治理PM2.5的财税改革

马骏

6月末，北京再现连续数日的严重污染天气，民众抱怨很多，而这样的空气质量，已有半年之久。如何有效地治理大气污染已成为新政府面临的一大挑战。

政府必须大幅改变现行的能源、汽车、环境、税收、政府补贴与公共交通等政策。这意味着巨大的经济和行业结构变化，而实现这些变化必须靠改变投资者、生产者和消费者的激励机制。这些新的机制应该能激励企业和个人降低煤炭消费，更多地使用清洁能源，主动增加对污染治理设施的投资，减少私家车的购买和使用频率，更多地选择使用公共交通出行等。而改变激励机制的最主要政策手段应该是财政、税收、收费等公共财政工具。

从经济学理论来说，环境污染是“市场失灵”的最典型的案例。如果仅仅依靠市场供求关系来确定煤炭价格，由于直接参与此项交易的煤炭的生产者和消费者，其目的是分别追求利润最大化和效用最大化，而不会充分考虑燃煤导致的“负外部性”（即对其他人造成的污染和健康危害），那么煤炭价格就会太低，使得煤炭生产和消费过度，从而导致过度污染。这里，所谓“价格太低”和“消费过度”，是相对于一个需要清洁空气的社会的“福祉”（而非煤炭的生产者和消费者的效用）而言的。

汽车行业也是如此。相对于汽车消费的“负外部性”，汽车价格太低，汽车消费过度，这是相对于一个需要清洁空气和道路通畅的城市的整体“福祉”（而非汽车的生产者和购买者的效用）而言的。

燃煤的污染排放是PM2.5的第一大来源，汽车尾气排放是第二大来源。在中国，来自煤炭和交通运输方面产生的污染占据了污染源的65%。

为了纠正市场定价过低的问题，政府就必须通过税收（如提高煤炭资源税、提高对燃煤污染排放的收费）等手段来提高煤炭消费者面对的价格，从而抑制其生产和消费量。对于汽车行业，聪明的政府就会通过对汽车牌照收费和其他税费来提高消费汽车的实际价格，从而抑制其过度消费。

我牵头的课题组对改善能源结构、交通运输结构、降低单位煤耗和单位车公里的污染排放等提出了十几条建议。其中涉及到的财税政策包括：将煤炭资源税税率提高5～9倍；将二氧化硫和氮氧化物等排污费征收标准提高1～2倍；在主要城市实行汽车牌照拍卖制度，在几年内将汽车保有量的年增长率降到个位数。

除了上述涉及财政税收的措施外，还应该采取一系列其他帮助降低空气污染的措施，比如：禁止使用不符合国家排放最低标准的老旧车辆，尤其是加大对不符合最低标准的柴油车的淘汰力度；在中国北方城市建设更多的集中供暖设施；将新批准的火电发电厂设置在中西部人口密度较小的地区；通过推广节能汽车和在工业、建筑业中使用更多的节能科技，进一步提高我国能源效率；在建筑业施工中实行更严格的粉尘控制标准；在炼油、交通、化工、建筑、印刷、汽车制造、制鞋，以及家具等行业实行严格的VOC监控和削减；提高绿化水平等等。

不少政府部门官员和经济学家曾经提出如下问题：我们提出的政策建议是否会严重影响经济增长速度？政府是否需要花费大量资金来推进这些措施，财政能否负担得起这些开支？实施这些措施是否会导致成本推动性的通货膨胀？

我们的结论是，在完成这些政策措施的改革之后，预计中国城市PM2.5的平均水平将从目前的65微克/立方米逐步下降到2030年的30微克/立方米，而同时，这些改革还能够支持中国GDP在未来18年中保持年均6.8%的增长速度，这是与中国经济增长潜力基本吻合的。在一些行业减速（甚至下降）的同时其他一些新兴行业将会加速增长，因此经济将面临的主要是结构转变，而非总量增长的减速。对新能源的财政补贴完全可以通过提高资源税和和环保收费等来弥补，不会加大财政赤字的压力。另外，由于我们建议的措施对CPI的影响有限，所带来的额外的通胀压力只有年均0.1%。

而对具体行业的影响，煤炭行业将首当其冲受到负面影响，高能耗重工业的利润和增长也将受到挤压，而天然气、风能等新能源行业的增长则将快于目前的预期。对汽车行业的销售增长将产生一定的负面影响，但由于中国汽车出口潜力很大，所以国外市场的增长将能够对冲一部分国内需求增速下降带来的负面影响。在电动汽车方面，我们估计到2020年100万辆的行业预期可以提高几倍，这有利于电动车生产企业的成长。