居住证：户籍改革仍待破局

赵杰

5月6日召开的国务院常务会议明确提出，今年将出台《居住证管理办法》（下称“办法”）。

在这次会议上，此项议程是2013年全国九大重点领域和关键环节改革内容之一。会议提出，将围绕提高城镇化质量、推进人的城镇化；并分类推进户籍制度改革，完善相关公共服务及社会保障制度。

公安部治安局办公室主任边江清在接受《中国新闻周刊》采访时表示，《办法》的起草工作主要由国务院牵头，公安部则负责相关具体工作，“目前稿件已经完成，并提交国务院。”

“按照流程，《办法》最终会到国务院法制办接受审议。”国务院法制办秘书行政司处长杨奎告诉《中国新闻周刊》。不过他表示，目前对其进展到什么环节，尚不清楚。

居住证重在公共服务

居住证并非新鲜事物，此前在全国一些城市均对此有探索。不过，这次在全国层面明确日程表，故格外引人关注。一旦《办法》如期实施，全国统一的居住证管理制度就将确立，城市门槛有望降低，且固有的户籍制度会有所突破。

早在2010年5月27日，国务院颁布《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，首提在全国范围内实行居住证制度。在此前后，作为户籍改革试点，浙江诸暨市店口镇曾于2009年10月开始试点居住证制度；同年广东开始探索外来工人积分入户政策；2011年，江苏省开始在苏州市进行“暂住证”换“居住证”试点工作；此外，武汉等城市也先后实施居住证制度，使部分长期在城市工作并连续居住、参加社会保险的流动人口有序落户。

据国家发改委城市和小城镇改革发展中心数据，2010年至2012年，全国共办理户口“农转非”2500万人，为3年前的2.2倍。2012年，全国非农业户口人口所占比重达35.29%。

全国流动人口最为集中的京沪广亦有行动。广州于2011年下半年正式出台居住证相关管理办法；上海于次年11月公布《居住证管理办法（草案）》征求民意；北京则于2012年4月释放信息，将该市的《办法》草案起草工作纳入当年立法计划。

广州天河区五山街道办工作人员在接受《中国新闻周刊》采访时，一再强调居住证的功能主要在于“公共服务”，和身份证有本质区别。“居民证主要便于持证人办理社保、医保、子女入学等保障，享受基本公共服务。”

“居住证在目前看来已不新鲜，关键要看它推行后，是否能保证流动人口切实享受到与所在城市市民平等的公共服务权益。”经济学家、燕京华侨大学校长华生在接受《中国新闻周刊》采访时指出，全国统一居住证管理制度，可作为户籍制度改革推进过程的一个环节，作为解决相应问题的一个缓冲。

不能等同于户籍改革

今年“两会”期间，公安部副部长黄明就《办法》草案涉及内容曾做简单介绍。他提到，居住证制度将使长期在城市工作并连续居住、参加社会保险的流动人口公平公正有序落户。具体方案包括：提供一个证件，解决其落户通道问题。而如何让大多数流动人口逐步稳定下来、在城镇和农村安居乐业，是该部今后抓紧开展政策研究的重大课题。

他还透露，公安部将会同有关部门，于今年年底初步建立国家人口基础信息库基本框架，以切实服务流动人口。

华生在接受《中国新闻周刊》采访时一再强调，居住证的实行“一定不能等同于或取代户籍制度改革”。他指出，城市户口垄断对中国社会发展的巨大阻碍，远未引起人们足够重视。具体体现为，拥有合法城市户口的人口与农村人口的比例相对于发达国家，正好完全倒置。

“按照国务院户改分步走的部署，居住证无疑是其中一步，但二者有本质不同。”北京大学政府管理学院副院长白智立，在接受《中国新闻周刊》采访时，亦表达与华生相同的观点。在他看来，居住证所提供的是流动人口在居住地享受公共服务的权利；但是与户籍制度绑定的是身份证，后者由于历史惯性、管理部门多、利益纠葛复杂，改革起来尤其困难。

不过，他也坦言，一旦居住证的实施能够取代户籍，“就非常理想”。但现实情况不容乐观，其取决于居住证所能捆绑公共服务功能的程度。

作为户籍管理重要部门之一的公安部，近年来一直试图突破户改坚冰，但效果甚微。此前该部一位官员在接受《中国新闻周刊》专访时坦言，从多城市已经进行的户改探索来看，由于户籍本身所附加的诸多利益，改革难度不小，体现最为明显的是北京、上海和广州。该部一直从中做协调，希望打破固有模式，居住证制度在该过程中效果渐现，于是被建议和采纳。

在白智立看来，虽然二者不能等同，但是作为户改推进的尝试和步骤之一，居住证制度确立同样值得肯定。居住证的推行，从一定程度上弥补了流动人口长期缺失的公共服务权益。

中国户籍改革大方向为，中等城市将进一步降低落户门槛，有序放开落户限制；小城市和小城镇放开落户限制；特大城市和大城市要进一步完善落户政策，合理控制规模。

据《国务院基本公共服务“十二五”规划》，此后五年，在促进城乡、区域基本公共服务均等化方面，国务院将以输入地政府管理为主，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展。

“就城镇化的本义，居住证管理制度亦不会‘一刀切。”白智立告诉《中国新闻周刊》，中小城市将在此番改革中首先获益，大城市、特大城市则会由于人口压力较大，而缓慢推动。

关于居住证制度推行的效果保障与监督机制，白智立认为力度尚不足够。“这是一项涉及居民迁徙自由、生活与生存权利的基本改革，事先并无广泛征求民意。”他在接受《中国新闻周刊》采访时认为，《办法》目前只是一部部门法规，为配合未来的户籍制度整体改革，宜提升立法层级，出台法律。

不容忽视的现实瓶颈

一直以来，围绕中国的户籍制度改革问题多有争议。一种观点认为，改革应致力于剥离附着于户籍上的各种福利；一种观点则支持直接改革户籍制度本身。“我认为毫无争论必要，可以同时推进，”华生告诉《中国新闻周刊》，当务之急是启动改革。

据人力资源与社会保障部网站公布的最新统计公报，2011年农民工2.53亿人，同比增长0.1亿人，外出就业的有1.59亿人，占比逾六成，80、90后新生代农民工占到60%以上，逐渐成为主体力量。这部分人群也正是推进户改的倒逼力量。

在白智立看来，居住证制度并未完全一边倒地倾向于争论的任何一方，而是权衡折中之策。长期以来围绕户籍制度本身所产生的利益格局，是他最为关心的问题。“一方面是各相关部门的管理利益目前尚未协调明确；一方面是中央和地方的关系问题，曾经深受户籍之利的地方政府在改革问题上是否与中央已完全达成共识，有待观察”。

中央政法委副秘书长、中央综治办主任陈训秋此前曾表示，居住证的“含金量”，也就是附着在居住证上的各项公共服务，将先按国家相关规定，纳入流动人口就业、技能培训、子女就学。对其余公共服务，则不作硬性规定，仅列出可以包含项目，而具体如何操作，则留给各省市自己按照实际情况确定。

白智立建议，进一步改革户籍制度，要尽快理清价值取向，“政策给出的价值和目的，是基于维稳？还是公平？抑或是发展经济？”其次，要在全国层面对利益整合问题予以全方面考虑，做好顶层设计。

华生对伴随居住证制度而进一步推进深入改革的顾虑有两点：地方政府所承担的财政负担较重，以至于政策落实不到位；人口进一步涌入大城市。

“这两重顾虑事关利益分割问题。”他说。