美国环境犯罪刑事政策及启示

刘晓倩，阳相翼

（浙江农林大学法政学院，浙江临安311300）

刑事政策可表述为国家或政党基于犯罪态势而制定的控制（预防）犯罪的方略，就刑事政策与刑事立法来讲，刑事政策是刑法的灵魂，刑事政策高于刑法；就刑事政策与刑事司法来讲，刑法高于刑事政策，刑事政策在刑法的框架内运作[1]。美国的环境犯罪刑事政策是美国犯罪刑事政策的一部分，指导环境犯罪刑事立法，约束美国环境犯罪司法。目前在美国主要有在环境犯罪严格责任制下的有责任的公司管理人员负责制和行政机关指导下的公司环境自治等刑事政策。

一、美国环境犯罪立法政策

美国沿袭了英国的立法模式，在环境刑法上同样采用了判例法的立法准则。美国由于其宪法规定的三权分立指导思想以及联邦政府和各州政府分权而治的政治结构，使得美国的环境立法也被分割为联邦层面上的环境立法和州层面上的环境立法。但总体而言，美国的环境犯罪立法政策建立在严格刑事责任基础之上。

尽管关于犯罪的法条分散于各个法典，但犯罪的基本要素包括以下两点：第一，有违法行为；第二，有违法意图。在美国，环境犯罪与其他犯罪有所不同，因为美国的环境犯罪采用严格刑事责任，即不要求行为人有故意或者过失，而只在于行为人是否“明知”[1]。美国的严格刑事责任制度主要涉及食品、药物及环境等公共福利领域，美国法院发展严格刑事责任制度，该制度包括公共福利犯罪原则（The publicwelfare offence doctrine)和有责任的公司管理人员原则 (The responsible corporate officer doctrine)[2]。而这两个原则同样在美国的环境犯罪严格刑事责任适用过程中有所体现，后者是前者的进一步发展成果。例如美国联邦法院认为，《清洁水法》（CWA）是为了公共的健康和生命，是属于公共福利类的制定法，因此将其中有关过失的规定限度降至最低，适用了严格刑事责任[3]。又例如公司管理人员对环境犯罪有高度注意义务，如果在其管理范围内职员进行环境犯罪，该公司管理人员也应对该犯罪负刑事责任。

在美国，对环境犯罪“明知”的要求很低。例如虽然在《清洁水法》（CWA）中规定了倾倒废弃物的过失犯罪，但法院解释该种过失只要求达到被告明知怎样去倾倒废弃物的程度即可[4]，因此这里的过失规定形同虚设。《资源保护及回收法》（RCRA）规定只要当事人明知危险废物是要运送到非专门处理该废物的设施中，即要为该种行为负刑事责任。在1986年的联邦诉海斯国际公司一案中[5]，被告被指控雇佣一个私人搬运工倾倒该公司生产的废物，并且使政府误认为该废弃物正在回收利用。因为依据《资源保护及回收法》（RCRA）的规定，如果废弃物将会回收，那么（倾倒该种废物）就不必经过许可。但在该案件中，海斯国际公司并不知道该搬运工没有获得这种许可，所以法院最终判决该公司和合约主管都被定罪。

二、美国环境犯罪刑事司法政策的发展

20世纪80年代可以说是美国环境犯罪调查具有历史突破性的一年，在此之前，联邦政府并未有一套完整体系来对环境犯罪进行调查和起诉，各个环境案件都处在一个相对分离和相对独立的状态，大部分工作落在了司法部（DOJ）身上，但是因为环境案件调查取证困难，调查结果又往往不如预期，因此环境案件常被摆放在次要位置。20世纪80年代之后，随着环境犯罪调查部门的建立、检察官的雇佣，以及有更多的专业人员加入到环境犯罪调查当中，美国的环境犯罪调查发展到了一个新的阶段。美国环境刑事司法政策进一步发展，若干个环境行政部门取得了环境犯罪案件调查权和起诉建议权。

（一）环境行政部门的环境犯罪调查权

在美国，联邦调查局(FBI)、司法部（DOJ）下属自然资源部（Natural Resources Division）设立的环境犯罪单位（EnvironmentCrimes Unit）以及美国环保署（EPA）建立的犯罪调查办公室（Office for Criminal Investigations）都是专门调查环境犯罪的部门。美国环保署在1994年建立了环境执法办公室（Office of Enforcementand Compliance Assurance）来加强对环境法的执行力度。

美国环保署会主动联合司法部在其职权范围内参与绝大多数的环境犯罪案件。但是这种联合的行动有时候也会被美国内政部（DOT）干涉，如果在美国环保署之前，该项环境犯罪的被告已经自愿披露其罪行，那么美国环保署将不会继续对其提起刑事起诉[6]。美国环保署也注意加强和美国其他管理部门的协作，例如与司法部，联邦调查局，美国国家海岸警卫队等协作去加强对环境的保护。虽然美国环保署在美国的各个州都设有分局，但每个州的环境管理机构都是相对独立的，不归美国环保署管辖，但却接受美国环保署区域办公室的监督和检查。除非联邦法律有明确的规定，州环保局才和美国环保署合作，但是在州的层面上，往往会选择主动和美国环保署合作去保护环境，起诉环境犯罪。美国环保署的调查人员基本不具有环保专业的背景，他们一般是具有丰富经验的犯罪调查专家，至少有20年的犯罪调查经验，之所以这样做是为了在调查环境犯罪的过程中更加具有法律专业的技术，以期望可以达到法律上的公正[7]。

自然资源部环境犯罪单位由众多富有刑事和环境法律经验的律师组成，以便更加稳妥的处理越来越多的环境犯罪，这个单位的主要职能是对环境案件提起刑事诉讼。

此外，FBI、EPA和其他机构增加了环境犯罪调查的调查所需要的资源（资金和人员等），联邦和各州纷纷设立了调查环境犯罪的行动小组[8]。

（二）环境行政部门的起诉建议权

对于美国的环境案件，美国环保署可以选择用民事的、刑事的或者是行政的手段进行救济，这是美国国会授予美国环保署特有的职权[9]。又由于美国法律规定对于犯罪可以同时用民事手段和刑事手段，美国环保署就会从中取舍，是否同时运用这两种方式或者选用其中一种方式来制裁犯罪。虽然美国的平行诉讼备忘录（The Parallel Proceeding Memo）已经为美国环保署做出何种选择的提供了参照标准，但近年来的趋势表明，在做此类选择时，美国环保署更加倾向于使用刑事手段，如图1[10]。

图1 美国环保署1990-2002年环境犯罪分析数据

1.民事赔偿与刑事制裁

美国在20世纪70年代的环境立法，譬如《清洁空气法》（CAA）、《清洁水法》（CWA）以及《有毒物质控制法》（TSCA）都是规定让违法者采取民事赔偿的方式进行救济[11]。但这种情况很快有所改变，因为在70年代以后，随着公害事件的增多和环境污染的加剧，保守主义犯罪观在美国刑事犯罪政策指导思想上占了主流地位[12]，人们更加关注对犯罪人的刑事处罚，更注重刑法的威慑力。并且美国在1982年于司法部之下还专门设立了环境犯罪单位，这是一个专门对付环境犯罪的机构，自此之后，刑事制裁被广泛应用于环境案件之中。例如在1984年，美国环保署向司法部移交起诉了31个环境犯罪案件，司法部一共指控了36个被告[13]。在1990年，美国环保署向司法部移交起诉了56个案件，超过了往年的最高记录50个，记录档案的有100个被告，其中55个人被判处监禁平均达到75.3年刑期。

2.选择刑事制裁的原因

第一，为了充分达到震慑的目的，防止潜在不端行为和滥用环境资源的行为。

环境犯罪后果往往具有不可逆转性和严重的危害性、长时间的累积性，环境犯罪法律制度的好坏不是考虑有多少违法者被抓到或者受到多大的刑事惩罚，而在于有多少环境犯罪行为能够事先预防和及时制止。运用严厉的刑事制裁手段，能够对潜在的不端行为和滥用环境资源的行为起到充分的威慑作用。按照美国的保守主义犯罪观，犯罪是具有自由意志的、有理性选择能力的人实施的，由于其自身遗传、道德、心理或文化的缺陷导致的越轨行为。在保守主义犯罪观念影响下，面对日益严重的环境公害事件和环境污染事件，美国实行了环境犯罪的严格刑事责任制度。环境犯罪者不论其犯罪意图，只要有犯罪行为，就会被判定承担环境犯罪刑事责任，同时也通过对环境犯罪者的严厉惩罚来震慑潜在可能的环境犯罪分子。

第二，为了有效惩罚被告，达到罪责刑相适应的要求。

环境犯罪往往会侵蚀人体健康和威胁公共安全，由此在检察官和环境犯罪调查人员之间形成了一个共识，这个共识就是民事赔偿以及行政处理都并不能有效制止这种危害后果。并且由于环境犯罪行为人大多数是为了追逐经济利益，是因为对更多金钱的渴望而藐视环境法律铤而走险进行环境犯罪，运用刑事制裁手段能够使得这些违法者吸取足够的教训[14]。

例如一些排污量极大的单位（一般是公司）被判处民事罚款之后，将这种损失转移到它的消费者身上去，进而造成环境污染由消费者买单的局面。美国国会再也无法忍受这种情况的发生，因此提出“惩罚必须落实到违法者的自身”的口号，具体而言包括起诉公司的环境犯罪以及将公司环境犯罪负有责任的高级管理人员和公司的领导投入监狱。比如在2002年8月14日，美国德克萨斯州两个化学计划的前任负责人被判决监禁，他们各自隶属的公司的高层管理人员则被判决入狱3年并且被各自处罚50000美金[15]。因此一些公司的高层也会因为刑罚的震慑作用而不断的去检验其公司运作的过程中是否符合环境法律的规定。在必要的时候，政府会对犯有环境犯罪的公司取消所有有利的经济扶植政策，终止政府与之签订的协议，作为其忽视环境代价一味追求经济效益的附加惩罚。美国法律上是这样表述的——“确定违法者与他不违反法律的情况下相比，经济情况每况日下[16]。”

3.环境犯罪的刑罚

在美国的环境法上虽然公司是作为一种法律上的“人”来对待的，但是它毕竟不是真正的“人”，因此法院无法将公司判罪入狱，所以对于公司刑罚上采用的还是罚金的方式，但美国的罚金制度堪称世界上最高的罚金之一，例如美国环境水污染防治法规定，罚金最高可达每日25万美元，有期徒刑可达15年，若有二次犯罪，罚金最高可达每日50万美元，30年有期徒刑。而对于个人，尤其是公司的管理人员，对于环境犯罪负有更加严格的责任，美国实行了有责任的公司管理人员负责制度，建立在环境犯罪严格刑事责任的基础之上，在触及环境刑法之后，他们往往被同时判处罚金和监禁。

三、美国环境犯罪预防政策

不管对于私人还是公司，运用刑事手段去制裁环境犯罪往往具有最显然的作用，为了防止环境犯罪的发生，在美国的公司和公司的管理层人员都会采用不同的方式去预防，并且美国环保署也会采取一定的措施去帮助他们预防环境犯罪。

（一）公司环境保护自治制度

在美国的公司越来越重视潜在的刑事责任，因为不管是否是忽略了法律自身或者是忽略事实都将会是它的过错，公司鼓励员工采取行动去保护他们自身并且保护公司免于刑事起诉[17]。

在公司内部涉及环境工作的员工会更加重视环境法律，并且公司在挑选员工的时候，也会考虑该员工是否具有相应的环境法律知识。在一些更为谨慎的公司里，将会依据该公司的情况将环境规定纳入到该公司的守则当中去。如果员工对于这样的规定不满意，可以将意见反应到上级，上级会考虑他们的建议。在可能涉及到联邦环境法律的时候，这些谨慎的公司又会做更加细致的调查以避免触及环境刑事法律。美国环保署提供了一个环境审计程序来帮助这些公司缩减开支、预防风险、增强环保意识、加强公司和公众的联系，以达到减少对公司的罚款和强制措施的目的。为了加强公司的“自治”，美国环保署于1995年制定了“刺激自治：发现、披露、改正、预防犯罪”政策也就是俗称的审计政策[18]，这个政策规定，只要公司能够自己揭露环境刑事犯罪并且及时改正它，这个公司就不必支付部分庞大的民事赔偿费用[19]。

司法部则提供了一种弹性的政策，在决定是否追究刑事责任之前，该部门会考虑众多因素，譬如：是否已经自愿披露；是否配合司法部的工作以及配合的程度和时间的长短；是否采取预防措施以及这些措施的执行程度；是否对违反政策的职员有惩罚性规定；事后是否努力补救。这些弹性措施旨在鼓励建立一个有着自我审查、自我规制、自我披露环境犯罪的氛围。

（二）有责任的公司管理人员负责制

美国环境犯罪实行有责任的公司管理人员负责制，对保护环境负有责任的公司管理人员需要为公司或者有关职员的环境违法行为负责。由于公司自身不可能被判处监禁，所以绝大多数的环境案件需要管理者个人去承担刑事责任。

例如，一个公司分管行销的副总裁可能会因为仓库主管违反美国的《食品、药品和化妆品法》（FDCA）将药物掺假的行为而负上刑事责任，因为这件事情在他的职权范围之内，而且他知道这批药品会被销售出去。但他监管不力，并没有能够及时地运用职权去避免这一情况的发生[20]。

有责任的公司管理人员负责制加强了公司管理人员对其职务范围内有关于环境的事项的监管能力，使公司能够从上至下的遵守环境法律。并且公众期望那些有职权管理公司或者有职权控制处理危险物品行为的人员按照法律的要求进行管理和控制[21]。

四、美国环境犯罪刑事政策对中国的启示

（一）赋予环保部门环境犯罪刑事调查权和起诉建议权

美国对于环境犯罪，有多个行政部门具有环境犯罪调查权，可以将案件调查的结果交由司法部处理。美国环保署具有最专业的人员和最整齐的设备，能够及时有效地对环境案件进行调查，加快进程，节约人力资源，通过和其他部门的合作，互通有无，严格执法，杜绝违法者逃避刑罚的惩处，因此美国的环境犯罪数量维持在一定的数量上，并不是因为美国环境犯罪多，而是因为美国环境犯罪调查做得全面，这对防止环境犯罪起着极为重要的作用。

地方环保局是中国环境保护的主要机构，但在目前的运作过程中存在如下问题：其一，实际上地方环保局受国家环保总局和地方政府的双重领导，而且地方环保局的人事以及预算全都由地方政府掌握，而地方政府基于当地经济政策的导向，往往重经济忽视环境保护，因此配置给环保机构的资源严重不足，影响了地方环保局的执法能力。其二，地方环保局虽然具有专业的环境技术人员，具备了专业的环境技术知识，但无环境刑事案件调查权，也无环境犯罪调查能力，因此不能发挥主观能动作用，不能充分有效的打击遏制其所发现的环境犯罪。而公安机关虽然有环境刑事案件的调查权，但是大部分并不具有环境专业能力，使得环境刑事案件难以顺利展开。检察院在起诉环境犯罪的过程中也面临着同样的专业问题。

研究表明，改善地方环保局的机构能力可以帮助克服目前存在的监管执法障碍[22]。地方环保局作为地方监管和保护环境的第一线机构，在执法过程中基于其专业知识较为容易发现环境犯罪事实，如果赋予环保局以环境刑事调查权，利于其及时收集、保留证据，利于其利用专业知识打击犯罪，利于节省时间和诉讼费用，加快政府部门工作效率，并且利于提高其机构权威。赋予环保局起诉建议权，利于检查机关认清犯罪事实，以更加适当的罪名起诉环境犯罪。当然，在环保局执法过程中，应该积极协同公安机关和其他有关部门进行交流合作，以提高部门效率。作为发挥环保机关能力的主要力量，环保机关的组成人员还应该提升自身环保知识水平和实际操作能力。

（二）对环境犯罪部分适用严格责任

美国对于环境犯罪基于严格责任，实行了有限的公司管理人员负责制，这些政策和制度实际上预防环境犯罪，保护公众利益，降低了起诉部门的证明责任，提高了诉讼效率，对保护环境起了重要的作用。

我国的环境犯罪法律规定以行为人的主观故意或者过失为环境犯罪要件，造成控诉机关的举证证明困难和诉讼效率的降低，不利于预防打击环境犯罪，不利于环境保护。

但在中国不能够完全照搬美国的严格责任制度，主要原因是因为中国的刑法体系建立在犯罪主体、犯罪客体、犯罪主观方面和犯罪客观方面四项构成要件的前提和基础之上，与美国的两项构成要件组成的犯罪构成体系不同，如果完全引入严格责任，则对我国刑法犯罪构成体系造成严重的冲击，与我国实际情况严重不符。再者，美国的犯罪严格责任制度建立在“法官造法”的判例法基础之上，正如霍姆斯所言“法律的生命不在于逻辑而在于经验”[23]，是否因为严格刑事责任而负责主要还是基于法官的主观判断。所以对严格责任的认识，从不同的方面、不同的案例无法形成较为统一的理论体系。而在我国，法官必须严格依法办案，自由裁量权集中在量刑领域，适用一种在理论界争论不休，在实务上也无统一标准的严格责任制度容易造成混乱[24]。

虽然我国实际情况与美国有诸多不同，但是环境犯罪的增多和后果的严重是一致的。并且考虑到适用严格责任强大的预防作用，结合环境犯罪一旦发生后果严重、亟需预防的特点，本文认为，虽然不可能照搬照抄完全不顾国情地适用美国的严格刑事责任，但是在环境犯罪方面，可以部分适用严格责任制度。

我国环境犯罪建立在四要件的犯罪构成基础之上，但与美国的犯罪意图和犯罪行为方面有诸多类似之处，并且基于环境犯罪的特性，可以在环境犯罪范围内进行融合。美国的环境犯罪严格责任不要求犯罪人有犯罪意图，但是还是要求有犯罪行为，这里的犯罪行为不单只是行为，还包括了犯罪情节、犯罪意图和犯罪结果。这些内容在我国的犯罪构成四要件中的客观方面也有所体现，两者并非全部排斥不可融合。虽然不能完全地套用美国的严格责任，但在目前环境污染日益严重，公共的安全和健康受到严重的威胁，环境犯罪发生率高，环境犯罪调查难，控方难以举证环境犯罪人的主观故意和过失，或者环境犯罪主体在主观上并未有故意和过失但是造成了严重的环境后果的前提下，为了实现诉讼效率和实现保护环境的目的，在有效保护被害人和社会公共利益的范围内有限地取消对环境犯罪主观方面要求故意或过失的要求，部分适用严格责任。

（三）完善环境犯罪的定罪量刑

二十世纪八十年代，美国国会将环境犯罪从轻罪提升到重罪，美国的环境犯罪监禁可达15年，罚金可达每日25万美元，如果二次犯罪，罚金可达每日50万美元，监禁可达30年。

我国刑法规定有期徒刑的最高刑罚为15年，其中环境污染事故罪最高法定刑为7年，财产刑更是模糊的界定为“可单处或并处罚金”，对财产刑的自由量度度高，这种弹性规定无疑为处理环境犯罪案件提供了一种可商量的空间，无法体现刑罚的威慑功能，我国的环境犯罪刑罚设置与环境犯罪极为不适应，以污染类环境犯罪为例，污染时间长，危害人群大，涉及范围广，影响深远，但最高法定刑轻，使得环境污染犯罪的违法者有恃无恐。并且目前我国环境犯罪无资格刑。再以单位环境犯罪为例，一般的企业环境犯罪出发点在于经济利益，当企业违法生产的利益高于其付出的环境犯罪罚金的时候，企业就会继续进行环境犯罪行为，刑法对企业的惩罚作用减弱，刑罚的功能也不能得到发挥。与此形成鲜明对比的是，倘若让工商管理部门用行政处罚的方式取缔该企业的经营许可，效果类似于判处一个自然人“死刑”，那么刑法的威慑力将大大的加强，预防作用也更加的明显，并且与此同时，取消一切该企业与政府的经济合同，并且取消该企业享有的一切优惠政策。

为了达到刑法要求的“罪责刑”相适应的要求，结合环境犯罪后果严重、涉及范围广的特点来看，需要提升环境犯罪的量刑限度，可以参照美国的环境犯罪刑罚方式，按照以日计算、以次数计算的方法，惩罚个人和单位环境犯罪，并且对极其严重的单位犯罪，可以通过工商行政部门取缔该营业执照的方式进行规制。

（四）加强环保部门对公司和个人的环境自治指导

严格的环境犯罪法律制度能够降低环境犯罪发生的频率，但是环保部门对公司和个人的环境自治指导也必不可少。美国环保署为了预防公司环境犯罪，专门为其提供了环境审计程序来帮助公司进行环境自治，并且建立了有责任的公司管理人员负责制，进一步从源头上遏制了环境犯罪的发生，具有很好的预防作用。

由于我国的投资和消费市场对企业的环境表现不敏感，单靠市场无法对环境表现突出的企业形成足够的正向激励，同时也难以促使环境表现差的企业因为追逐市场效益而主动改善其环境行为[26]，所以更要从源头上梳理，使得企业和个人都树立正确的环保观念，环保部门作为主管环境保护的主要部门，应该负起联系企业和个人的责任，主动提供有关于环境保护的指导和意见，制定环境政策标准，切实有效地帮助企业和个人进行环境自治。

五、结 语

我国与美国的立法背景虽然有所差异，但面对的环境问题同样严峻，我国虽然不能将美国的环境犯罪严格责任照搬照抄，但可在有所变通的前提下在有限度的范围内将严格责任改进和融合到我国的环境犯罪法律规范当中去，准许对环境犯罪部分适用严格责任。通过赋予环保部门以环境犯罪调查权和起诉建议权，提高诉讼效率，增强环保部门的地位，加强和其他部门的联系。最后，还应该通过环保部门对单位和个人的指导，制定环境自治标准，树立正确环保观，从源头上预防环境犯罪。

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