我国地域回避制度刍议

蒋金洋

摘 要：地域回避制度自古有之，它是我国特定历史时期的制度安排，在中国古代历史上对稳定君主统治发挥过重要作用。然而在今天的中国，公务员地域回避制度不仅不能有效发挥其防止腐败的作用，还在实践中产生诸多影响地方和官员本身发展的问题。同时，地域回避制度在设计层面一定程度上违背了选举制度的要求，并对我国基层民主建设产生阻碍作用。笔者试图对地域回避制度在制度设计层面和实践中的漏洞及问题分析来印证我国公务员地域回避制度已经到了不得不改甚至是废除的地步。

关键词：地域回避制度；基层民主；制度设计

一、古代地域回避制度的实施目的

在封建社会，统治者在官吏的任用上实施了地域回避，目的在于为了限制和防止中央和地方官吏利用亲属故旧相互勾结，动摇以致瓦解封建统治。因此历史中的地域回避制度的产生，具有一定的合理性，至少在防止地方割据、巩固皇权、整顿吏治等方面起着积极的作用。中国古代的某些朝代，其统治之所以能够在较长时期中维持，与其官吏的地域回避制度有着一定的关系。地域回避制度可以一定程度上割断官员的熟人关系，斩断官员与自身势力的结合垄断，也使得官员与当地地方势力相互制衡，防止地方官员坐大。“隋文帝规定：县佐不准任用本地人士，州县官员不得在其原籍任职。这使本地人无法把持本地政务，有利于加强中央集权。”“一部古代中国政治史，也可以说是一部中央政府不断集权的历史。”地域回避制度的不断完善也是统治者加强中央集权的过程。因此地域回避制度在封建社会实施的根本目的和本质就是为了建立以帝王为中心的中央集权。

然而，地域回避也有其无法超越的历史局限性。中国古代社会地方势力割据、吏治腐败的根源在于国家权力的配置上。皇族垄断国家权力，随意分封官职，往往打破了这种地域回避的限制；同时，统治阶级内部各种政治势力的角逐，一时得势的派别总是党同伐异，从而使这一制度的权威性受到极大冲击。因而地域回避无法在根源上消除权力运行中的问题。

二、我国公务员地域回避制度的的制度漏洞及实施缺陷分析

（一）公务员地域回避制度在中国存在的必要性

我国公务员地域回避跟古代官员地域回避制度一样，是有中国特色的一种无奈之举。“存在即合理”的。因为中国的“熟人社会”现象严重，中国的亲情伦理关系也属世间所罕有。本地官员在自己的亲朋好友中间根本无法独立且无价值偏向地处理日常事务。所以公务员地域回避制度的实施有利于克服这种“熟人社会”中的人情关系的束缚。越在基层，人情关系网越为紧密，这就对基层公职人员的工作带来许多阻碍，县乡的主要领导异地任职，也避免了公职人员和自己的许多亲属在一起，为任职回避和公务回避创造了一个良好的环境，从而使三者均得到较好实施，保证回避制度的作用充分发挥。而且作为一种政治制度的传统，官员异地任职已经成为一种政治常态存在。

（二）公务员地域回避制度在现行体制下积极意义弱化

公务员地域回避制度是依据中国传统文化而做的一项制度安排，在干部人事管理中，曾经有着积极意义，它主要表现在：1）有利于克服传统社会中的人情关系的束缚。2）有助于地方领导观念的转变。3）一定程度上遏止腐败。然而，不容忽视的是，传统地域回避制度赖以发挥作用的许多条件已发生实质变化。第一，交通越来越便利，使得地域概念已经发生变化，难以界定地域回避的合理距离；户籍制度不再是铁板一块，户口迁移便利性大大增加，官员亲友可以轻而易举随“官”迁移，谋求“发展”；尤其是市场和互联网的迅猛发展，人流、物流、信息流不断交换，地域回避所能达到的实际效果在不断递减。其次，相较空降官员，本地官员熟悉民情，熟悉公众，具有责任心，考虑问题可能较有长期眼光等。而外地官员则没有这些优势，他们往往任期一满就远走高飞，行为选择上可能更多对上级负责，而忽略本地的全面协调发展。同时，地域回避制度实施多年，干部异地任职杜绝腐败现象效果越来越不明显。制度设计没有带来相应的预防

收益。

（三）公务员地域回避制度实践中带来的现实问题

首先是，地域回避导致地方官员变动太快，在一定程度上导致地方官任职不稳定，产生通常所说的“短期行为”。地方经济社会发展是一个长期的过程，当前许多乡镇、县级领导一地任期仅仅在两年左右，甚至更短，致使许多干部急于求成、求稳，改革创新动力不足。其次，异地任职导致许多干部由于不了解地方特定风土习俗而难以开展工作。异地任职的领导往往将本地的经验移植到任职地，由于“水土不服”，工作难以展开，甚至引发干群、上下级之间的紧张关系。最后，县乡的地域回避导致许多“走读干部”的出现。由于现在交通方便，出于干部任职的期限制、家庭生活的便利考虑，异地任职干部大多不愿在任职地重新安家，而实行“走读”，从而不能很好地了解民情，传达民意，往往只注重于听汇报、看数据，从而导致脱离群众、脱离实际。

（四）我国公务员地域回避制度设计漏洞分析

西方发达国家对公务员回避制度的规定都是职务回避和公务回避，而基本不涉及地域回避，甚至跟我国的地域回避制度有着相反的规定。西方国家在候选人资格上就严格规定了地域要求，规定只有在本选区居住一定时限的人才有资格被提名为候选人。只有这样，选举出的代表本地区的众议员参议员才能在充分了解本地区选民需要的基础上谋求本地区利益。如美国的地方行政长官及治安官都是由当地人民直接选举产生并对选民负责。这种制度规定是因为，在西方民主政治国家，一切公职人员都向选民负责，选票决定了官员的去留，没有一个可以把他们随意任免调遣的制度，官员必须代表选区内绝大部分居民的利益，必须根据选区内多数选民的利益作出决策。

我国公务员地域回避制度在一定程度上与选举制度相悖。我国现行的选举法规规定县、乡的主要领导由人民代表选举产生，而依据地域回避的规定，县乡的主要领导要实行地域回避，这就导致按照选举程序确立的候选人超出本地选民及人大代表的了解范围，代表们不得不在“无知”的前提下作出的选择，从而在一定程度上导致选举之前候选人与选民之间难以建立信任关系。从而选民实质意义上的选举权被无形中剥夺。同时，随着基层民主的推进，公推直选的不断推广，选民对乡镇党委及政府一把手候选人的了解程度越来越受到重视，公务员地域回避制度的设计反而一定程度上阻碍了基层民主的发展。从世界各国民主的发展来看，地方自治是通向民主政治的根本之途。地方自治的组织、社会职能、行为方式、社会行为习惯，以及蕴涵的价值理念巩固并保证了民主宪政。我们可以预计，随着民主法治的发展，尤其是基层民主政治建设的不断深入，地域回避制度将在若干年后逐步失去存在的必要甚至是成为民主发展的阻碍而不得不除之。

三、我国公务员地域回避制度未来走向

制度是重要的，但不可否认的是制度的存在及运行都是有成本的，而要对制度进行改革或者创新也同样需要成本的付出。关于诺斯有新制度经济学，笔者仅有所了解，新制度经济学认为预期收益大于成本就是一项制度变迁的动力。但是当制度的预期收益等于甚至是小于预期成本时，制度还是否应该继续存在呢。笔者上面的论述仅是为了从我国现行公务员地域回避制度的制度设计上寻找漏洞、在地域回避制度所带来的现实效应中分析得出：公务员地域回避制度的施行效益小于其制度成本。在制度环境变化的前提下，既然地域回避制度的优点在当今未必能够实现，而其缺点未必能避免；既然加强权力监督可以实现地域回避制度安排的原有功能，一个成本高于收益的制度是没有理由继续存在的。地域回避制度在历史上有其存在的价值，但其本质上是某些制度失灵的一个补救性制度，随着我国基层民主政治建设的不断推进，其它如监督、民主制度的不断完善，公务员地域回避制度已经开始丧失其生存土壤，与时代表现出一种强烈的不适应性。对于我国公务员地域回避制度的未来走向，学界也莫衷一是。

地域回避制度作为从古至今的一项重要的任职制度，一直以来发挥着其重要的作用。而在新时期，虽然其生存的条件已经发生改变，但学界现在主流观点仍是看到公务员地域回避制度的不足，但并不是为了完全地想要摒弃它，而是为了更好地完善它。在这部份学者的眼里，公务员地域回避制度类似管理学上的保健因素。有它不会变得更好，但没有它一定会变得更坏，这就是公务员地域回避制度对防止腐败作用的总结。而章剑生则认为，这种任职回避制度（地域回避制度）产生的弊端严重地影响着我国政治体制的改革和民主法治建设的进程，应当予以废除。而笔者则支持这派观点：即公务员地域回避制度在我国新时期已经是不合时宜的，基于笔者上面的分析，它应该被修改或者取消。

（一）“洋为中用”借鉴国外公务员制度：核心是公务回避，关键是监督机制

其实，行政回避的争议不在于是否修改或者取消地域回避制度，而在于如何完善公务回避制度。公务回避是指公务员在执行公务时，遇有涉及本人利害关系等法定情形时，为避免影响正当履行公务而进行的回避。但在具体实践中，这却是回避制度中最难严格遵守的，行政回避也是司法和行政领域中数量最大，最常见的回避，也是最容易出问题的，但也是最没有得到重视的。公务回避制度健全，罚则明确，地域回避存在的必要性便大大下降。因此，公务回避是回避制度的核心所在。我国行政回避制度关于行政回避范围的规定过于原则和模糊是导致回避制度实施梗阻的基本原因，其一句“利害关系”的不明不白也加大的公务回避的实施难度。在这方面，我们可以参考国外的回避制度。日本就有类似规定，日本《国家公务员法》第5条第五款规定：“任命人事官，其中不得两人属于一个政党或者同一大学部毕业。”新加坡则是详列了公务员的回避条件。比起我国模糊的界定和粗糙的设计，是具有较强的借鉴意义的。

我国已经形成了权力机关监督、行政系统内部监督、司法监督、舆论监督、政党监督等较为完整的权力监督体系，在形式上基本实现了阳光下的权力运行模式。随着公民的权利意识的逐渐加强，公民表现出了强烈的维护自身利益和监督权力运行的愿望。可以说通过公务员地域回避来防止公务员腐败的制度功能完全可以通过完善公共权力监督机制来实现，而且这一做法还能避免地域回避制度可能带来的负面效应。废除公务员地域回避制度也是借鉴西方民主国家基层官员本土化政策所应走之道。

（二）“古为今用”：由过去的“改土归流”到现在的“改流归土”。

于建嵘是“改流归土”学派的代表之一，他认为在全球化的今天，国家治理需要以“世界是平的”这样的观念来学习借鉴本国及外国的治国经验。“就‘异地为官问题而言，如果说在古代需要‘改土归流的话，那么，今天则已经到了‘改流归土的时代了。”

在古代，地方官员回避制应用在少数民族地区，体现为“改土归流”，即把本来由少数民族首领担任的地方“土官”改变为由中央政府任命的“流官”，其目的主要是要加强朝廷对具有较强离心倾向的少数民族地区的控制，加强中央政府集权，维护其统治。而“改流归土”，不再实行“异地为官”体制，在于建嵘他们看来，就是由当地人民自己当家作主，让县级地方的人民选举产生行政主官。中央可以管选举制度，但不要管选的是谁。这就是发展地方民主。在一定意义上，也就是实行地方自治。笔者纵观我国基层民主改革，也正是走的这个方向，无论是村民自治制度，还是当下热议的公推直选，都印证了这一想法。“改流归土”就是要对公务员地域回避制度进行根本性的修改，以前是“异地为官”，现在则变成异体监督。绝对的权力导致绝对的腐败，我们虽然不能照搬西方的三权分立进行相互制约，却可以以异体监督的政治智慧来对官员进行制约，保证权真正为民所系，权真正为民所用。

四、结语

地域回避制度在古代作为控制官僚、维护封建皇权专制和防止官员腐败的手段契合了当时的社会制度，在当时的历史条件下具有一定的合理性和必要性。当今社会，公务员地域回避制度的实施仍有具有一定的必要性，有着一定的群众基础和学者支持。然而通过这些年的政治实践，我们也不难发现：政府企图通过实行公务员任职地域回避来防止腐败，是不符合当今社会的发展趋势的，也是不能达到其效果的。在熟人社会的中国，地域回避制度确实在一定程度上能够抵制腐败现象，但从民主政治建设上看，地域回避制度这种违背民主精神的制度已经失去其效用。其实施成本已经开始超出其积极效用，在这样的情况下，我们再不对制度进行改革，就为时已晚。随着基层民主的不断实施和推进，地域回避制度已经失去其存在的必要性，“改流归土”的民主浪潮势不可挡，这是符合中国未来政治建设的道路。当然地域回避制度的改革或者废除都不会是一蹴而就的，我们将拭目以待……

参考文献

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