“村权三分、三会自治”：村治改革“海州模式”探微

摘 要：“海州模式”存制改革的核心内容在于“村权三分、三会自治”。改革的目的是为了解决贪腐、村务无法开展、村委会和村党支部关系紧张等问题。改革的内容主要是将原有的常设村级权力体系中的党支部、村民委员会的权力分配给村民委员会、村民议事会和村民监事会三个机构行使。

关键词：海州模式；村治改革；自治

项目信息：本文系江苏省2009年度普通高校研究生科研创新计划资助项目《江苏省农民权利保障制度的实证分析》（项目编号：CX09B_032R）中期成果。

海州区隶属于江苏省连云港市，位于江苏省东北部，连云港市区西南端，东接连云港市连云区，南连灌云县，西邻东海县，北靠连云港市新浦区。全区总面积为282平方千米 ，人口为23.4万人。海州区下辖4个街道办事处、3个镇、1个乡、1个经济技术开发区，共60个行政村，24个社区居委会。海州区总人口中，农业人口占绝大比例。为解决村民自治过程中出现的新问题，海州区由区纪委牵头，于2008年上半年启动了“村权三分，三会自治”村治模式改革。

1、改革进程

2008年4月初，海州区开始着手村民自治章程的制定工作。自治章程为村民议事会、村民监事会的创设提供了“法律依据”。草案经修改定稿后，海州区又挑选了新坝镇大屯村、沙杭村，锦屏镇酒店村三个村进行试点。试点村以章程草案为基础，结合各村特点，制定了本村村民自治章程，在此基础上，召开村民会议，采取无记名投票方式，各自表决通过了章程。

从2008年9月试点开始，到2009年3月全区推广，试点工作开展近半年时间。从2009年3月起，经海州区委批准，该模式开始在全区各村推广。2009年底，全区已有80%的村推行了村治新模式。目前，“三会村治”模式已在连云港全市推开。

2、“海州模式”要解决的问题

2.1贪腐

村民委员会选举过程中的贿选问题，自村民委会组织法施行后，一直是如影随形地伴随中国农村自治的恶行肿瘤。它既破坏了党在人民群众心目中的形象，又影响了法律的权威性，成为导致村民上访的主要原因之一，严重影响农村社会稳定。海州区某村民选村主任，某村干部花了20余万元用于拉票贿选，东窗事发后，他坦承，基层民主监督的漏洞很大，砸出1个20万，当上村主任后，能捞回10个20万。据统计，2008-2009年，海州区纪委查办各类案件80余件，其中涉及到农村基层干部贪占直接补偿款、私买集体资产、挪用集体资金等案件占30%，涉案金额达400余万元。

村干部的贪腐行为是造成农村群众上访的主要原因之一。据统计，在试点前的2007年，参与试点的三个村共发生到上级部门集访事件55起，严重影响了农村社会秩序的稳定，破坏了干群关系。究其原因，主要是因为对村干部不廉洁或其他侵害村民利益的行为不满。

2.2村务无法开展

村干部的腐败严重影响了村民参与村务的积极性。以参与试点的大屯村为例，村里要修一条水泥路，拖了五年都没有解决。大屯村党支部书记兼村民委员会主任开成跃表示：“过去，当村干部难呀。做事吧，村民觉得干部想捞钱；不做事，大家又说我们不作为。”在这种缺乏信任的人际环境中，村务无法有效开展，村公益事业得不到保障，村民利益实际上也受到了损害。

在村级事务管理过程中，由于村民对村干部持“有罪推定”的态度，因此对村干部严重的不信任。在村民看来，如果信任某个候选人，配合其开展某项村务，由于村干部的权力几乎不受制约，滥用权力几乎成为必然，那么我的状况在大多数情况下会变得更糟糕；如果我不信任村干部，拒绝配合其开展某项村务，那么村里的公益固然不能增加，但也可以避免村干部的腐败，其结果不会比配合村干部更差。既然无论如何，不配合都是一个占优策略，那么作为经济人的村民几乎肯定会选择不配合。

2.3“两委”关系紧张

在财政事务上，“村支书实际掌握着经济等村务大权，而一旦出现问题，村主任作为法人代表却不得不去应诉，因而不少村主任的处境非常尴尬，有些因无法接受和难以改变这种现实，不得不辞职了事。山东省潍坊市1999年第六届直选选出的9300多位村主任有300多人辞职”；山东省栖霞市也发生过4个镇57名村民委员会成员集体辞职的事件，在全国引起不小的反响。面对村党组织的干涉，有些村主任不愿意以辞职的方式来抗争，更倾向于采取一些非理性的手段来表达对村党组织权力的不满。山东省莱西市望城街道办事处某村，村主任因对支部书记独揽大权不满，便撬开村会计的抽屉，拿走村民委员会印章，带在自己身上。

据统计，在全国范围内，现任的村党支部与村民委员会的关系状况是：关系融洽、工作协调的约占30%；关系一般，工作勉强维持的约占40%；关系紧张、相互对立的占30%。在上述村“两委”关系融洽的村中，又有相当一部分是村党支部书记兼任村民委员会主任。如果剔除掉“党政一肩挑”的特殊情形，村“两委”之间真正关系融洽、工作协调的比例将会更低。

上述情况在海州区或多或少的存在，有些村还特别严重。海州区所进行的试点改革，其主要目的之一就是解决村“两委”之间的矛盾和冲突，既体现党的领导，又保证村民自治。

3、“海州模式”中村治体系的机构设置

根据村民委员会组织法及中国共产党的组织规则，在村一级，主要存在村党支部、村民代表会议（村民会议）、村民委员会三个掌握权力的组织。“海州模式”在现有村级组织的基础上，以理顺权力关系、促进村治水平提高为目的，在符合宪法和法律的前提下，以权力制约理论为指导，借鉴现代公司治理结构，对村级组织机构进行了大刀阔斧的改革。

在“海州模式”下，村级组织机构包括村党支部、村民大会（村民代表大会）、村民议事会、村民监事会、村民委员会五个机构。其中，村党支部是领导核心、村民代表会议（村民会议）是村级最高权力机构；村民议事会成员由村党支部成员、经村民代表会议（村民会议）推举产生的人员组成，负责贯彻当和政府的意志、集中村民意志以及村级日常事务的决策，在村民代表会议（村民会议）闭会期间，代行村民代表会议（村民会议）职权；村民监事会由村党支部成员、乡镇政府派驻的纪检工作人员、经村民代表会议（村民会议）推举产生的人员组成，负责监督村民议事会和村民委员会的工作，并对村干部违纪行为进行监督；村民委员会由村民代表会议（村民会议）选举产生，根据村民议事会的决定管理村级事务，并接受村民监事会的监督。

4、“海州模式”实践中的问题

4.1熟人社会的负面影响

村庄是一个“抬头不见低头见”的熟人社会，它虽然有利于村民获得相对充分信息进行理性判断，但农村特有的宗族宗派、关系链、人际圈和派系等无法回避的人情渗透以及受封建专制和计划经济的影响，重人治、轻法治的固有文化势必会影响“村权三分、三会自治”村治模式的正常运作。

4.2村干部缺乏动力

村干部作为一个理性主体在推行这项制度时，其积极性来源于对自身成本——效益的判断。“村权三分、三会自治”村治模式在一定程度上可以构建农村矛盾内部化解的机制，促进农村社会的稳定，成为村干部看得见的政治收益。但是随着这项制度的构建到一定阶段，特别是当对村务的监督以及村干部的约束，割断了村干部非制度性的利益脐带时，村干部作为既得利益者必将成为该制度的反对者或消极支持者。另外，在村民议事会、村民监事会功能充分发挥同时，也增强了村民的组织动员能力。现阶段政府行为尚待规范的情况，如土地征用、拆迁安置、村级公款出借等必然会受到村民的抵制，这无疑会影响基层政府推行这项制度的动力，从而成为当前推行这项制度的难点所在。

4.3改革细节仍需探索

为什么要建立这项制度？制度怎么运行？ 党支部、村民委员会、村民议事会、村民监事会之间的关系如何处理？这些内容在自治章程中已基本明确，但在实践中经常会因各种因素导致偏离。制度的设置必须能够做到不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。因此，在抓好制度和监督的同时，还需要强化教育，使设置的制度和监督内化为党员干部群众的文化因素。但这需要“文化土壤”，需要基层民主政治环境的不断优化和村民参与政治热情的不断提升，而这必将是一个漫长的、艰巨的、复杂的过程。

4.4经费问题

对于富村，村干部即使在传统模式下也可以通过利益交换的方式获取村民的认可，进而推行村务。在这种情况下，富村的改革动力可能明显不足，村民们会觉得，虽然眼下的情况不令人满意，但折腾之后未必会变得更好。

穷村往往干群关系对立、村务开展不顺、社会秩序不和谐，因此应当成为改革的重点。但对穷村来说，虽然“海州模式”规定村民议事会成员不领取误工补贴，但村民委员会和村民监事会的成员仍然需要领取误工补贴。在改革之后，村民委员会和村民监事会成员的数量可能多于原村民委员会成员的数量，在此情况下，穷村是否能负担起新模式的财务开支？即使考虑由政府投入启动资金，先将改革推行起来，但这是否会形成所谓的路径依赖，使得政府无法从其中脱身？

5、结语

“海州模式”从产生到现在，已经有5个年头了。按照苏州大学法学院杨海坤教授的说法，海州模式符合中国国情，有助于推进基层政治民主化的进程，有助于推进村民自治法的立法，在政治上符合中央精神，在理论上完全可行，在法规上有章可循。这一看法应该说是颇有见地。因此，概括的否定“海州模式”的可行性与合法性显然是不成立。当然，这并不否认人们仍然可以就“海州模式”实施过程中所出现的具体问题提出批评和改正的意见。作为推动者，海州区的有关部门和领导也已经意识到，需要在制度构建方面多下功夫，为改革目的的实现提供有力的制度支撑，并解决实施过程中出现的具体问题。可以预见的是，在“海州模式”实施过程中，肯定会出现这样那样的问题，对于这些问题，应当以实践为基础，目标明确地提出适应地方特色的解决方案。随着改革的不断深入，“海州模式”必然会越来越成熟，进而成为中国农村基层民主化的样板。

参考文献

[1]周士鑫：《“村官”为何要辞职》，《人民日报》2001年3月21日。

作者信息

吴睿（1979—），男，江苏新沂人，苏州大学法学院博士研究生；研究方向：农民权利与公法。