民间资本投资养老社区的政府支持体系构建研究

孔月红，卢乔石

（1．中南财经政法大学，湖北武汉 430073；2．湖北经济学院，湖北武汉 430205）

民间资本投资养老社区的政府支持体系构建研究

孔月红1，2，卢乔石2

（1．中南财经政法大学，湖北武汉 430073；2．湖北经济学院，湖北武汉 430205）

随着人口老龄化趋势的日趋严峻，社会养老服务的供需矛盾日益突显，传统的养老模式面临着巨大的压力和挑战。养老社区的建设和发展，将成为现有养老模式的有效补充。近年来，民间资本投资养老社区热潮掀起，但由于相关政策不明朗，使得其投资面临诸多风险。基于养老服务的准公共产品的特征、养老事业的社会福利性及养老产业的弱质性和先导性，政府应当从政策法规、资金、技术、人才和服务等方面构建民间资本投资养老社区的支持体系，帮助民间资本化解投资风险，促进养老社区的健康持续发展，从而增加社会养老服务供给，满足老年人多样化的养老需求。

人口老龄化；养老社区；政府支持体系

据政府部门预计，从2015年至2040年，我国60岁以上人口数将从2.21亿增加到4亿左右，占总人口的比重也将从16%增加到25%，届时中国将成为高度老龄化的国家。①数据来源：2011年12月16日国务院办公厅印发《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》。与人口老龄化相伴随的是家庭规模的小型化和核心化，传统家庭养老功能日趋弱化。在此背景下，社会养老服务的需求不断增加，养老产业在中国具有极大的发展潜力。正是因为看重中国养老产业的巨大发展潜力，同时考虑到自身资产配置和分散投资风险的需要，在近年来国家相关政策的引导下，以地产公司和寿险公司为代表的民间资本相继投资建设大规模的养老社区。虽然投资主体热情高涨，但是许多养老社区建设还停留在初期的投资圈地、规划蓝图上，尚未进入具体的实践期，养老社区的投资和建设陷于“雷声大、雨点小”的窘境。究其原因与政府重视程度不够，相关政策不明朗，及政府角色缺位等有关。虽然民政部于2012年7月专门出台了《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》（以下简称《意见》），但未明确政府支持养老社区建设的具体方法和措施。因此，研究和探索政府在养老社区发展中的角色定位，建立促进养老社区发展的政府支持体系，对于鼓励和引导更多民间资本进入养老领域，从而化解社会养老服务的供需矛盾至关重要。

一、构建养老社区政府支持体系的原因分析

（一）养老服务具有“竞争性的准公共物品”性质。

公共物品是指具有消费的非竞争性和受益的非排他性两个特征的物品。而私人物品则具有消费的竞争性和受益的排他性。现实生活中大量的物品既不是纯公共物品，也非纯私人物品，对这样一些介于两者之间的物品，可将其称为准公共物品。[1](p59-61)养老社区提供的养老服务其消费具有竞争性（养老社区设置有较高的入住门槛），但受益却具有一定的非排他性（其他非入住的人也可以享受其优美的社区环境和便利的养老和医疗服务设施，同时也缓解了政府和家庭的养老压力），因此可将其定义为一种“竞争性的准公共物品”。准公共物品的供给存在市场失灵问题，政府必须采取激励措施，如采用政府授权经营、政府参股或政府补贴等方式，来保证准公共产品的有效供给。[2](p97-101)因此，养老社区作为养老服务的提供者之一，理应得到政府支持。

（二）养老事业的福利性。

社会福利是国家依照有关政策和法律，为保障公民的合法权益，保障公民维持一定的生活水平、提高生活质量而提供资金与服务的一种社会保障制度。它是指国家与社会对个人、群体、社区所提供的一种公共福利，涵盖了各个领域和社会的每一个人。其中，养老事业是社会福利事业的重要组成部分。按照福利多元化理论，社会的总福利应该是由社区（C）、市场（M）、国家（S）和民间社会（CS）来共同提供的，其公式可以表达为：TWS（Total Welfare State）=C（Community）+ M（Market）+S(State)+CS(Civil Society)。通过对此公式的解读可以发现，福利多元主义可以看作是由政府部门、社会公益团体、商业机构以及社区志愿部门共同提供社会福利。由此可见，在养老社区的开发和建设中，政府负有不可推卸的责任。

（三）养老产业的先导性和弱质性。

根据产业扶持理论，对于那些能够影响和带动国民经济全局发展的战略重点产业，政府应当予以产业扶持，这样的产业通常包括制约国民经济整体发展的“瓶颈产业”、国民经济发展的“支柱产业”和“先导产业”三种类型。根据民政部门的统计与预测，2001年到2020年是我国快速老龄化阶段。老年人口迎来第一个增长高峰，平均每年增加780万，人口老龄化进程明显加快。2020年老年人口将达到2.55亿，老龄化水平将提高到17.8%，社会总抚养比从历史最低点的42%提升到57%。这个阶段社会抚养负担相对较低，人口红利优势还比较明显，有利于我国做好人口老龄化的各项战略准备。而从2021年到2035年是急速老龄化阶段，老年人口迎来第二个增长高峰，平均每年增加1140万，人口老龄化进一步加速。老年人口数量将由2.58亿增加到4.18亿，老龄化水平由17.9%提高到28.7%，社会总抚养比将超过100%。这一阶段老龄问题将集中爆发，是我国应对人口老龄化最艰难的阶段。当前及将来较长一段时间，政府应大力发展包括养老社区在内的养老产业，充分发掘养老产业的“先导性”，防范人口老龄化成为妨碍国民经济进一步发展的主要薄弱环节，即所谓“瓶颈产业”。

（四）社会养老服务的供需矛盾突出。

养老服务的供需矛盾主要体现为两个方面：一是养老床位供需之间存在较大缺口。民政部发布的数据显示，截至2012年底，我国60岁以上老年人口数已达1.94亿，①数据来源：民政部公布的《2012年社会服务发展统计公报》。占总人口的14.3%。而全国各类养老服务机构仅有44304个，拥有床位416.5万张，每百名老人拥有床位数仅为2张，远远低于发达国家平均每百名老人5张—8张床位的标准，养老床位总量上无法满足日益增长的老年人口的养老需求。二是在已有的养老床位供给中，还存在严重的供需不匹配的问题，表现为条件好的养老院一床难求，而条件差的养老院空床率较高。为解决这一问题，单纯依靠各级政府直接新建和改造公立养老机构是远远不够的。政府应当在加大财政投入和政策支持，增加养老服务总供给的同时，鼓励更多的民间资本投资和建设养老社区，以满足中高层次的养老需求。

二、现有政府支持体系不健全对养老社区带来的不利影响

养老服务的准公共产品性质和养老事业的福利性，以及存在市场失灵等原因，政府在养老社区投资建设过程中应该承担一定的责任，采取切实有效的政策支持其健康有序的发展。但现实中由于政府在养老社区建设中政策支持体系不健全，使民间资本投资养老社区面临诸多风险。

（一）相关政策不明朗，使得民间资本投资养老社区面临政策风险。

中国民办养老机构分为两种类型：一种是在工商系统注册，是企业性质；一种是在民政系统登记注册，是民办非企业单位性质。根据性质不同，当前对民办养老机构行使管辖权的部门有两个：国家工商总局和民政部。而这种“双轨”制，使得民间资本投资养老社区陷入怪圈：采用民办非企业单位登记注册的养老机构能享受政府相关优惠政策，但不能以盈利为目的，当然也就无红利分配权，且投资养老社区的资产属于社会，不能用作抵押融资，但当养老机构经营出现问题时，投资者还要承担连带民事责任。[3](p8-11)这种只强调投资者的义务，而不享有任何权利的模式，显然与民间资本的逐利属性不相符。而在工商系统注册的民办养老机构，虽不受盈利分红和抵押融资限制，但不能享受低价土地和税收减免等优惠政策。此外，与养老社区相关的法律法规和标准缺失，也使得民间资本在投资建设养老社区的过程中遭遇很多潜在的政策风险，导致以保险资金为代表的民间资本虽然觊觎养老社区这块蛋糕，却更愿意选择观望态度，不敢贸然地进入这个新兴领域。

（二）行业标准缺乏，使得民间资本投资养老社区面临技术风险。

养老社区在我国处于发展的初步阶段，政府相关主管部门尚未就养老社区的建设和服务制订统一的行业标准，使得民间资本投资养老社区缺乏技术规范和指导。目前，养老社区建设参照的主要是民政部、住建部、国家发改委、前卫生部及中国房地产业协会等政府职能部门及行业组织先后颁发的《疗养院建筑设计标准》、《老年人建筑设计规范》、《老年养护院建设标准》、《社区老年人日间照料中心建设标准》、《康复医院基本标准》、《中国老年宜居住区试点工程管理办法（试行）》等；服务标准主要参照的是2001年民政部颁布的《老年人社会福利机构基本规范》。这些标准和规范主要呈现出三个方面的问题：一是政出多门，口径不统一，导致执行力度差；二是对养老社区这一较为高端的养老形式缺乏针对性和指导性；三是有些规定已经严重滞后，不能满足实践发展的需要。《意见》中虽然提出要制订和完善养老服务的各项标准，但对具体的操作方法和进度缺乏明确的计划与安排，容易流于形式。

（三）融资渠道受限，使得民间资本投资养老社区面临资金短缺风险。

养老社区建设前期投入非常大。例如2010年合众人寿计划在湖北武汉兴建的“合众优年养老社区”预计总投资额约为270亿；中国人寿在北京投资的首个养老养生基地“国寿生态健康城”预计总投资额为1000亿。完全依靠民间资本的自身资金显然难以满足如此高额的资金需求。养老社区的建设急需资金支持，但除向银行申请贷款外，缺乏其他有效的融资手段，而近年来日益紧缩的信贷政策更是让投资者雪上加霜。融资难的原因，首先是由于养老社区投资规模大，但投资回报率相对较低（养老产业的平均投资回报率为10%左右），资金回收周期长，银行对其偿债能力缺乏信心。其次，银行对养老社区资产能否作为其发放贷款的抵押品存在顾虑。社会养老项目具有公益色彩，如果将来养老社区偿债能力出现危机，银行变卖抵押品来抵债将面临法律、社会舆论等诸多问题和压力。

（四）专业人才匮乏，使得民间资本投资养老社区面临人力资源短缺风险。

养老社区的开发与经营涉及房地产开发、物业管理、配套医疗服务设施的建设与管理、健身休闲场所的运营与管理等多个方面，其对硬件设施的适老性和养老服务的品质都提出了比普通养老机构更高的要求。在涉足这一综合性养老项目的开发时，民间资本遇到的另一个瓶颈是专业人才的缺乏，主要表现为高级项目投资与管理人才和专业护理人员的短缺。以专业护理人员为例，根据国家卫生和计划生育委员会的统计，至2012年底，全国注册护士总数仅为249.7万人，每千人口注册护士数不足2人。不仅总数量偏低，且现有护理人员的整体专业素质偏低，大多数仅为专科类护理院校毕业，难以满足养老社区提供高品质养老服务的需要。此外，养老社区为控制经营成本，护理人员的待遇普遍较低，也会使其在与大医院的人才竞争中，处于劣势。

（五）传统养老观念障碍，使得民间资本投资养老社区面临市场风险。

目前，我国尚处于人口老龄化初期，虽然已经开始出现老年专项市场，但由于老龄化并未达到最高峰，该市场对养老社区的需求量究竟有多大，目前尚未明确。加上养老人群的收入水平普遍不高，与养老社区主要定位于满足老年人的中高端养老需求相矛盾，也可能使得养老社区曲高和寡。更为重要的是，当前老年人的养老消费理念较为落后，养儿防老的观念根深蒂固，将父母送进养老机构就会被认定为“子女不孝”的社会舆论导向，致使养老社区的投资与建设仍处于发育期，市场的有效需求不足。

三、养老社区建设的政府支持体系构建

养老社区的建设涉及政府、企业和市场等核心要素。加快养老社区的建设，必须设法调动寿险公司等民间资本的投资热情，这就要求政府既要为投资者提供政策保障，消除投资的政策性风险，同时，基于养老产业的弱质性，政府还应当在政策和资金上予以直接支持。尤其是在市场培育的初级阶段，政府必须发挥主导性作用。基于以上考虑，本文在产业发展支持体系理论基础上，结合养老社区的特点及其发展规律，提出养老社区发展的政府支持体系是由政府主导的，政府、企业、市场共同参与和形成的，能够为养老社区生存、迅速成长和可持续发展提供有益的指导、帮助和支持的综合性和多层次的服务系统。具体由以下五个子系统构成：

图1 养老社区政策支持体系

（一）完善相关法规和政策，为养老社区的发展提供政策保障。

民间资本投资养老社区的进程不断加快，对政府从政策和立法层面提供养老社区的政策依据和法律保障形成了倒逼之势。政府部门理应从以下三个方面加快相关政策的制定：一是对社会养老服务体系进行统一整体规划和分层设计，明确养老社区在社会养老服务体系中的地位；二是调整和完善对养老社区等民营养老机构的监管政策，具体包括适当放宽对民办养老机构的市场准入，增强社会化养老机构的自主性；三是对养老社区发展进行整体规划，不仅要把养老社区纳入城市的整体规划，而且还要从产业的角度推动养老社会化，养老社区的发展要走产业化、市场化道路。

（二）建立统一的行业标准和规范，为养老社区的发展提供技术支持。

政府应根据各地区经济发展水平差异和老年人养老需求差异，借鉴国内外开发建设老年社区的标准、规范与经验，尽快研究并制定统一的养老社区建设标准（如《养老社区建筑设计规范》）、服务标准（如《养老社区服务基本规范》）和准入退出制度；为养老社区的建设和运营提供优秀的设计蓝本和运营模式，同时，还可以考虑建立服务质量评估机制，规范养老社区的管理，促进养老社区服务机制的完善，从而促进养老社区的健康发展。

（三）拓宽融资渠道，为养老社区的发展提供资金保障。

政府部门应当充分运用其能调动大量社会资源的能力，来帮助民间资本缓解投资养老社区面临的资金压力。一是基于养老服务的准公共物品的属性，政府应制订和落实对民营养老机构的税优政策，保证财政补贴资金落实到位，为养老社区的建设提供财政支持。二是为民间资本运用新型融资模式筹措养老社区建设资金创造条件，如可以鼓励民间资本引入国外战略投资者，采用股权合作的模式开发养老社区；或采用与政府合作的BOT（Build-Operate-Transfer）或PPP (Public-Private-Partnership）等新的融资方式来筹建养老社区；还可以鼓励民间资本采用发行不动产信托投资基金（Real Estate Investment Trust，简称REITs)来融资，等等。

（四）建立人才培养机制，为养老社区的发展提供人力资源保障。

养老社区经营具有综合性，亟须大量优秀人才的加入，方能促进其持续健康发展。除企业本身应努力提升自身对优秀人才的吸引力外，政府在养老社区的人才支持体系中，应当发挥主导性作用。一方面，政府教育主管部门应鼓励和引导学校加快相关专业人才的培养；另一方面政府劳动人事管理部门应尽快出台养老护理人员的执业资格认定标准和职业标准，有计划、有步骤地开展养老职业培训，不断提升和优化养老服务人员队伍结构。

（五）加强新型养老观念的宣传和引导，培养市场需求。

传统的家庭养老观念亟待改变，社会各届应该加大对养老社区的宣传，使大众日渐熟悉和接受这种新型养老方式。其中，政府理应积极发挥主导作用。一是要通过各种途径对养老社区这一新型养老模式的宣传，鼓励人们更新养老观念；二是认真制定和严格执行养老社区的相关建设和服务标准，打消老人选择入住营利性养老机构的后顾之忧。此外，政府应出台相关政策，鼓励金融机构开展诸如“住房反向抵押贷款”、“税收递延型养老保险”及与入住养老社区相关联的保险产品等创新型金融服务，为老年选择入住养老社区提供更多资金上的安排和选择。

[1]张高旗.准公共物品分类探讨[J].延安大学校报，2005，（12）．

[2]周自强.准公共物品的政府供给与市场供给比较分析[J].河南金融管理干部学院学报.2005，（6）.

[3]付诚，王一.我国养老服务面临的问题与对策[J].经济纵横，2010，（12）.

责任编辑申华

D632.1

A

1003-8477（2013）12-0044-04

孔月红（1976—），女，中南财经政法大学博士研究生，湖北经济学院副教授。卢乔石（1990—），男，湖北经济学院本科生。

湖北省教育厅思政处青年项目“人口老龄化背景下保险公司全面参与社区养老服务体系建设的路径研究”（2012Q009）和湖北金融发展与金融安全研究重点项目“武汉市社区养老服务体系建设的保险支持研究”的阶段性成果（2012JR007）。