以政府法治文化引领法治政府建设

周继东

党的十八大报告在述及2020年实现全面建成小康社会宏伟目标时提出，依法治国基本方略将全面落实，法治政府基本建成。从一定意义上讲，法治政府既是一种制度体系，也是一种思想理念，更是一种文化环境。因此，深入推进法治政府建设，既要注重加强制度建设，更须重视与制度建设相适应的法治文化，实施制度建设和文化建设共同推进的“双轮驱动”战略，以政府法治文化引领法治政府建设。

充分认识政府法治文化建设的意义

政府法治文化是在政府法治建设过程中形成的关于制度文明、思想理念和行为方式相统一的文化现象和法治状态。政府法治文化是一个极具包容性的概念，广义上包括制度文明、思想理念和行为方式三个层次；狭义指思想理念和行为方式两个层次。

当前，在加速推进法治政府建设的新形势下，强调加强政府法治文化建设具有十分重要的理论和现实意义。

首先，它是推进法治文化建设的必然要求。党的十七届六中全会提出加强社会主义文化建设，促进社会主义文化大发展大繁荣。法治文化建设是社会主义文化建设的重要组成部分，而政府法治文化又是法治文化的核心与关键。建设政府法治文化目的在于在行政机关中营造依法行政的良好文化氛围，为行政机关推进法治政府建设发挥引领、示范、导向和凝聚作用。因此，加强政府法治文化建设是当前推进法治政府建设的重中之重，也是推进法治文化建设的必然要求。

其次，它是建设服务型政府的关键所在。党的十八大报告强调进一步转变政府职能，建设服务型政府。这就要求各级政府进一步更新行政管理的理念和方法，积极推进政务公开，建立高效的政务服务体系。政府法治文化所倡导的保障权利，践行诚实守信、高效便民的行政理念，宣扬程序正当、合法合理的行政方法，有利于塑造行政机关服务型文化和行政人员服务型理念。

再次，它是法治政府建设的题中应有之义。法治政府建设既包括制度建设，也包括文化建设。政府法治文化是法治政府的精神支柱和内在动力，加强政府法治文化建设是法治政府建设的题中应有之义。因此，只有坚持制度建设与文化建设共同推进、“双轮驱动”，才能推进依法行政向纵深发展、才能促进法治政府的全面建设。

最后，它是解决依法行政实践困境的现实需要。当前，行政管理领域基本实现了有法可依，但有法不依、执法不严、违法不究的现象在一些地方和部门仍然存在，一些行政人员滥用职权、贪赃枉法、知法犯法的现象屡屡发生，致使政府形象遭受损害，公信力面临考验。以上实践困境的存在有制度缺失、执行不力的原因，也与公务人员的法治思想、理念、素质等因素密切相关。因此，在注重加强制度建设的同时，必须高度重视政府法治文化的培育，对行政人员特别是领导干部进行法治理念、法治思维和法治方式的教育培训，以先进的理念、意识和精神去引导行政行为，以崇法的文化去熏陶公务人员。

政府法治文化建设的基本内涵

政府法治文化建设是法治政府建设的重要组成部分，因此在终极意义上，法治政府的内涵和目标也应是政府法治文化的内涵与目标。当然，政府法治文化关注的是理念、思维以及行为方式，呈现为一种文化氛围，其内涵相对更具有抽象性和原则性。概括起来，政府法治文化的内涵主要包括以下五个方面。

政府法治文化是重视保障权利的文化。过去，我国行政法制建设关注的重心是行政权力运行的便利和对行政相对人管理的便利，强调行政管理而忽视行政服务，强调行政机关的权力而忽视行政相对人的权利。现在，应该明确的是，保障人权、保障公民权利才是行政权力行使的根本目标，也是政府法治文化建设的重要内涵。政府法治文化建设要努力塑造以保护公民合法权益为核心的行政文化，努力使推进法治政府建设的过程成为保障公民权利的过程、成果共享的过程、以人为本要求落实的过程。

政府法治文化是尊崇正当程序的文化。行政程序是行政主体实施行政行为时应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。正当程序理念一方面要求公务人员在执行公务中必须依法定程序作出行为，行政程序必须贯穿法治精神；另一方面强调行政相对人在行政过程中能够民主参与，这具体体现在相对人在行政程序中拥有的参与听证权、陈述申辩权、复议申请权等权利。营造崇尚正当程序理念的文化氛围不仅能规范和制约行政权的合法行使，而且为维护相对人的法律地位和人格尊严提供了程序性保障，并促进行政权合理行使、提高行政效率。

政府法治文化是践行诚实守信的文化。诚实守信原则溯源于民法中的商业习俗，本身即是具有道德内涵的习惯规则，其运用也主要依赖于相应的诚信观念、意识等文化因素。依法行政中的诚实守信原则同样如此，其体现在文化方面就是要求行政机关和公务人员形成言而有信、行必有果的理念、行为方式和文化氛围，行政机关必须对人民讲信用，行政行为不能反复无常，必须遵守信赖保护原则。倡行诚实守信文化有助于提高政府公信力，有助于法治政府建设的全面落实；同时，行政机关作为公共信用的示范者，推行政务诚信也有助于信用社会的建立，有助于推进法治政府、法治社会的一体建设。

政府法治文化是奉行权责一致的文化。政府法治文化宣扬权责一致的理念与文化，强调权力和责任间一体两面的密切关系。行政机关依法享有多大的权力，就应当承担多大的责任，不应有无责任的权力，也不应有无权力的责任。当权力正当合理运行时，责任的另一面隐而不见；当权力超出正当界限时，相应的责任便显露出来，发挥制约权力、惩戒滥权的作用。权责一致的法治文化氛围倡导落实执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的行政理念。

政府法治文化是倡导高效便民的文化。勤政高效、服务便民是依法行政的价值体现，也是法治政府的本质要求。“迟来的正义即非正义。”在行政机关的公共管理中，行政行为的迟延会对当事人产生不利影响，甚至会严重牺牲公平和正义。勤政高效、服务便民要求公务人员不断增强服务意识，坚守全心全意为人民服务的宗旨，一切以为民、利民、便民为导向，端正服务态度，改进工作作风，提高服务效率。

政府法治文化建设的实现路径

当前，加强政府法治文化建设要多管齐下、形成合力。

其一，注重教育培训，培育公务人员信仰法治、践行法治和维护法治的理念。理念引导行为，思维决定方式。公务人员信仰法治、具有法治理念、能够运用法治思维和法治方式解决具体问题是依法行政的关键。因此，加强教育培训不仅要重视法律知识的传授，更要强调法治理念的灌输和法治文化的熏陶。政府法治文化是由每一位公务人员的法治理念与这种理念引导下的实践行为不断聚合、累积、发酵和升华而成，而加强理念教育、观念引导是其前提和基础。

其二，完善考评机制，形成以法治为重要指标的公务人员评价体系。当前，公务人员法治意识缺乏、政府机关法治文化淡薄的重要原因是信仰法治、践行法治的动力不足。这要求各级政府要相应地改变考核评价机制，将法治因素纳入公务人员综合评价体系之中，作为考核晋升的重要指标。比如，实行公务人员学法制度，定期对公务人员进行依法行政知识培训，注重在具体工作中考核公务人员依法行政、践行法治的实际情况。把法治意识强、善于运用法治思维和法治方式解决实际问题的公务人员选拔到各级领导岗位上来。

其三，注重引领垂范，发挥领导干部在政府法治文化建设中的模范表率作用。党的十八大报告强调“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”的能力，这是由领导干部在推进依法行政、建设法治政府中的地位和作用所决定的。领导干部作为推进依法行政的领导者、组织者和践行者，他们在工作中是否善于运用法治思维和法治方式分析、解决问题，直接影响着政府其他工作人员对待法治的态度和信念，他们的一言一行对政府法治文化的形成与巩固起着积极的示范和导向作用。

其四，加强统筹协调，发挥法制机构在政府法治文化建设中的倡导、组织和推动作用。政府法制机构是负责政府法制工作的专门组织，担负着推进依法行政的统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究、情况交流等重要职责。因此，政府法制机构要承担起作为政府法治文化建设的倡导者、组织者和推动者的重任，在加强制度建设的同时积极策划、组织和引领政府机关的法治文化建设，努力使政府法治文化成为推进法治政府建设的重要抓手和有力载体。

（作者：北京市政府法制办公室党组书记）

责任编辑：班松梅 叶再春