小城镇难以承受之轻

杨中旭

2012年9月7日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在出席省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会时，非常形象地描述了城镇化过程中应注意的路径选择。

“上世纪30年代，我国有一位地理学家胡焕庸，他画了一条线，一直被国内外人口学者和地理学者所引用，称为‘胡焕庸线。这条线从黑龙江的黑河到云南的腾冲，大致是条45度的倾斜线。当时，这条线东南方占36%的国土居住着全国96%的人口，所以他断定这条线的东南方是最适合人居的。这些年也确实是东南方发展得快，人口聚集得多。”李克强说。

这位决策者有些担心，“目前，中小城市发育不够，小城镇数量多但规模小，集聚产业和人口的能力十分有限。怎样找出有效的办法，积极挖掘现有中小城市发展潜力，更好发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市，也是一项紧迫的课题。”

他的担忧，折射出城镇化进程中的路线难题。此前数年间，坚持大城市为主体的城镇化路线和兼顾中小城镇的城镇化路线几经交锋。

伴随着技术进步，特别是高铁的遍地开花，路线之争有所妥协。2012年7月，李克强在湖北考察期间指出，在有条件的地方形成各具优势的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。要注重体制机制创新，打破行政区域限制，使各类生产要素自由流动、优化配置。

谁来承载？

在选择城镇化模式上，中国长期存在小城镇派和特大城市派之争。中央农村工作领导小组副组长陈锡文和住建部分管全国城乡规划的副部长仇保兴，力主在城镇化进程中，不可轻言放弃小城镇。

陈锡文从粮食安全的角度阐述道：“2011年城镇居民每人消费主要水平，比如说新鲜疏菜每个人要比农民多出28%，食用植物油24%，猪牛羊肉51%，禽蛋87%，水产品两倍以上。”伴随着城市人口的增多，粮食需求不断增大，而农业人口却在减少。

仇保兴亦提出警告：“拉美、非洲一些国家把人口都集中在一两个大城市，农村没有人、大城市承受力不够，这样农村和城市就都不行了。”大城市的活力无法直接辐射到农村，而农村的新鲜农产品又因物流不畅等原因没法进城，“大小齿轮中间少了一个中齿轮”。

但仇保兴也承认：“近20年来，我们进入小城镇的人口降低了10个百分点。”

这位有着经济学和规划学双博士头衔的学者型官员告诉《中国新闻周刊》，重要的是财税体制上的不匹配，“几乎所有政策都是绕过小城镇，直奔田头”。

由于政治地位低，小城镇天然处在劣势。2007年，浙江省推出强镇扩权改革，为一些工业强镇未来升格为“市”提前铺路。嘉兴市嘉善县西塘镇时任镇委书记沈国强和浙江省发改委体改处处长洪荣喜当时在接受《中国新闻周刊》采访时透露，强镇扩权之前，镇级财政的八分之七需要上缴。2006年，西塘财政收入2.3亿，留给西塘的，只有2863万。

仇保兴说：“大城市有城市维护费；小城镇既没有维护费，聚集力又不够，再来一个土地出让金上交，造成城市结构的两元。”

有鉴于此，住建部在政策上有意引导资源向一些小城镇集聚，目前正在探索的方法包括：其一，联合发改委在全国19000余个小城镇中确定1800个重点镇，进行重点扶持；其二，联合财政部评选“绿色小城镇”，要求绿色小城镇有规划管理体制，有相配套的建筑，有配套给排水，最好还能有一个“没有假货的超市”，此外还要试点三网合一、新能源应用等；其三，评选120个历史文化名镇；其四，联合国家旅游局评选特色旅游镇；其五，拟联合农业部推广“一镇一品”发展计划。

而陈锡文10年来亦一直严守政策底线，不放松土地用途管制，防止农民利益受损、成为城市流民，小城镇进一步凋敝。2010年1月，他在一个内部场合严肃地讲道：政策的水龙头还拧在我的手里。

这位“农村改革之父”杜润生的嫡传弟子，坚持“中国人口较多，单独发展大城市显然不适合中国国情，推进城镇化必须坚持大中小城市和小城镇的发展并行不悖”的观点。

然而，坚守政策底线的负面效应亦因此凸显。过于谨慎的“三农”政策，使农地确权步伐有所延迟，农地财产权始终未能归位。上世纪80年代和陈锡文同在“农村改革之父”杜润生手下工作的北京大学国家发展研究院教授周其仁就不止一次“发牢骚”，“三农”政策过于迟缓，拖累了整个改革进程。

国土资源部副部长胡存智在2012年3月的一次会议上透露，从2000年到2010年，土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.85倍。如果再考虑到2亿多生活在城市却没有城市户籍的人口，并不能充分享用城镇用地的情况，实际上，土地城镇化的速度更快。

这一格局，显然与农地产权改革迟缓直接相关。周其仁告诉《中国新闻周刊》，当集体土地权利模糊之时，侵权就难避免。

和周其仁思路接近的国务院发展研究中心党组书记刘鹤，则更多从小城镇的低效率角度，对城镇化路径提出建言。

2009年底中央经济工作会议重拾城镇化国策之后，刘鹤在次年1月即发表讲话称，与发达国家作为大城市卫星城的功能不同，中国小城镇的主要特点是生产出口产品，在人多地少的中国，规模经济效率低的小城镇遍地开花，似乎让人难以理解。但恰恰是在这些小城镇中，开始了乡镇企业的创业浪潮，冲击了传统国有企业这个计划经济的根基，并且成为中国加工贸易的主要力量。正是因为这个原因，维护小城镇模式的呼声十分强烈。

刘鹤指出，令人遗憾的是，除了资源生态破坏等现象加剧之外，缺乏国际市场将使生产型小城镇的发展失去国际市场支持。因此，大部分小城镇的人口数量都在下降，中等城市的情况也不例外。

人往高处走

在刘鹤看来，转移的富余农业劳动力远离故土，越来越多地流向省会以上级别的大城市。

2012年，国家发改委城市和小城镇研究中心受北京市政府、原国家人口计生委委托，做了一个北京人口的调研报告。数据一出来，就连李铁这个出身“三农”、后来专司城镇化研究的资深学者都吓了一大跳。

最近16年，北京人口还在暴涨，净增人口接近800万，以河南、山东、河北的外来户为最多。原以为北京房价高，物价也会水涨船高，结果发现副食品消费价格方面，北京低于上述三省。而电价、天然气价格同样更低。城市地铁、公交价格之低则是全国之最。水价虽然略高，但水和收入比仍然低于三省。

该中心研究员易鹏表示，这说明在现阶段，人们对收入的重视程度，胜过空气质量等其他因素，“不要说北京，农民工为了收入，往往不顾深入各地矿井挖煤的风险”。

全国人大代表、江西省抚州市市长张和平3月9日表示，大城市的补贴多，主要在于财力的倾斜，而县城欠账就不少。

根据李铁的研究，中小城市和小城镇发展机会不均等。主要表现为：一是行政等级高的城市建设用地扩张更快。2000？2010年，中国地级以上城市辖区的建成区面积增长了95.8%，而同期中国县级以下城镇建成区面积仅增长了50.9%。

包括张和平在内的多位官员道破了“中国式大城市”的“天机”：谁的政治资源多，谁发展得好。

3月9日，两会城镇化沙龙上，多位与会者均指出，京沪两地过度集中了太多资源，集政治、经济、文化中心于一身。

但是，行政资源的强大并非是特大城市获得青睐的唯一原因。即使是对大城市道路持不同看法的官员和学者，也不否认大城市在资源配置方面的效率优势。对城镇化有着极深研究的北京大学国家发展研究院教授周其仁不止一次告诉《中国新闻周刊》记者：劳动力也是生产要素，要素的自由流动、向上流动终究难以阻挡。

这位经济学家甚至说：北京完全可以发展到五六千万人口的规模。

但刘鹤亦“平衡”指出，一味支持特大城市发展的模式也走不下去。在现存的社会资源配置特别是教育、医疗资源配置条件下，具备资金、知识条件的群体大量涌进大城市，进入门槛越来越高，同时交通基础设施和教育卫生条件也难以适应城市人口密度的急速提高。这种情况在很大程度上限制着城镇化进程。

“我在北京住，每天早晨上班，10公里路，坐汽车去，正常情况下用35分钟，稍微有点堵就是45分钟，10公里路要这么长时间，效率太低。很多地方都面临这个问题”。作为正部级领导干部，陈锡文忍不住对“大城市病”发了牢骚。

2012年，北京市常住人口达到2100万，其中外来人口800万。资源承载力已到极限的说法不绝于耳，尤其是水资源的短缺，一直是京城的最大短板。

《北京市“十一五”时期水资源保护及利用规划》显示，“十五”期间，北京万元GDP用水量由137立方米下降到51立方米，全市用水总量呈下降趋势。总用水量由2000年的40.4亿立方米下降到2005年的34.5亿立方米，年均下降近1亿立方米。

问题是，过度开采地下水的城市，绝不止北京。

《中国水危机》一书写道：华北地区的海河流域，大小300条支流，无河不臭，无河不干。地下水严重超采，600亿立方米不可补给的深层地下水资源采空了一半以上，形成超过4万平方公里的地下水漏斗区。书中说，这个漏斗区的面积，位居世界第一。

尽管即将通水的南水北调工程有望缓解北京的水资源困境，但全国人大代表、陕西省西咸新区管委会常务副主任王军透露，北京一直从陕西汉江调水，成本28元/吨，价格不菲，“与其调水耗费大量成本，为何

不调人？”这位厅级官员说。

王军表示，京津冀地区并不具备过度发展重工业的条件，而大量集聚于此的钢铁等重工业，已经越来越让这一地区变得“不宜居”。

此前，新加坡“规划之父”刘泰克在接受《中国新闻周刊》采访时曾表示，大城市的规划管理水准，亦是决定城市承载力的关键因素。“以交通为例，如果京沪这样的特大城市不收交通拥堵费、不提高购车和用车成本，路修得再宽也难抵车辆的增多，尾气的排放也会使低碳城市遥遥无期”。

“组团”潮流

大城负重、小城凋敝的难局，使“城市群”这一概念开始升温。特别是高铁、城际铁路、地铁建设在近年取得不小的进展之后，城市群内“一小时都市圈”开始形成，“组团城市”渐成潮流。

2011年5月，《全国主体功能区规划》全文公布，实现了中国国土空间规划“零的突破”。其中的优化开发和重点开发领域，包含了“两横三纵”21个城市群，摆脱了30多年来“一城一县一镇一地”的单一规划模式。

自此，与大巴黎地区和大法兰克福地区类似、经济和社会管理权限分离的局面开始试水，最近六七年间，包括长株潭一体化、沈抚同城化、西咸新区、长三角协作区等地区不断推陈出新，一位跨区域地方主官告诉《中国新闻周刊》，土地证、房产证、建设许可证已归新区发放。

西咸新区管委会常务副主任王军表示，由特大城市—中等组团城市—小城镇—村落（优美小镇）形成完整的市镇体系，以开阔田园和山川水系衬托其中。其中，特大城市如西安，作为区域中心，聚集数百万人口；若干中等组团城市形成30平方公里？50平方公里不等的城市板块，可容纳人口30万？50万人；围绕大中城市布局若干小城镇，人口3万？5万人；村落包括保留一部分自然村和兴建特色优美小镇，星罗棋布散落在城乡之间。按照这种空间格局，市镇各有明确的边界，在城市规划建设上停止“摊大饼”的老路，以克服传统城镇化的“城市病”，在形态布局上有效承载产城一体、城乡一体的功能，形成“开敞田园、紧凑城市”的“大开大合”空间布局。“比如汉中，以后不再发展工业，保留它的风貌，发展为休闲旅游中心”。

根据国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏的研究，城镇化破局过程中，伴随着时代变迁、技术进步，以往路走不通就回头的线性思维已经过时，“城镇化进程是一个多元函数，起码包括了五大变量”。

其一，要研究人口流动规律。易鹏表示，上世纪末的希望工程学校在布局之时，未考虑人口流动这一变量，如今已有多所学校关门。

其二，人口需求标准随时变动。哈尔滨市市长宋希斌告诉易鹏，之前成都的“大城市+大郊区”是优势，如今哈尔滨的“大城市+大农村”在环境保护需求日益强烈的今天反而是优势。

其三，国际关系变数开始增多。中国迈入中等收入国家之后，随着美国重返东亚，黄岩岛和钓鱼岛相继出现领土纷争，将在某些方面可能会影响中国城镇化布局。以往更多按照经济规律、遵循胡焕庸线布局的思路或已调整，兰州将成为西北新一极。

其四，政治体制、土地等关键改革的走向和进展，将直接影响城镇化进程。此前，起草城镇化规划的发改委官员称，土改固然已经滞后，但仍不能操之过急，拉美化的失地农民和城市贫民窟即是前车之鉴。

其五，技术进步必将改变原有城镇化规划思维。曾培炎分管发改委期间，一知名港商援助百万美元，研究中国工业布局，得出的结论是：最好不要离开沿海200公里。在高铁已成规模后，这一结论已被推翻。王军告诉《中国新闻周刊》，来北京开两会，今年第一次坐了高铁，“北京的很多服务，因此也将分散到‘组团城市”。

《中国新闻周刊》记者获悉，国家发改委正在制定的“十二五”城镇化专项规划，除了突出以人为本、基本公共服务均等化、土地变革，城市群空间布局、城镇可持续承载力和多样性亦位列其中。