我国环境影响评价行业2012年发展综述

（中国环境保护产业协会环境影响评价分会，北京 100037）

1 环境影响评价工作的发展历程及现状

1.1 环境影响评价的发展历程

随着社会经济和科学技术的发展，在全球范围内不仅发生了区域性的环境污染和大规模的生态破坏，而且出现了温室效应、臭氧层破坏、酸雨、物种灭绝、土地沙漠化、森林锐减、大气污染等大范围的和全球性的环境危机，严重威胁着人类的生存和发展。因此，人类社会经济活动对环境的影响备受关注，世界各国都在不断寻找预防和治理环境污染问题的方法。

20世纪50年代初，国外首次对核设施进行了辐射环境影响评价。20世纪60年代，英国提出了环境影响评价“三关键”（即关键因素、关键途径、关键居民区）和“污染源—污染途径—受影响人群”的环境影响评价模式。1964年，在加拿大召开的国际环境质量评价会议，提出了“环境影响评价”的概念。1969年，美国通过了《国家环境政策法》，成为世界上第一个把环境影响评价用法律固定下来并建立环境影响评价制度的国家。之后，瑞典、新西兰、加拿大、澳大利亚、马来西亚、德国等国家也先后建立了环境影响评价制度。与此同时，国际上开始设立了一些有关环境影响评价的机构，并召开了一系列环境影响相关的会议，进一步促进环境影响评价的应用和发展。

1974年，联合国环境规划署与加拿大联合召开了第一次环境影响评价会议。1992年在里约热内卢召开的联合国环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》中也都写入了有关环境影响评价的内容。1994年由加拿大环境评价办公室（FERO）和国际影响评价学会（IAIA）联合组织并召开了第一届国际环境影响评价部长会议。经过60多年的发展，全球已有100多个国家建立了环境影响评价制度。

1.2 国外环境影响评价概况

由于各国的政治制度、经济水平、文化传统等方面存在差异，相应的环境影响评价制度的特点也不尽相同，可概括为以下几个方面：

（1）评价对象由对单个建设项目的环境影响评价转化为大型综合项目的累积影响评价，由对工程的影响评价扩展到对政府政策的影响评价。

（2）评价的范围由单纯考虑对自然因素的影响发展到包括社会和经济影响在内的全面环境影响，并出现了环境风险评价、视觉影响评价、健康影响评价等环境影响评价形式。

（3）评价的程序由不系统、非正式的状况向系统化、规范化转变，形成了包括环境筛选、确定范围、预测评价和监督、监测等4个步骤完整的工作程序。

（4）评价方法由各种单一型方法发展到以适应性方法为代表的综合性方法，并且广泛应用了计算机模拟和系统控制理论。

（5）各种评价制度的优点互相融合，表现也具有一定的灵活性与强制性，同时，法律形式的评价制度增加了规定的弹性，政策形式的评价制度的强制性也得到了加强。

（6）环境影响评价与规划相结合，并纳入环境规划之中，环境规划部门与环境评价部门的联系与合作大大加强，环境评价、规划、管理成为一个系列化的整体。

1.3 国内环境影响评价工作的发展概况

1979年我国颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》规定：在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出环境影响的报告书。要求根据区域环境特征作出环境影响评价，以便为全面规划、合理布局、防止污染和其它公害提供科学依据。近20年来，环境影响评价制度在协调我国经济发展与保护方面发挥了巨大作用。随着环境影响评价研究和实践的深入，环境影响评价的概念得到了扩展，环境影响评价的理论、方法体系和管理机制得到逐渐完善和发展，评价对象也从工业型污染项目逐步扩展到对生态环境产生不良影响的资源开发建设项目和区域性开发项目，并出现了新的环境影响评价形式。

2 2012年我国环境影响评价行业的发展状况

经过多年的探索和完善，我国对于建设项目的环境影响评价工作已经相对成熟，管理制度和运作模式已经被社会各界广泛认同和接受，在执行方面已基本没有障碍。通过环境影响评价工作，有效杜绝了设备工艺落后、环境污染和生态破坏严重的项目上马，极大地提高了环境保护工作水平。

2.1 行业发展环境

2012年国内各行业都认真落实了转变经济发展方式，环境保护优化经济发展的作用进一步得到发挥。西部大开发战略环境影响评价正式启动，开展了经济社会、产业发展和资源环境支撑的情景分析。在交通运输、水电建设、轨道交通、产业园区、矿产资源开发等重点领域，健全了规划环境影响评价与项目环境影响评价联动机制。如金沙江水电基地分段实现了全流域的规划环境影响评价，基本完成了沿海各主要港口的规划环境影响评价审查；七大流域综合规划修编环境影响评价进行了两轮修改完善等。地方政府及有关部门严格建设项目环境影响评价审批，对“两高一资”项目（即高污染、高能耗、消耗资源性项目）执行严格的环境准入条件，对满足环保准入条件的民生工程、基础设施、生态环境建设等项目，加快审批，为稳增长、调结构贡献了力量。

2.2 行业经营状况

2012年，环境保护部环境影响评价司受理项目256个，投资额为21,853.57亿元。其中电力、水运、城建、水利、民航、公路、天然气等批准项目239个，投资额为13,711.61亿元。对24个项目退回了报告书，不予批准或暂缓审批，投资额为1008.64亿元。其中，退回报告书项目9个，投资额402.83亿元；不予审批项目3个，投资额64.89亿元；暂缓审批项目12个，投资额540.92亿元。对于同意建设的项目，通过环境影响评价，进一步加强了环境保护措施，最大程度地减轻了环境影响。2012年国家批准项目行业分布如下图所示。

2012年国家批准环境影响评价项目的行业分布示意图

2.3 我国环境影响评价机构发展现状

为进一步规范环境影响评价从业行为，引导环境影响评价机构强化责任、提高质量，推动环境影响评价行业健康发展，环境保护部从2011年8月起，在全国组织开展了为期3年的以“资质、人员、质量”为重点的环境影响评价机构专项执法检查。截至2012年底，全国共有环境影响评价机构1163家，其中甲级机构191家，乙级机构972家。检查工作分为环境影响评价机构自查、省级环保部门检查、环境保护部抽查、复查和总结五个阶段。检查阶段，各省级环保部门对辖区内所有环境影响评价机构进行了现场检查，边查边改、以查促改。2012年4月至11月，环境保护部在全国范围内集中进行了环境影响评价机构执法检查，抽查了191家甲级机构和310家重点乙级机构，现场调取1500余份项目档案和内部管理记录，核实18,000余名环境影响评价人员在岗情况，与1500余名环境影响评价人员进行面谈，随机抽取省、市、县三级环保部门审批通过的1000余份环境影响评价文件。针对执法检查中发现的问题，依据《建设项目环境影响评价资质管理办法》，环境保护部对存在问题的环境影响评价机构分别作出了取消资质、限期整改、缩减评价范围、通报批评、内部整改等处理意见，对相关责任人员予以通报批评。

“十一五”以来，国家环保部采取日常考核、专项执法检查等诸多措施，不断强化对环境影响评价机构的日常考核、不定期抽查和年度考核，建立了环境影响评价机构和从业人员诚信档案，将环境影响评价机构的年度考核、日常考核结果、受到的表扬和处罚等记录在环境保护部政府网站数据中心信息平台，面向全社会公开，极大地提高了环境影响评价机构的整体水平。特别是近年来，全国各环境影响评价机构积极开展各项业务，在环境保护参与宏观决策中发挥了重要作用，多数机构能够在资质、人员和工作质量等方面达到相关要求，工作能力不断提升，内部管理有所改善，人才培养得到进一步加强。

但与此同时，部分环境影响评价队伍总体业务素质和工作质量与新时期的环境影响评价管理要求尚有差距，主要表现在：1）质量管理体系仍不健全，部分机构未建立两级以上质量审核机制或质量审核流于形式，未落实环境影响评价工程师负责制，环境影响评价文件签字、用章、用证不够规范，部分机构对合作项目管理不严格，环境质量监测报告、公参材料等缺失影响了环境影响评价过程追溯；2）环境影响评价文件编制质量尚需提高，部分环境影响评价机构责任意识不强，部分机构环境影响评价人员专业素质、处理复杂项目能力不强；3）部分机构借用外单位人员拼凑环境影响评价专职技术人员，实际工作能力与单位资质等级和业务范围有较大差距。

3 行业发展存在的主要问题

我国环境影响评价自出现以来，已经成为我国基本建设工作中不可缺少的组成部分，对于正确处理经济发展和环境保护之间的关系，强化环境规划和管理都具有重要的意义。但由于我国环境影响评价工作的历史尚短，实践有限，缺乏经验，环境影响评价制度还不完善。因此，在实际工作中还存在着不少问题，主要表现在以下几方面：

（1）关于普遍实行环境影响评价制度问题

在我国，环境影响评价虽然被法律规定为必须遵守的制度，但还没有普遍实行，尤其以乡镇企业为代表的小型企业的环境影响评价亟待加强。乡镇企业对于增强我国的经济活力、增加就业机会具有重要的作用，但同时也存在技术比较落后、资源能源浪费严重的现象，而且环境管理相对比较薄弱。如果没有适当的限制和管理，也可能会对环境造成危害。

（2）关于公众参与评价问题

公众参与对环境影响评价报告书的评议，是一项极为明智和重要的政策。建设项目的环境问题与周围公众生产生活及人身财产安全的关系最为密切，如果缺乏征求公众意见的规定和程序，容易引起新的污染纠纷，导致厂方与公众产生矛盾冲突。但目前群众参加评议的必要性还未得到有关方面的足够重视，除少数城市外，群众监督制度还没有建立起来，还没有一个适合我国国情的群众参加审议的具体条例和方法，在环境影响评价工作中群众的监督权力还未得到很好的体现。同时由于公众参与制度的具体实施缺乏程序保障，参与主体的范围、权力义务内容不明确，参与的途径、方式、时间要求等不够清楚，信息公开性较差，以致公众没有办法及时获得参与环境影响评价制度所需要的信息。所以目前环境影响评价制度尚存在缺陷，无法发挥其应有的作用。

（3）关于环境影响评价的时间问题

环境影响评价的目的是预测建设项目或开发活动对于环境影响的重要程度，并决定采取何种措施来减缓和控制不利的环境影响。因此，要发挥环境影响评价的作用，很关键的一点是选择适当的评价时机。一般来说，环境影响评价工作在项目建设的前期进行，其作用会更大。但由于建设项目的资金大多是在可行性研究报告以后才到位，而环境影响评价需在可行性报告以前完成，建设单位在项目不确定时不想花资金进行环境影响评价，而项目基本确定后却想加快进度，给环境影响评价工作带来极大的压力和困难。环境影响评价单位为了支持项目建设，往往会迎合建设单位的意图和要求，使得环境影响评价在某种程度上流于形式，致使环境影响评价工作成为一种补课性质的工作，或者是一种履行的手续，在规划、设计和建设中无法显示和发挥其应有的作用。

（4）部门间缺乏有效的协调机制

建设单位及设计、施工、工程监理等有关各方对于环境影响评价制度的认识存在片面性，仅将其视为前期立项、审批的一道关键程序，对环境影响评价指导设计、施工并作为环保验收依据的重要作用缺乏足够的认识和理解，倾向于一次通过环境影响评价审批，不再在环境评价方面做进一步的工作。而拥有预审权的行业主管部门往往更关注主体工程的顺利实施和运转，对建设过程中的环境管理偏弱。

（5）缺少可供选择的方案

事实上，环境影响评价进程中如果没有可供选择的方案用来作为比较的基础，决策者将无法就拟议活动的优劣、对环境影响程度的大小、方案的可执行性以及是否存在比拟议活动更好的方案进行比较、选择，也就无法对审核的方案做出合理的判断和决定，无法充分考虑在出现各种意外情况下，有针对性地设计出相应的对策，给决策部门和公众以选择权。

（6）政策法规不完善

自环境影响评价制度实施以来，我国先后制定了大气环境、地面水环境、声环境、非污染生态等环境影响评价技术导则，而针对土壤环境影响评价却没有制定相应的技术导则。技术规范的缺失，使土壤环境影响评价没有统一的编制依据、编制原则和方法，这样势必就会造成评价结论的差异，从而给科学管理带来困难。因此，我国需进一步研究并制订土壤环境影响评价技术导则，补充和完善相应的政策法规。

4 解决对策及建议

（1）加强实践和扩大影响力

加强对行业从业人员的培训，以良好的环境影响评价指导实践，不断研究建立环境影响评价和扩大其影响力的方式和手段。环境影响评价能力建设还要与更广泛的机构通力合作，确保公众更好地参与。

（2）健全公众参与制度

1）健全公众参与的立法体系，使公众参与制度具有可操作性，并对公众具有鼓励性；2）全面开展环境信息公开工作，环保部门和建设项目要向全社会公开重要环境影响评价信息，为公众参与环境影响评价工作提供咨询平台，使得环境影响评价工作更具广泛性和科学性；3）加大环保知识的普及，提高国民的环境意识，给公众提供了解项目、学习环境知识的机会。

2012年9月1日起，各级环保部门受理项目环境影响评价时，需在本部门网站上向社会公布项目环境影响报告书简本。在项目环境影响评价的受理和审批中，要将建设单位开展公众参与的合法性、有效性、代表性、真实性以及公众意见采纳情况作为审查重点。强化政务信息公开，实行环境影响评价受理、审批和验收全过程“三公开”（即项目受理情况和报告书简本公开、项目审批情况和政府承诺公开、项目环境影响评价批复和验收文件公开）。

（3）构建环境公益诉讼制度

近年来，环境公益诉讼已经成为社会关注的焦点，而我国现行法律中关于此方面的规定并不健全，一些环境问题得不到有效解决，因此，借鉴国外的成功经验，构建我国的环境公益诉讼制度势在必行。

（4）加强环境影响评价机构的监督与管理

加强环境影响评价机构的监督和管理，加强执法检查的力度，不断提高环境影响评价机构和环境影响评价从业人员的职业道德和工作水平，提高环境影响评价工作的整体质量。要通过持续开展环境影响评价机构执法检查，不断加强环境影响评价机构的监督与管理。每年制定专项执法检查工作计划，认真做好复查工作，对已被通报的环境影响评价机构整改情况进行现场核查。及时对专项执法检查成果进行全面总结，完善环境影响评价机构管理的各项制度，严把环境影响评价审批质量关，加大监督管理和责任追究力度，有效推动环境影响评价机构提高质量和诚信，进一步公开环境影响评价机构管理相关信息，并积极动员和鼓励社会各界参与监督。

5 行业发展展望

目前，我国的环境影响评价工作已经走上了法制、规范、科学的发展道路，建设项目环境管理已实现从“末端治理”方式向“前端预防”方式转变，有力促进了可持续发展和节能减排。环境影响评价工作下一步将有可能在战略环境影响评价、人体健康以及社会影响等方面拓展和深化，环境影响评价工作必将在和谐社会、资源节约型和环境友好型社会建设中发挥更重要的作用。