房改造工程应统筹兼顾、统揽大局，各街镇应设立各自辖区内的协调机构。

(1)建立纵向到底的协调网络。以房办为主，施工企业、物业、居委、业委会因地制宜细化确定小区改造项目；以居委为主，物业、业委会、人大代表、居民代表共同做好居民宣传发动和思想工作，处理日常协调事情；以施工企业、监理为主确保工程质量、安全、工期及文明施工；以街镇为主化解各类突发事件及群访矛盾。

(2)建立横向到边的协调网络。由房办负责协调施工企业、业委会、物业公司的关系；由街镇负责协调居委、居民的关系，同时应制定定期的通报与协调例会，通报前期工作情况，制定后期实施计划，列举出现的困难和难题，分类化解。只有在各基层小区建立一支行之有效的管理协调队伍，各小区实事工程的推进才能始终处在受控状态，把扰民的各项因素控制在最低限度，才能在确保安全文明的前提下真正把实事办实，好事做好。

4.4 明确责任，落实安全管理制度

(1)强化施工企业管理。施工企业在开工前必须编制施工组织设计，编制具体的、有针对性的安全技术措施。对工人进行安全生产思想、知识、技能三方面的教育。在工程施工前，应由施工负责人、技术部门对生产班组进行施工方案和安全技术措施，操作规程交底，交底应突出危险因素的控制措施，安全技术交底必须以书面形式进行，交底应双方签字认可。

(2)落实监理责任。监理人员应严格按照《建筑施工安全检查标准》（JGJ59—99）对施工现场进行检查，加大监理力度，严格把关，做到事事有标准，检查有依据；加强巡查和旁站检查相结合，变事后把关为事前预防，事中控制，实行预防为主的原则；实施全过程的预防控制，特别对“事故危险点”实施重点监控，消除施工现场安全事故隐患，凡有不符合安全生产有关规定的，坚决要求整改，绝不能不心慈手软。把安全事故隐患消除在萌芽状态之中，从根本上减少伤亡事故的发生概率。针对施工现场安全资料普遍存在的闭门造车、不同步的问题，监理人员要认真落实各类安全检查验收制度，确保施工现场安全资料做到真实、齐全、及时[4]。

4.5 拓宽渠道，落实后期维修保养措施

在旧住房改造工程的资金来源中，除了财政支出以及街镇补贴外，开发商、维修基金和居民个人的出资微乎其微，不利于实事工程的持续健康发展。或许有些历史的客观原因，开发商或个人出资还有较大的困难，随着业主大会的不断组建，小区维修基金完全可以合理地使用到工程中，弥补工程资金缺口，对于这部分资金的筹措可落实到各房办。工程结束，经验收合格，除了平改坡等特殊的项目外，其余项目均可向当地物业公司进行交接，扣除保质期，由物业公司进行正常的维修养护。对于平改坡等投资量较大，维修成本较高的项目，可以在工程经费中按比例划出一块保养经费，可以委托施工企业，也可委托当地物业公司进行终身保养维修，直至达到报废年限。

4.6 健全制度，制定和强制落实有关房屋修缮管理条例

(1)参照国内外有关标准，编制相应的房屋修缮管理条例，特别是建筑物外立面景观、墙面粉刷等，规定具体年限，由物业公司委托专业施工单位实施，强制落实。对一些老大难单位，必要时按司法程序执行。

(2)依据国家有关建设工程安全、质量规范，根据旧住房改造的特点，制定与之相适应的条例、规定。

(3)修订维修基金的使用标准和房屋修缮出资比例。按照房屋的建造日期、使用年限，修订维修基金的使用标准和比率；按照房屋的层次、建筑面积、朝向等指标制定小业主的出资比例。

(4)由政府行为转变为业主的自发行为。因为有了强制落实的管理条例作为依托，就可将由政府一厢情愿的行政行为改变为业主们自觉自愿的自发行为。由街镇牵头，业委会或50%以上业主申请，规定比例自筹资金到位，政府按轻重缓急批复进行改造或维修。

4.7 总结经验，规范相应程序

旧住房改造维修是建设工程中的一个分类，要的是经验的学习和积累，只要总结、积累经验，就足以做好该项工作；只要针对目前旧住房改造特点，将一切工作纳入规范、相对固定的工作程序，发现问题，只需修改、变动相关节点，就能保证工程有序进行。

5 结语

浦东新区还有大量的旧住房改造工作还需要更深入地开展，我们将进一步深化措施，规范运作，给居民一个满意的“答卷”，努力把旧住房改造工程建设成精品工程、放心工程、舒心工程，让“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜，风雨不动安如山”的梦想在浦东遍地扎根。使宜居的浦东成为上海创新驱动、转型发展的“铺路石”和“强大引擎”，社会和谐的“稳定器”和“强大支柱”，人民幸福的“润滑剂”和“强大后盾”。

[1]许经斌,崔丽萍,张春军. 浅谈修缮工程审计[J].价值工程,2011,30(12).

[2]朱国防.新《房屋渗漏修缮技术规程》[J].中国建筑防水,2010(20).

[3]潘延平.竣工验收备案制度与政府工程质量监督机制改革[J].工程质量,2001.6.

[4] 倪娜.建筑工程质量监督管理模式的探讨[J].鞍山师范学院学报,2008(4);69-71.