上海开启自贸区之旅

杨正莲

7月3日，国务院常务会议上批准通过了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，上海自由贸易区或将与香港看齐，实现区内人民币自由兑换、离岸结算，以及大宗商品流通流转在内的各种金融贸易改革。

在批复方案的国务院常务会议上，国务院总理李克强指出，设立上海自贸区将是本届政府拓展经济增长新空间，打造中国经济“升级版”的重要举措，使之成为推进改革和提高开放型经济水准的“试验田”。

从保税区到自贸区

2009年，中国生产力学会自由贸易区研究课题组研究了在浦东新区建立中国第一个自由贸易区的迫切性和可行性。该研究建议，设立包括上述四个地方在内的面积约40～50平方公里的浦东自由贸易区。

彼时，报告中所提到的“自由贸易区”概念，更多还是着眼于“优惠税收”和“特殊监管政策”，“这还只是保税区的升级版，风险非常小，而地方的获利空间非常大，只要商务部和海关一个政策指令，上海内部就可以开始做了，不会涉及到太多重大的经济改革问题”。上海财经大学国际贸易系副主任、上海自由贸易区经济研究中心副主任陈波说。

不过，前述课题组起草的《关于中国在浦东建立自由贸易区设想》一文，还是引起了国务院的重视，国家发改委、国务院发展研究中心等有关部门联合组织调研。2012年，时任总理温家宝批示，认为上海搞自由贸易区是有条件的，12月进一步批示，要求上海进行深入研究。

今年3月底，国务院总理李克强在上海调研，认为中国走到这一步，应该有一个新的开放点，上海完全有条件、有基础来实践这点，并提出“中国升级版”概念。李克强鼓励支持上海积极探索，在现有综合保税区基础上，研究如何试点先行，在28平方公里内，建立一个自由贸易试验区，进一步扩大开放，推动完善开放型经济体制。

“这个强烈的信号，让上海市意识到自贸区一定会被批准，而且与原来申请的不是一个概念。”一位知情者告诉《中国新闻周刊》，上海市发现这个东西“玩大了”，很着急，动员高校、研究机构介入到上海自由贸易区的研究中，从自由贸易区框架、内容、功能、业务、管理制度、环境、负面影响等各类专题逐一深入，一些学校还成立了专门的自由贸易区研究中心。

倒逼式改革

尽管上海向国务院递交的是《上海自由贸易园区建设总体方案》，但国务院最终批复的方案名却变成了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》。

“‘实验的意义在于，要很大胆，如果只做小的产业提升是没有意义的。”陈波说，“这表明这是一个国家层面上的政策，要赶快推广到全国。”

所谓的“很大胆”，不仅要做贸易的自由化，更重要的是金融服务业的开放，这被认为一定会对中国经济发展产生重要影响。清华大学国际经济研究中心主任鞠建东表示，如果没有要素市场的改变和开放，自贸区就和以前的经济特区没有太大区别，其中最重要的就是资本流通的开放。

事实上，对上海自贸区建设中包括金融业在内的服务业的重要性，中央层面早有明确授意。5月24日，国务院办公厅发布《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》提出，加快制定并出台中国（上海）自由贸易试验区建设方案，推进港澳和内地服务贸易自由化，探索建立与国际接轨的外商投资管理体制。李克强在上海调研时也指出，中国的服务业仍有广阔的发展空间，并蕴藏着巨大的就业潜力，要发展服务业还要用开放来倒逼。

面对来自中央的期待，《中国新闻周刊》采访到的多位专家都认为，现在上海还没有特别准备好自贸区建设。“上海市政府正在非常低调地准备这些东西，还在形成方案。”复旦大学经济学院副院长孙立坚接受《中国新闻周刊》采访时表示，虽然还不方便透露具体哪些方面还没有特别准备好，但是如何把握加强监管与管制放松之间的“度”，“还在做各种预案”。

这里的“度”，主要是指金融业改革开放中，尤其是资本账户的开放，这被认为是国务院批复上海自贸区的最重要的内容。然而，资本市场的开放对经济发展与稳定的影响，目前并不明朗。

不过，陈波认为，金融的开放是没有地理的界限，主要是政策界限，也就是允许做什么不允许做什么，“个人猜测将来会把陆家嘴放进去，毕竟这个已经是国际性金融区的雏形，并不一定非要放在28平方公里的区域内。”

在陈波看来，上海自贸区的金融业改革开放，对于中国加入TPP（跨太平洋贸易伙伴协定）等区域自由贸易协定意义重大。陈波本人是太平洋经济合作理事会（PECC）经济论坛的研究员，参加区域经贸会议时明显感觉到国际压力非常大：“中国不管是要加入TPP还是其他任何一个区域自由贸易协定，都必须要尽快开放金融业。”

上海自贸区对于中国应对TPP的意义，不仅仅在于金融业。上海财经大学国际工商管理学院教授林珏在接受《中国新闻周刊》采访时表示，上海自贸区的建设可以一定程度上根据TPP规则进行构建，比如在金融开放度方面、劳工标准、环境保护、政府采购、投资政策、知识产权保护、服务贸易、原产地标准、保障措施、技术性贸易壁垒、卫生和植物卫生措施、透明度等方面进行尝试，测试开放度对经济的影响，分析利弊。

时间表未定

但是，倒逼之路存在不小的争议。在孙立坚看来，第一步应该先放松国内的金融管制，利率市场化，改变要素由央企国企控制的局面，允许民资进入要素领域。其次，完善监管体制，坚决打击靠资源涨价吃饭以价补量的方式。第三，则是放松对外开放的管制，也就是资本账户开放。“资本账户开放可能是部分地开放。”孙立坚认为，可以先对大企业开放，因为大企业的钱毕竟是产业资金的钱，然后再慢慢地对金融机构开放，最后才是个人的资本账户开放，“接下来跨国企业的资本账户管理，这个可能会先做。”他说，现在还在准备的过程中，方案什么时候能够确定下来，“谁也不知道。”

陈波也表示，上海自贸区建设应该是一个逐步开放的过程，不会一次性到位。“目前正在研究原来的版本。”陈波告诉《中国新闻周刊》，自贸区建设的第一步就是依据原来的那个保税区升级版，可能会加一点内容，比如外资银行进入园区一视同仁，“涉及到中央层面的改革并不大，再过两个月肯定会推行出来。”

在陈波看来，接下来的第二步就是在前者基础上，允许金融机构和其他服务业结构，比如教育、医疗、物流等进入园区的中外投资人可以直接用美元和人民币做投资，也允许外国投资人保留一部分人民币在国外，这个就是资本项目开放中资本国际流通的初级步骤。第三步，才是大规模资本可以自由进出。

有消息显示，天津、厦门也有望进入下一批自贸区试点。在上海财经大学国际工商管理学院教授林珏看来，一旦上海浦东试验成功，试验区会可能会推广到上海整个城市，或推广到其他临海或边境城市。“在东部地区可能出现中国（天津）自由贸易区、或中国（厦门）自由贸易区、或中国（深圳）自由贸易区；西部地区可能出现中国（南宁）自由贸易区等。”他说，这将取决于国内外经济形势、以及中国与它国自由贸易区谈判进程。

不过，当下建设上海自贸区时，学习借鉴香港特区、新加坡、日本等地的经验教训被认为是当务之急。“在改革方面要有担当风险的魄力，要大胆地试，不要怕失误，在试验区内即使失误了，损失也相对可控。”上海财经大学国际工商管理学院教授郭羽诞告诉《中国新闻周刊》，不敢突破原来的框框，不敢大胆试验，就是上海自由贸易园区最大的风险。