南京外秦淮河环境综合整治十年回顾

戴 凡 荆 璘

2008年10月6日，南京市人民政府以秦淮河环境综合整治改善人居环境的巨大成果为主题申报联合国人居奖，最终获得联合国人居署颁发的年度“联合国人居奖特别荣誉奖”。这是联合国人居领域的最高奖，被誉为“钻石奖”，也是有史以来该署首次将最高奖项——特别荣誉奖颁给了一个城市而非个人，而此奖项的取得主要得益于有效地实施南京外秦淮河环境综合整治工程。

一、南京外秦淮河环境综合整治工程的实施

秦淮河是南京的母亲河，是南京悠久灿烂的历史文化的摇篮。作为南京地区极为重要的一条天然河道，其源头有二，一支发源于句容的宝华山，叫句容河；另一支发源于溧水的东庐山，称溧水河。两支在江宁方山西南汇成一流，蜿蜒北流至南京城东南隅，又分内、外两支。内秦淮河从通济门东水关入城，穿过城南，流至水西门附近的西水关城；外秦淮河沿南京城的南城墙，作为护城河，向西流至城西南角，再折而北流，于西水关外合内秦淮河为一，向西北方向流至下关三汊河注入长江。在历史上，秦淮河就是一条重要的水上交通运输线，并见证了南京筑城（越城）、建置（金陵邑）、建都（东吴）的历史。

1.实施外秦淮河环境综合整治工程的背景

改革开放以来，随着城市经济和社会事业的迅猛发展，外秦淮河由过去的城外之河逐步变为城中之河。20世纪80年代初期，外来人口和返乡知青在河道两岸私自建设了大量的违章建筑；各种污染企业也遍布于河道两侧，水体污染严重。沿河环境脏、乱、差，不仅严重影响了南京的城市形象和市民的居住环境，而且严重制约了旅游和土地资源效益的发挥。对此，社会各界反响强烈。

2002年1月，南京大学王颖院士等11位专家、教授联名上书南京市政府，指出秦淮河现状是“藏污纳垢不出流，满河污水祸四周”，建议政府立即实施秦淮河环境综合整治工程，提高城市人居环境水平，改善沿河生态环境。2002年2月，市委、市政府决心克服一切困难实施外秦淮河环境综合整治项目。经过广泛调研、精心测算，提出了以沿河周边土地出让收益、污水处理费等来平衡项目建设资金的方案，并成立市场化运作主体——南京市秦淮河建设开发有限公司，由其以政策来融资解决建设资金问题，随着政策的逐步落实归还贷款。2002年下半年，外秦淮河环境综合整治一期项目正式启动。

2.实施外秦淮河环境综合整治工程的过程

南京外秦淮河环境综合整治工程共分两期。第一期工程始于2002年，终于2005年。第二期工程始于2006年。2002年，外秦淮河环境综合整治项目试验段——石头城遗址公园段正式开工建设，大规模的外秦淮河综合整治工程拉开序幕。秦淮河一期项目主要包括安居、水利、环保、景观、文化等五个方面的内容。至2005年10月“十运会”前，一期项目基本完工，累计完成拆迁面积38万平方米，拆迁居民4356户，搬迁工企单位97家，改造影响景观的防洪墙约20公里，铺设污水截流管道约25公里，截流城市大小排污口共550个，维修城墙约5公里，新建文化景点10余个，改造、出新沿线房屋110余幢，出新、亮化沿线跨河桥梁13座，共形成绿地面积约100万平方米，直接投资约38亿元。秦淮河一期工程还对秦淮河沿岸城墙、桥梁、防洪墙以及建筑物进行了亮化。在三汊河口新建了极具景观特色的双孔护镜闸。根据市委、市政府的总体部署，从2006年起秦淮河环境综合整治全面实施二期工程，主要包含七桥瓮生态湿地公园、秦淮河上游18公里河道整治工程以及南河河道整治工程。

二、南京外秦淮河环境综合整治的成功经验

十年来，南京秦淮河建设开发公司累计投入资金约52亿元，有效改善了南京的城市环境，大大提升了南京的城市形象。如今的秦淮河，两岸杨柳依依，成了鸟类栖息的天堂；河中碧波荡漾，鱼儿嬉戏，游船悠悠，成为一条流动的河、美丽的河。

秦淮河环境综合整治基本实现了预期的目标：一是消除了沿岸居民长期遭受的淹水疾苦。历经600多年沧桑的明城墙雄姿再现，秦淮河畔绿柳依依，达到了防洪、截污和景观美化的综合整治效果。二是推动了沿河区域经济的可持续发展。破旧的码头被改建成造型新颖的服务设施和游船码头；脏乱的棚户区改造成了漂亮的绿地和公园。优美的环境不仅吸引了大量的人流，更带动了沿河两岸的经济发展。三是进一步提升了南京城市形象。如今的秦淮河，桨声灯影，沿河两岸以其秀美的环境、丰富的文化氛围，不但成为市民日常休闲、锻炼的好去处，而且也吸引着众多外地游客前来参观、游览，每天前来休闲散步的市民和游客约有6000人次。2005年至今，外秦淮河景区共接待海内外游客逾千万人次，其中包括习近平、温家宝、贾庆林、回良玉、王兆国等党和国家领导人。

2008年10月，南京荣获“联合国人居奖特别荣誉奖”。联合国人居署考核组在对秦淮河项目进行实地考察时，对秦淮河整治给予了高度赞扬，并认为无论从实践手段还是整治效果看，外秦淮河环境综合整治都取得了极大的成功，值得向全世界推广。

南京外秦淮河环境综合整治成效显著，经验值得总结。

1.创新融资模式

秦淮河综合整治项目作为一项市政基础设施项目，具有经济效益外部性的特点，且投入巨大，资金需求集中，回收周期长。因此，通过项目的外部效益内部化，并给予项目一定的财政补贴，方可实现项目的资金平衡，为多元化融资和确保债务偿还创造条件。

秦淮河整治的资金除去一部分的政府投资，大部分通过融资方式获得。在项目开展初期，由于大额建设启动资金的需求，项目不得不采取“用时间换空间”的方式，其主要的资金平衡政策有三：一是沿岸土地的收益。政府通过土地储备中心，将秦淮河流域可利用土地划出3000亩由市土地储备中心及项目公司共同运作，收益专项用于秦淮河整治项目，此项拟解决60亿元资金；二是污水处理费。市政府计划从2003年调增的污水收费中划拨0.15元/立方米，年限20年，即2003年至2023年，预计每年筹资约7500万元，此项拟解决约15亿元资金；三是授权特许经营项目收益。政府授权项目在其管养的沿河150万平方米绿地范围内，建设5%至8%的经营性设施，并授权经营秦淮河水上旅游、广告经营权及旅游配套设施，以特许经营的收益平衡一部分资金。此项主要用来平衡年度日常管养费用，使项目得以可持续地推进。在资金确实有缺口时，政府财政根据项目需要，安排部分资金用于保障项目建设，并通过积极争取国家和省水利专项资金等，筹集部分建设资金。

十年间，南京秦淮河建设开发有限公司作为该项目的实施主体，已累计完成投资52余亿元，其投融资模式的成功运作在更深层面上主要把握了两个关键点：

一是公益项目法人责任制。南京城建集团于2003年7月1日出资2亿元人民币组建了南京秦淮河建设开发有限公司，这是南京第一次以项目法人的形式实施城市基础设施公益性项目的尝试。在项目建设过程中，项目公司是一个运作主体，所有具体项目施工等由项目公司公开招标承建，政府及相关部门可从一般事务中解脱出来。这样既降低了建设成本，节约了管理费用，也体现了政府职能与企业职能相分离的市场经济原则，有利于提高工程建设效率，并为城建融资、投资、建设、运行与管理提供了一种新模式。而法人公司在市场化运作中，利用政府提供的优惠政策和特许经营权，搭建起融资平台，并通过项目建设的公开招投标，加强了工程管理，确保了项目的顺利实施。

二是公益性项目准经营化。项目法人公司将公益性项目整体转化为准经营性项目，由政府提供优惠政策、特许经营权和土地补偿，力求在不增加财政压力的情况下，用时间换空间，用增量资本盘活存量资产。如以20年时限从全市每年新增污水处理费中提取一部分资金，以及部分划拨土地的收益为信用担保，获取银团贷款和个人投资委托贷款。秦淮河法人公司利用政府的政策，积极探索，广开渠道，通过银行贷款、个人委托贷款、个人抵押贷款、亚行贷款等多种方法，筹集建设资金。在政策尚未到位的情况下，筹集的资金基本满足了工程建设的需求。

2.重视规划引领

在项目实施之初，市规划局综合市建委、水利局、市政公用局、房产局、环保局、交通局、园林局以及社会各界专家学者的意见，形成了《外秦淮河环境综合整治总体规划（建议稿）》，要求在整治过程中处理好防洪与景观、开发与保护、交通与行洪等多方面的综合关系，通过防洪工程，消除洪涝隐患；通过治水工程，实现碧水长流；通过环保工程，达到河清岸绿；通过安居工程，实现安居乐业；通过景观工程，展示山水城林。通过实施上述工程，实现功能提升，实现人与自然的和谐共处。2003年1月，南京市建委、市规划局等部门根据市政府要求，联合组织了秦淮河环境综合整治工程总体规划方案国际征集，邀请国内外知名规划设计单位参加投标，经专家评审，最终确定澳大利亚巴硕公司的“情怀·秦淮”方案。高起点和高标准的规划方案，为项目成功实施打下了良好的基础。

3.环境整治与民生改善、文化彰显相结合

一是环境整治与民生改善相结合。秦淮河整治项目突出强调为市民营造一个宜居、优美、和谐的生活环境。在环境建设上，注重以人为本、科学发展，通过增加绿地面积、完善公共服务配套、改善道路交通，营造人与自然和谐共生的环境。二是环境整治与文化彰显相结合。历史文化是城市最宝贵的财富，而千年流淌的秦淮河传承着南京主流的、丰厚的文化遗产。因此，秦淮河整治对文化的挖掘和植入工作，成为传承南京历史文脉的重要方式。

4.市场化运作管理养护

“三分建设、七分管理”，管理比建设更为重要。为保持秦淮河整治项目的成果，在整治之初，就确定了管养资金的来源方案，在管养方式上，改变以往单纯依靠财政资金进行公益项目管养的传统，采用市场化管养模式，通过公开招标，保证了管养的质量，同时变“以费养人”为“以费养事”，减少了公司的管理成本。在资金方面，采用市场化的方式对部分沿岸用地进行商业开发和转让，既提供了旅游配套设施，也为管养工作落实了经费来源。

三、南京外秦淮河环境综合整治工程的进一步完善

外秦淮河整治项目已实现了秦淮河的“美丽”、“流动”，但离“繁华”还有一段距离。在实际运营过程中，之前预想的投融资资金很难到位，相关法规、政策、规划落实严重滞后，投入效率低等问题仍较为突出。采取针对性措施是化解矛盾，实现环境美好、工程效益最大化的必然要求。

1.解决融资运营困境

原有的运营设想是在建设阶段主要依靠政府赋予的20年时限从全市每年新增污水处理费中提取一部分资金，以及部分划拨土地的收益为信用担保，获取银行贷款和个人投资委托贷款，同时通过沿河旅游、广告经营权及“水木秦淮”休闲街区等经营权的经营运作收益用于养护和管理，在没有增加市政府财政负担的情况下，实现工程投资的资金平衡。但前期开发整治建设中因客观原因，融资方案没有很好执行，污水处理费提取的资金未能完全到位，土地出让未按计划进入实质性操作。2012年，公司总资产54亿元，其中净资产为11亿元，负债43亿元，资产负债率为79%。在管养资金平衡方面，资产和水上经营收入为1839万元，而管养和水上营运支出共计达3300万元，资金缺口高达1461万元。城市基础设施项目特别是环境改善类项目具有明显的公益特征，其基本属性决定了项目没有直接的收益来源和回报途径，而自身收益能力又很低下。因此，必须加大投入力度，如通过财政性资金的转移支付、上级政府专项资金的注入补充项目保证金；通过土地增值收益的捆绑、可经营资源的开发，促进项目平衡，从而为多元化融资创造条件。应该说，公益性项目市场化运作这种模式虽然在外秦淮河环境综合整治中取得了相当的成功，但这一模式在资金投入的可持续性上还值得进一步探索。

2.提升项目定位

在外秦淮河整治之初，政府主要将项目定位于绿色景观打造、生态功能建设等环境综合整治，而创意产业、旅游项目等产业的开发没有受到应有重视，因而在项目整治之前忽视了对沿岸土地开发的控制，未能使秦淮河成为引导全市产业开发和功能布局的重要发展轴，河流整治与两岸开发相脱节，影响了后期秦淮河的深度开发。目前，沿岸一些小区大多拔地而起，有的还侵占了宝贵的滨水开放空间，虽然河水正在逐步变清，但是两岸的整体形态却已有些失控，影响了后续的深度整治开发。因此，应高起点规划、高标准定位，加强整体设计，将河流整治与两岸地区的旅游、创意等产业的开发结合起来，做到规划先行，综合开发，提升外秦淮河整治开发的战略地位。

3.强化系统开发

一条河流是一个完整的系统。治理一条河流不能头痛医头，脚痛医脚，也应该作为一个完整系统来对待。在主城范围内秦淮河的开发整治过程中只关注秦淮河本身，缺少整体性和系统性具体实施举措。首先，由于外秦淮河现有的景点管理多头、布局分散，管理主体涉及水利、园林、文化（文物）等职能部门，还涉及沿河所在各区区政府以及秦淮河建设开发有限公司，在开发利用上形不成合力，未能有效推动秦淮河的开发利用。其次，区域性治水还不协调。由于内外秦淮河文化和生态功能存在一定的差异，而且在功能定位和管理体制等方面不同，全流域的整治开发还没有实现整合。为此，应由市政府统一协调，在全市范围内统筹安排，整合资源，串点成线，将水景观资源变成推动南京全市发展的动力，使外秦淮河风光带成为加快南京可持续发展的新增长点。

4.顺畅管理体制

虽然南京秦淮河建设开发有限公司对外秦淮河的整治开发发挥了重要作用，但由于代表政府一方的主体不明确，在管理体制上，公司难以准确定位，难以明确长期发展方向，因而难以保证整个项目持续规范运作。此外，作为城建集团旗下的一家企业，作为承担秦淮河环境综合整治任务的项目法人，其管理和协调权力还十分有限，难以满足秦淮河整体整治开发的需要。外秦淮河沿线有着丰富的河道水域、土地、宗教文化、生态旅游资源，其中包括全国重点文物保护单位和国家级非物质文化遗产，开发利用的潜力十分巨大。通过赋予秦淮河建设开发有限公司更大的管理和协调权限，代表政府行使项目的投融资、建设管理、经营管理以及环境综合整治范围内的景区和旅游产品开发、经营权，统筹沿河两岸土地规划及功能结构调整，必将有力克服资源保护不力、开发无序、利用效率低下的现象，防止各地区、各部门、各单位各自为政，或重开发轻保护，或只开发不保护，从而奠定可持续发展的体制基础。