“大部制”改革轮廓初现

赵杰

3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》（下称“方案”）全文公布。历时五年后，“大部制”改革再度如期而至。

“现行行政体制仍存在许多不适应新形势、新任务要求的地方。”两会上，国务委员兼国务院秘书长马凯就《方案》做说明时指出，改革开放以来，六轮国务院机构改革虽已取得诸多先期成果，但是国务院部门在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在不少问题。

“方案还比较简单，职能转变该怎么进行，亟待细化。”毛寿龙接受《中国新闻周刊》采访时指出。这位中国人民大学公共政策研究院执行副院长，曾参与《方案》草案部分内容的起草和论证工作。但他告诉记者，自己看到最终定稿内容，也就是在其公布当日。

不得不走的一步

比照此前坊间推测，《方案》几乎与先前预测一致：拆分铁道部；组建国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广播电影电视总局；重组国家海洋局和国家能源局。（详情请见本刊总第601期报道《“大部制”改革再提速》）

在论及此番改革相关内容时，中央机构编制委员会办公室副主任王峰用“不走这一步不行了”来表达。

个中问题主要体现为：政府职能越位、缺位；职责交叉、权责脱节、争权诿责现象较多；机构设置不合理；对行政权力的制约监督机制不完善，不作为乱作为、以权谋私、贪污腐败等现象尚未得到有效遏制。

王峰以食品药品领域为例，指出一直以来的分段管理“要么重复，要么有漏洞”，致使企业主体责任和政府监管均不到位。

目前，中国涉及食品安全的政府部门有13个，具有行政执法管理职责的政府部门就有5个。这样的架构导致管理重复或缺位问题频发。

“食品药品领域的问题在中国颇具代表性，普遍存在于诸多领域。”湖南大学法学院院长杜钢建告诉《中国新闻周刊》。他此前曾参与国务院政府工作报告和国务院机构改革方案的起草工作。

王峰在多个场合均强调一个关键词“整合”，来阐述此番改革的主旨，以期通过此途实现“权责明确、系统管理”的目标。

王峰所提的整合思路，同样体现在搭建综合交通运输体系领域，直接结果便是铁道部被拆解，“大交通”格局乍现。

“一直以来，‘铁老大不被纳入，你给外人提综合交通运输体系，谁信呢？”王峰在接受媒体采访时如是反问。他并指出，此番拆解铁道部之后，算是在体制上有了综合交通运输体系的格局，可以保证不同运输方式在各自领域发挥最大效用。

据《方案》，“铁老大”被一分为三。其中拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，另外组建国家铁路局和中国铁路总公司，以实现公众期待已久的“政企分开”。

王峰认为，此举解决了一直以来铁路领域的痼疾，即企业的监管责任与经营责任混淆不分，以至于出现事故时分不清责任主体。同时，改革后的企业完全自负盈亏，打开了资金筹措渠道，民间资本进入后可促进该领域各参与主体间的公平竞争。

毛寿龙虽然对政企分开的改革表示称赞，但仍对可能产生的新问题心有疑虑。据他判断，拆分后重组的公司或为副部级待遇，这样一个国企如何摆脱尾大不掉的积弊，尚待观察。

难以言说的“人口”

《方案》中，紧随铁道部的一项改革是人口、卫生领域的整合。因为其被赋予“国家卫生和计划生育委员会”的名称，引发诸多人士对于计划生育国策是否将要改变的猜测。

根据马凯的说明，此项改革意在提高人口素质和人民健康水平，并未提及要改变计划生育国策的计划，反而使用了“更好地坚持”“坚持和完善”等措辞。他和王峰均强调，计划生育工作的基础在于“继续稳定低生育水平”，并要继续坚持计划生育党政一把手总负责，继续实施计划生育一票否决制；地方政府仍应严格执行各项计划生育政策。

这样的表述，似乎为近期以来关于人口政策是否需调整的论争做了盖棺论定，也再度激起争议声反弹。在全国政协农业界委员的讨论中，多数委员表达了“计生政策应淡化，国策应考虑调整”的观点。

杜钢建在接受《中国新闻周刊》采访时直指部门利益，称其为导致计生政策长期得不到松动的根本原因。在他看来，该政策已带来中国人口结构的严重畸形，如不调整，至2050年会导致社会完全老龄化。因此，必须尽快放开二胎政策。

不过，包括杜钢建在内的一些人士，同样也从另一角度表达了乐观：单从重组后的部门名称看，卫生职能显然在计生政策之前。“此举或表明，高层有调整该国策的想法，至少已有担当。”果如其然的话，改革的前景值得期待。

对于计生政策，官方亦有回应。卫生部部长陈竺在两会期间接受媒体采访时表示，“必须坚持”。国家人口计生委副主任王培安提出，“让时间来回答”。王峰的回答则与陈竺大同小异。

从这些回应中，毛寿龙观察到了微妙差异：王培安代表计生委的回答，明显有回避之嫌；陈竺代表卫生部的回应则比较果断；而王峰作为机构编制部门负责人，其观点主要基于文本。据此分析，“计生委可能变弱，不再作为核心部委”。不过，毛寿龙也坦言，涉及一项沿袭已久的国策改革，其中过程必然极其复杂，最终尚需更高层面的回应。

方案尚待细化

在全国政协农业界委员的讨论中，诸多委员对《方案》文本呈现的细节做了委婉批评。

全国政协委员、中国农业大学校长柯炳生指出，新重组的两个机构名称过长，显得粗糙而繁琐，且让人怀疑其过于简单化，使人觉得改革“只是部门之间的简单合并、叠加而非职能理顺和整合”。他所指的两个机构，为国家新闻出版广播电影电视总局、国家食品药品监督管理总局。

他建议，可根据新部门的内部职能整合来定名，比如前者宜从大文化部角度进行考虑，后者则可以“安全”一词来取代“监督管理”。与他同组的诸多委员对此表示认同。还有人指出，铁道部实现政企分开后，应考虑原部门的债务如何分割等权益划分问题，因此建议尽快出台更明确和具操作性的实施细则。

中国行政管理学会执行副会长兼秘书长高小平，在接受《中国新闻周刊》采访时，将《方案》定位于“中方案”，肯定其承前启后的性质。他认为，相比“大部制”上一阶段改革内容，此次改革的特点在于“稳中有进，很有特色，政府职能转变更实”，同时也为下一步深化改革做好准备和铺垫。

既然是“中方案”，在他看来，不能达到此前一些人预期的改革目标就情有可原，其所完成的阶段性任务在于大部制轮廓基本显现。

鉴于此番改革之前，国务院曾吸取广东等地的经验，毛寿龙和杜钢建均指出，“大部制”改革下一步运作过程中，要关注上下关系问题。根据他们所了解到深圳、佛山等地试点的情况，“积极性很大，但压力同样很大，其中主要在于改革后上下的对口问题难以解决。”由此，毛寿龙建议中央和地方关系尽量留一些余地，创造多样性空间。

由该角度分析，杜钢建更多的体会是遗憾，因为“这次调整未与行政区划改革同步”。他认为这会影响到各省、各地的部门调整的步伐。同时，对于发改委已经部署21个城市群规划后，可能需要新增直辖市、特区等的要求无法及时支持。他还指出，《方案》没有很好与行政权力三分制、民主审议制等结合起来，也有待进一步改革时做出考虑和完善。