我国行政诉讼法存在的问题回顾与前景展望

王永刚

摘 要：自实施至今，国行政法的发展已经取得了巨大成就，达到了很高的水平。当然，在看到成就的同时也应承认行政诉讼的现实状况与我们所构建的法治理想还相距甚远。尤其在理论基础构建、行政程序的重视程度、公众参与、监督制度的完善方面仍需加强。

关键词：行政诉讼法；问题回顾；前景展望

1 问题回顾——中国行政诉讼法的现状与问题梳理

自1990年实施至今，行政诉讼法在我国实施已有23年历史。二十多年间，《行政诉讼法》为行政诉讼制度的改革和完善积累了丰富的经验，奠定了坚实的基础。在《行政诉讼法》的带动下，我国的民主法制建设得到全面、迅速、配套性的发展，其对我国行政法律制度，乃至于对我国整个民主法制建设的贡献是不可低估的，称其为民主法制建设的里程碑也是名副其实的。因此可以说，行政法与行政诉讼法的发展为我国民主法制建设做出有力贡献，发展成果值得肯定。虽然我国行政法与行政诉讼法在过去的二十余年年取得了骄人成绩，但这二十多年来的实践告诉我们：行政诉讼的现实状况与我们所构建的法治理想还相距甚远，这其中的不足之处主要有以下几个方面：

1.1 行政法限权模式未成功转型

采用控权论、管理论还是平衡论，一直是行政，法学界争议的问题。控权论认为行政法是控制行政权力的法，强调司法审查和行政程序的作用。管理论视行政法为管理工具。不重视保障行政相对方的权利。平衡论强调义利统一，公共利益与个体利益兼顾 总体而言，我国行政法采用限权模式，即通过行政法限制政府权力。虽然行政诉讼法和行政复议法部分条文体现了平衡论精神，但行政诉 讼和行政复议制度建立的目的是控制行政权，行政诉讼法和行政复议法是限权法。其它行政法律 规范，如行政监察法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法以及政府信息公开条例等无一不是限制行政权力的法。因此，我国现阶段的行政法仍然是限权法。服务型政府建设是我国行政改革的一个方向，除传统的维护秩序职能外政府还应承担大量公共服务职能。公共行政的变化要求行政法由控权模式向控权与服务结合模式转化。我国行政法主要围绕秩序行政展开，行政法主要集中在维护公共秩序领域，极少涉及公共服务领域。即使是涉及公共服务领域的法律，如铁路法、公路法等 ，也主要是关于如何维护秩序的规定。在建设服务型政府领域，行政法并无多大作为。

1.2 行政法体系还不完善行政法分为行政组织法、行政行为法和监督行政法三大领域

我国三大领域行政法都存在法律规范不健全和体系不完善的问题先制定行政组织法，后完善行政程序法和司法审查制度，这是西方国家行政法发展的路径。如美国第一届国会就通过三项授予行政权力的立法，依据其中两项立法成立了海关局（ Bureau of Customs ）和退伍军人管理局（Veterans Admin—istration）。行政组织法相对完善是西方国家行政法的共同特征。我国行政法发展路径不同，先制定行政诉讼法、行政复议法和国家赔偿法，后制定行政处罚法、行政许可法和政府信息公开条例等法律规范，前者属于行政救济法的范畴，后者属于行政行为法或者行政程序法的范畴。也就是，我国先制定行政救济法，后制定行政行为法和行政程序法。行政组织法未引起足够重视，行政组织法律规范相当欠缺。行政组织法的欠缺导致了行政组织的不规范，从而增大了对行政行为法和行政救济法的需求。我国需要制定各种各样行政行为法和行政程序法，如需要制定行政收费法、行政征收法、行政检查法、行政程序法等。行政行为法和行政程序法的不健全，也是我国行政法的一大问题。行政监察法、行政诉讼法和行政复议法都可以纳入监督行政法的范畴。我国在监督行政法领域有一系列法律。但对行政的监督仍不到位，这说明我国监督行政法律体系存在问题。

1.3 行政诉讼审判难、执行难

行政案件审判难，一方面，由于许多地方政府为了规避法律，凡是有可能被诉的行业，都交由党委或党委书记去做，事实上许多行为都是由党组织作出的，而《行政诉讼法》尽管实现了对政府的法律控制，但却控制不了党组织，由于党不能作“被告”，所以党的部门往往成了违法行为的“避风港”，正所谓“党委作报告，政府作被告；书记出点子，乡长挨板子”；另一方面，行政审判受到的其他方面的压力也很大，法外干预严重，领导作“批示”，走后门，托关系，整个执法环境不尽如人意，“人情案、关系案、金钱案”也很难避免。正是基于上述的压力，许多法院对行政案件不敢作出撤销或变更的判决，而大量的借助于不予受理、驳回起诉、强迫撤拆等非正常的方式结案，一种“异化”了的非正式的行政纠纷解决方式正在形成。我国的行政诉讼案件不仅受理难、审理难、判决难。而且执行难、执行差，人民法院作出的行政裁判，大多成了“司法白条”。尤其是判令行政机关返还财物、赔偿损失、赔礼道歉、限期履行法定职责的行政案件，难以得到兑现。

2 前景展望——中国行政诉讼法的将来

2.1 行政法理论基础的重构——从平衡转向控权

行政法是维护行政权行使的法，还是控制行政权的法，或者是兼有二者的功能？ 平衡论的“平衡”是指行政法在调整社会关系的过程中，应追求行政权与相对人权利、公共利益与个人利益、行政效率与社会公正、行政权的监督控制与法律保障等关系之间的协调与兼顾。平衡论现在已成为我国行政法学的通说。平衡论的提出在我国具有深远的意义，对我国的行政法制建设起到了重要的推动作用。但随着社会和经济的发展，行政权所管辖的范围越来越大，其自身所呈现出的自我膨胀性日益明显。行政权越膨胀，对其就越难控制，其被滥用的可能性就越大。在这种情况下，平衡论就显得有些理想主义色彩了。正如有学者所评价的：“平衡论最为理想，但是只能从整体上把握，并且考虑到行政权的自我保护能力，为维护双方利益的实质上的平衡，必须以多限制行政权的形式上的不平衡来达到此目的。”平衡论的结果很可能是求平衡而达不到平衡，因为行政权有自我扩张的惯性，在这种惯性的作用下，以平衡论来构造行政法律制度的结果很可能是事与愿违。以控权论来构造行政法律制度，在行政权自我扩张的惯性作用下，很可能也达不到严格控制行政权的目的，但却有可能达到平衡的目的。行政法的控权精神和人权保障精神要求对行政权予以最大限度的控制，尤其是在我国行政权过大而又难以制约的情况下更应如此。因此，我国行政法理论基础重构应当尽快从注重平衡转向注重控权。

2.2 行政程序将日益得到重视

行政法的人权保障精神、控权精神、民主精神都呼唤行政程序。现在行政程序日益受到重视并将进一步完善。行政程序能够规范、制约行政权的行使，增加行政权行使的透明度，避免行政腐败；能够提高行政相对人的法律地位，维护行政相对人的合法权益，为行政相对人的合法权益提供坚实保障；能够提高行政效率，促使行政权合理行使。因此，随着行政法治建设的发展，行政程序将愈发得到重视。为了使我国的行政程序制度日益完善，制定统一的行政程序法就成为未来行政法治建设的发展方向。

2.3 行政法将更加注重公民的参与

公民民主参与趋势日益明显行政法的民主精神要求公民民主参与，主要体现在以下几个方面：（1）行政法律规范中公民参与性规定增加， 在行政法律规范的制定、修改中公民参与将发挥重要的作用。（2）重要的行政法律、行政法规都规定了听证制度。（3）清理行政审批权限，将一部分行政权限还给市场主体，将一部分行政权限移交给非营利组织，提高公民、法人和其他组织的法律地位。

2.4 行政法制监督制度将进一步完善和发展行政法的监督精神要求进一步完善行政法制监督制度

行政法制监督制度是指国家权力机关、国家司法机关、专门行政监督机关及国家系统外部的个人、组织依法对行政主体即国家公务员、其他行政执法组织和执法人员行使行政职权行为和遵纪守法行为的监督。目前我国行政法制监督制度在制度设计上存在一些不足，推行起来困难重重。现在存在的行政诉讼制度、国家赔偿制度、审计制度、行政复议制度、高官问责制度存在很多的不完善的地方，对此，应从以下几个方面来完善：在行政法制监督领域贯彻控权精神；重新整合行政法制监督主体，形成监督合力，建立强有力的监督主体；扩大行政法制监督对象，将公益事业单位（如高校、医院等）也纳入行政法制监督范围，从而加大监督力度。

参考文献

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