城市外籍人口管理研究——以广州为例

◎ 李 庆

中国沿海发达城市经历了30多年快速发展后，移民问题日渐突出，与外来劳动力形成的城市化移民问题相比，更加具有挑战性的是，随着国际化水平的提高，外籍人口涌入的冲击日趋显著，包括广州在内的沿海发达城市已经成为面对这一问题的前沿。第六次人口普查数据显示，北京、上海和广东聚集的外国人占全国国际移民人口的62%，其中广东所占人数超过全国的1/3，聚集在广州及其周边城市的外籍人士中，非洲裔的比例远远超过其他城市。如何处理好外籍人口问题，不仅是中国经济社会发展、国际化和城市化必须面对的问题，也是城市管理创新、打造国际化城市的重点。

一、广州外籍人口问题

广州是中国的南大门，有着两千多年的历史，从历史上看，广州历来是外国人偏爱的中国城市，因为广州自古就是中国对外贸易的门户，有“千年商都”之称。秦汉时代广州是商贾云集的对外贸易重镇和海上丝绸之路发祥地，隋唐时期在广州设立了市舶司，清代乾隆时期广州更是全国唯一的对外通商口岸，也正是因为广州的外贸地位，才导致鸦片战争从这里点燃。建国后，广州的广交会很长时间内是我国对外贸易的主要窗口，改革开放开始后，广州又责无旁贷地站到国家对外开放最前沿，广州不仅是我国珠三角地区最大的城市，更是在国际上最具外贸吸引力的中国城市，重要的外贸地位必然会带动大量外籍人口涌入，形成外籍人口的城市聚集。广州拥有外国人聚居区的历史由来已久，从唐宋元明时的蕃坊到清时的广州外城，乃至当今广州城内的“外籍人聚居区”。不同时代广州外籍人的来源有着很大不同，唐宋时期主要来自东南亚、中东等地；新航路开辟后，大批的西方传教士、商人来到广州传教经商；当今广州外籍人口不断增加，人口的国籍结构越来越复杂，除了传统的西方人和亚洲人，非洲等欠发达地区的外国人也纷至沓来，形成了著名的“巧克力城”——非洲族裔聚集区。据广东外管局统计，目前在广州居住一年以上的常住外国人约有1.8万人，每年在广州临时住宿登记的外国人约50万人，在全国省会城市中，广州外国人常住或暂住人员的数量都首屈一指。

世纪之初活跃在广州的非洲人主要来自西非尼日利亚、马里、刚果等地，他们多数是长期从事跨国贸易的非裔商人。调查显示，广州早期的非裔商人普遍具有丰富的跨国经商经历，68.5%曾去多国经商①，这些非裔商人群体以从事个体的、民间的商贸活动为主，形成一种中非民间商业交往模式。随着中非政府间往来的日趋紧密，中非集体对话和多边合作日益加强，广州非裔商人除了数量明显增加外，族裔经济也逐步形成，在非裔商人的聚集区，为非裔提供服务的职业也应运而生，产生了不同行业分类，族裔群体内部逐渐出现从事其他职业的人群，地下经济和违法活动也逐步出现。

表面上看非籍人口的大量涌入对广州的经济贡献是有限的，而且还带来了不少社会问题。首先是很多非籍人口存在“三非问题”（非法入境、非法居留、非法就业），“三非问题”使他们的生活没有安定感，难以产生城市归属感，有很强的冒险冲动，社会责任感更无从谈起。其次，随着非裔人群数量的增多，人员素质越来越参差不齐，尤其是大量来自非洲欠发达地区的人口，人们受教育程度低，语言能力等与外界沟通的能力也比较低，在与本地人的交流中存在很大障碍，例如，调查发现不走人行天桥而违章闯过马路的行人中非洲人占了一半，他们的解释多数是“看不懂、听不懂”。第三，非裔人口从肤色、体型、体力等方面与本地人都存在较大差异，给广州本地人带来很大的心里压迫感，这种压迫感极易形成内心深处的反感。第四，非裔人的生活态度和生活习惯，包括两性态度等都与本地人有着巨大的差异，非裔人的行为很容易触动本地人的道德底线，产生相互的歧视甚至敌视。第五，与国人对外籍人士的普遍印象不同，广州的非裔外籍人口很多属于低收入群体，与广州普通市民接触广泛，直接渗入到普通老百姓的日常生活当中，较多的接触交往也就意味着产生误会和摩擦的机会增多，这种误会和摩擦往往因为不同的种族而被放大。上述这些原因再加上一系列的非裔人违法犯罪事件导致广州市民对非裔外籍人产生反感，形成强大的社会舆论，在强大的舆论压力下城市管理部门不得不采取了各种各样的措施平抑因为非裔人口带来的社会问题，非裔人员的入境签证开始变得偏紧，签证期缩短，加强对居留在广州的非裔人管控等。这些措施虽然表面上获得了社会秩序的好转，但是却加深了非裔群体的艰难处境，限制和打击与非裔的民间国际贸易，减少了中非之间广泛的民间接触。

从外来劳动力的角度看，纵观中国经济的发展历程，不难看出中国经济已经步入劳动力成本明显上升的阶段，人口红利在逐渐降低，老龄化社会初见端倪，很难说未来中国的劳动力需求不会面向国际劳动力市场，如果这种局面来临，可以预见以广州市为代表的广东沿海地区又会成为吸引、接纳外籍劳动力的前沿，继吸引内地劳动力谋得30年发展后，未来广东沿海地区有可能借助国际劳动力迁移保持和维护经济社会的发展，广州有可能会成为中国外籍人口管理和融合的主战场。可见，广州成为吸引国际劳动力的先行区和试验场，会给广东沿海的发展谋得新的重要战略机遇。

从更高的层面看，随着中国的发展和崛起，来自欠发达地区的国际移民数量增长已经成为必然趋势，如果对他们一味的采取推挡排斥的态度，不利于中国成为具有民族接纳和融合能力的国家，有碍中国在未来世界格局中的崛起。只有一个有包容能力的国家，才能具有多元化的生命力和文化进步动力，这些都是强大国家软实力必不可少的组成部分，不能只看到非裔人口问题的负面影响，从解决眼前问题出发，采取简单的措施从表面上解决问题，这种做法不仅截断了我们逐步积累吸纳、融合外籍人口（尤其是欠发达地区人口）经验的路径，也使得打造世界性城市的能力大大降低，毕竟任何一个世界性的城市都不可能只是衣着光鲜的靓男俊女，必然要有容纳各色人等的襟怀和能力，在这些方面，我们有必要认真借鉴以移民立国的美国的民族融合经验和教训，尽管美国的移民问题到目前仍然是最重大的社会问题之一，但是其几百年的移民融合之路毕竟有许多深刻的教训和有益的经验值得参考。

二、美国的早期移民融合道路

中国和美国在吸引外来文化、吸纳外来移民，致力于种族和解和共荣上有着巨大的值得共同探索的空间。中国悠久的文明史就是文化融合的历史，每一次文明的的碰撞都极大地促进了经济社会的发展。现阶段中国巨大的发展成就势必吸引更多的外国人来到中国，走进中国的城市，甚至会落地生根，从现在的情况看，中国城市，尤其是中国沿海的发达城市已经首先面临这一问题的考验。美国是建立在移民基础上的国家，种族融合是美国的立身之本，移民塑造了美国文化的多元性，形成了美国发展的原动力。尽管美国是个有着巨大包容性的国家，移民认同仍然是一个漫长、艰辛、复杂的过程，种族矛盾始终尖锐的伴随着美国发展的整个历程，美国移民认同道路中的挫折和经验令人深思，特别是美国19世纪下半叶到20世纪初的经济和社会发展状况与当前的中国部分地区十分相似，尤其值得新时代的中国城市认真研究。

“美国化”概念是美国早期移民认同的核心理念，指外来移民正式融入美国社会所必须进行的各项准备活动，其目的是使外来移民理解和奉行美国生活准则。19世纪末至20世纪初，被称为美国的“进步时代”，这个阶段美国的基本社会结构已经定型，政治制度趋于稳定，主流价值观基本确立，经济社会快速发展，美国的文化理念和生活方式也在逐渐形成。在这样的背景下“美国化”运动呈现自然融合特征。

在19世纪末至20世纪初，美国人的主体是英格兰、爱尔兰和德国等西欧和北欧国家的移民，被称为“老移民”，而来自俄国、奥匈帝国和意大利等东、南欧国家的移民被称为“新移民”。同老移民相比，新移民有很大的不同，他们分属于不同的种族，不会讲英语，文化素质相对较低，聚居在大城市的本民族社区里，形成有民族特色的聚居区。在纽约、芝加哥、底特律、波士顿、费城等大城市，出现了诸如“小意大利”、“小匈牙利”等移民社区。

新移民的增加给老移民带来就业压力，与老移民展开生存竞争，于是老移民开始热衷于攻击新移民，他们宣称日益增多的外来移民对美国社会带来巨大的危害。首先，新移民无知、懒惰，没有技术，习惯于野蛮生活，有损于美国文化精神。其次，新移民具有的宗教信仰和欧洲激进思潮会扰乱美国社会，威胁美国共和政体和民主制度。第三，外来移民会破坏美国拥有的“对欧洲社会弊病的免疫性”，会给美国带来贫困、疾病和罪犯等严重社会问题。第四，非英语人口数量的增加会破坏美国文化和社会凝聚力。美国的排外主义者甚至认为其他种族人群的大量涌入，会形成新移民在人数上的优势，改变美国人口的种族结构（新移民大多数是男性青壮年劳力，1890年男性移民占总移民人数的61.9%，15～40岁青壮年劳力占69.2%，1907年时这两个比例分别达到72.4%和85.6%）。新移民涌入的阶段恰好是美国经济、社会的重要转型期，城市化进程突飞猛进，城市犯罪、疾病、混乱和暴力等现象应运而生，社会动荡不安，劳资矛盾加剧，罢工斗争频繁，一旦这些问题中出现外来移民的身影，就会被排外主义者严重夸大和借题发挥，指责是新移民使犯罪率升高，使社会秩序受到严重破坏，使城市贫困加剧。事实上这些现象表面上与移民有关，实际上是社会转型期的普遍现象，社会转型期的社会管理往往跟不上经济社会的快速发展，立法滞后，管理脱节，使各种社会问题集中爆发，并不能完全归咎于外来移民。尽管如此，老移民仍然认为新移民不仅抢走了他们谋生的饭碗，降低了美国人的生活水准和文化水平，而且是导致社会动荡不安、暴力泛滥、贫困日增、失业率居高不下的元凶。

表1 1880—1920年主要欧洲国家移民美国统计（单位：人）

与移民冲突的现实相呼应的是进化论、优生论以及血统论等思潮的推波助澜。19世纪后期，达尔文物种进化论传入美国，这种带有强烈的“种族优越”倾向的理论被迅速融入到种族排外主义思潮当中。英国社会学家和思想家赫伯特·斯宾塞用进化论来解释人类社会的发展规律，宣扬达尔文主义的“物竞天择，优胜劣汰，适者生存”的自然法则，他认为盎格鲁·萨克逊民族是世界上最优等的种族，其他种族都是劣等的。20世纪初，“优生学”的鼓吹者引申社会达尔文主义者的论调，认为美国人口出生率在下降，素质低劣的新移民的出生率却很高，如果不限制移民，盎格鲁·萨克逊种族将会面临灭绝的灾难。更有甚者，一些动物学家、生物学家和生理学家，根据动物进化论演绎人种优劣理论，宣扬“白色人种优越论”，直接埋下白人与有色人种之间矛盾的祸根。

在新老移民已经在经济和社会很多领域出现碰撞的现实环境下，种族主义思潮的出现，进一步激发了美国民众的民族危机感，掀起了美国史上空前绝后的排外主义高潮，新移民成为许多社会问题的替罪羊，成为美国人发泄排外偏见的出气筒，这种情况刺激新移民愈发难舍母国情结，与美国社会更加格格不入，离心离德，甚至老移民的种族情绪也被激发和强调起来，整个社会呈现出各种种族利益相互对峙的复杂局面。在1880—1920年期间，德裔移民是新移民中人数最多的群体，已占美国人口总数的10%，但是在战争期间，德国族裔公开申明自己的亲德立场，宣扬日耳曼民族沙文主义，使美国即使在战争环境下也不能团结一心、同仇敌忾。严峻的现实迫使联邦政府不得不直接干预移民的社会融合问题，采取了被称为“高压锅式”的同化（Pressure Cooking Assimilation），“美国化”从自然同化转变为由联邦政府直接干预的强制性同化。1915年，美国移民委员会联同移民归化局，成立了“美国化运动日全国委员会”，确定1915年7月4日为“美国化运动日”。

“美国化”运动发生在19世纪与20世纪之交，以社会性运动为开端，在经历了第一次世界大战后，逐渐转变成强制性的政治运动，在20世纪20年代这场运动逐渐衰落，移民限额法案颁布后，这场运动就基本结束了。“美国化”运动是美国社会史上最具有代表性的移民同化运动，试图通过“同化”、“美国化”等手段以标准的美国模式代替移民的特色文化，希望其他民族、种族的移民放弃其原有的民族文化，接受盎格鲁·撒克逊主流文化，以保持美国白人主流文化的同质性。在“美国化”运动中美国人固守自己的优越感，放任自己对新移民的偏见，强迫新移民完全接受美国生活和文化方式，服从美国的社会秩序，结果反而加剧了种族矛盾和社会的隔离，不仅未能实现真正的社会融合，还使国家凝聚力下降，种族纷争不断。严酷的现实说明偏见和指责并不能移除移民们对其母国文化的认同，不仅无助于移民认同和民族和解，而且会与移民认同的目标背道而驰。

美国“进步时代”移民“美国化”的教训告诉我们，从维护自身利益的角度出发，抱着人种差异的观念对待外来移民，在对待移民的态度上保持着不切实际的优越感，在对待外来移民的问题上充满歧视和偏见，大肆宣传移民的负面作用，不仅不会赢得种族融合、社会和谐的局面，还会加剧社会矛盾，丧失文化交融带来的发展活力，最终会损害自身的长远利益，使国家的发展蒙上阴影。

我国沿海发达城市初现端倪的移民问题的背景在很多地方与美国“进步时代”的移民背景极为类似。首先，都处于经济繁荣和社会发展的上升阶段，其次，本地人在种族、信仰和文化上具有强烈的优越感和主导意识，对外来移民和外来文化抱有戒心和抵触。第三，外籍移民多数是为了改变原有的窘迫生活走上移民道路，在与本地人的碰撞中处于弱势地位。第四，新移民拥有自己的信仰和文化习俗，又在生计上与本地人存在依赖和竞争关系，往往采取聚居的形式自我保护，生活在自己的种族圈子内，形成对主流社会的种族隔离。然而中国出现的移民问题又与美国“进步时代”的移民背景有着重大差别，首先，中国巨大的人口规模使中国初现端倪的外来人口问题不会像美国“进步时代”的移民潮对人口结构形成很大冲击。其次，中国两千年的发展历史，已经反复锤炼和确立了稳定的民族关系，新的外来移民很难对社会稳定产生巨大影响。第三，中国长期重视维护社会稳定的工作，虽然经济社会处于快速发展和崛起阶段，各种法规制度日益完善，管理机制具有很高的效率，既会对外籍人口提供完善的服务，又具有加强外籍人员管理，稳定社会秩序的能力。以广州为代表的中国沿海开放城市在汲取美国“进步时代”移民“美国化”运动经验教训的基础上，有条件也有能力发挥自身的优势应对好外籍人口的挑战，不仅要使外籍人口可以促进中国经济社会的繁荣发展，还要探索使中华民族崛起具有包容性和凝聚力的外籍人口社会融合模式，这就需要对外籍移民的社会融合的模式进行深入研究。

三、创新外籍人员城市管理制度

随着国家的强盛，外来移民问题会从一个边缘性的社会问题，逐渐演变成影响国家政治、经济、社会、文化、宗教以及国家安全等多个领域的关键性社会问题，几乎所有的发达国家都必须面对移民引发的各种社会问题。对于崛起的中国而言，经济发展所带来的商业和就业机会必将吸引跨国移民数量快速增加，直到形成一个强大的新社会群体，使中国的移民问题从一个边缘性的社会问题发展成为重要的社会问题。广州的非籍移民问题初现端倪。

近年来，到广州经商、就业和居住的外国人越来越多，广州市为了能为外国人提供更加方便的服务，专门成立了“改善广州涉外环境联席会议”，发行了《外国人服务手册》给来广州生活创业的外国人，在广州电视台开设广州英文频道，在政府网站开设了英文窗口，在市民及服务窗口提高外语能力等。在提高涉外服务水平的同时，为了应对外来移民带来的社会问题，广州市也加大了对外国人管理工作力度，包括：1.颁布《广州市流动人员管理规定》，将外国人纳入实有人口管理和服务系统，将外国人管理服务工作纳入流动人员管理服务范畴。例如，加强住宿登记和信息采集，将外籍人员的国籍、居住、就业等信息纳入系统管理。2.建立全市各职能部门齐抓共管的“大外管”工作格局，多元共治外籍人口。例如，建立由相关职能部门互联共享的全市统一外管信息网络平台，实施信息化管理。3.在外国人居住较多的地区开展外国人管理试点工作，建立“外国人管理服务工作站”，把外国人管理服务工作延伸至社区，探索有效的外国人管理模式。4.加强外管队伍建设，提高管理员的外语等专业水平。上述工作有效地缓解了一度比较突出的外籍人员问题，实现了与外籍人员相关的社会治安局面的好转，然而从更加长远和重要的方面看还需要从宏观和全面的角度认真审视外来人口问题，从更深的层面研究和解决外来人员的社会融合问题。

社会融合是指迁入人口在迁入地建立起良性互动交往，适应并且融入迁入地的经济社会文化生活的过程，社会融合的目标是形成可以相互渗透、交融、互惠、互补的外来人口本地化的关系。潘尼克斯（R．Penninx）具体地论述过移民社会融合的核心问题，他认为，移民融合要面对两个方面问题：一方面是移民文化与宗教信仰多样化的问题，另一方面却是移民获得平等的社会经济权利问题，这些问题的本质就是政治理论中关于公民权问题。他认为，移民的公民权应该包含三个维度，首先是政治或立法意义上的公民权，其政策含义是，移民是否被看成政治社会群体中完全参与的正式成员。第二个维度是社会经济维度的公民权，显示移民正式的社会经济权利和毋庸置疑的公民身份，包含移民在就业体系中的权利以及在社会经济制度化结构中相应的权利。第三个维度是文化与宗教信仰权利，意味着移民有权自我组织，有权享有自我的、本民族的和本宗教的文化权利等。这三个维度是从国家政府到地方政府的移民社会融合政策需要达到的目标，也是检验移民社会融合政策（促进融合还是产生排斥）的一个标尺。

梁波等(2010)对西方社会融合理论进行了汇总后分为三类：以Gordon为代表的结构性和文化性“二维”模型；以杨格一塔斯(J.Junger-Tas)等人为代表的结构融合、社会文化融入和政治合法性融入“三维”模型；以恩泽格尔(H.Entzinger)等人为代表的经济融入、政治融入、文化融入、主体社会接纳等“四维度”模型。结合目前我国外籍人员问题的发展趋势，有必要从社会融合理论出发，结合我国发展的阶段特征，从经济融入、文化融入、社会融入、结构融合和身份认同五个维度对我国促进外籍移民社会融合的政策措施进行分析，以广州市的外籍移民社会融合为样本，摸索适合中国发展阶段和中国特色的移民社会融合模式。

（1）经济融入。经济融入是经济领域的社会融合，主要考察外籍移民的经济收入，用迁移人口的经济收入与本地人口的经济收入差异来衡量外籍移民的经济融入程度，当外籍移民的经济收入与本地居民基本相当时表示经济领域的社会融合状况较好(Heckman，1998；Carlsson and Rooth，2007)。除外籍移民的经济收入外，职业属性及社会保障状况也是考察外籍移民经济融入的重要方面。

经济融入是防止欠发达地区移民在贫困状态下聚集，出现类似贫民窟问题的关键。欠发达地区移民往往经济能力和交流沟通能力相对较低，在广州又缺少足够的社会关系网络，必然出现以种族聚集为特征的少数族裔聚居区，如果没有正常的就业机会和收入来源，这样区隔化聚居的极端结果很可能出现类似贫民窟的聚居区，因此有必要为外籍移民提供有针对性的、适当的就业机会，保证他们基本生活来源，使他们具有基本的经济条件和生活能力，从而避免出现环境脏乱、治安恶化、犯罪现象严重的贫民聚居区。尤其不能认为外籍移民全部是来冒险捞金的，放任他承担自己的生活风险，自生自灭，这样的想法必然会导致外籍人员成为社会中最不稳定的因素，使广州社会管理付出更大的代价。也就是说广州在制定面向外籍移民的政策时有必要考虑到他们的从业和收入，要适当考虑到他们生活保障，建立针对外籍移民的就业指导和就业机会提供机制。

（2）社会融入。社会融入是指外籍移民族群或个体能够和主流社会群体同样获得正常的政治、社会和文化权利和地位，是外籍人口社会适应程度的标志。社会融入不仅需要外籍移民与本地环境长期的自然交往与磨合，而且离不开政府解除制度性排斥的努力，不难理解外籍移民的社会融入受到迁入地国籍制度、户籍制度、子女教育、社会保险、公共医疗、住房保障、就业等诸多制度性措施的限制，这些都是外籍移民社会融入的巨大障碍，广州市政府有必要正确审视这些政策制度对外籍人员社会融入形成的过高门槛，逐项予以调节和改善。

社会融入需要外籍移民对广州社会具有全方位的了解和体会，这就要求外籍移民有途径获得这方面的知识，例如，当外籍人来到广州时，他们多不了解中国的法律和政策，不了解广州的法规和制度，根据调查显示“三非”问题出现的根源多是由于外籍人不懂中国的政策和法规造成的，这就要求广州政府在推进外籍人员社会融入的过程中有针对性的加大对当地法律、法规、政策、制度的宣传介绍，把宣传和管理更好的结合，有效的宣传将以极低的成本获取明显的外籍人员社会融入的回报。

（3）文化融入。文化融入是指文化领域的社会融合，主要考察外籍移民在语言、起居、着装、饮食等方面与迁入地的适应程度。外籍人员在母国的社会文化生活习惯深深地根植于他们的观念中，反映在他们的行为模式上，使他们有强烈的愿望在广州保持这种文化传统，这种情况不难理解，却阻碍他们在广州的社会融合，成为形成种族隔阂的最深层次的原因。然而，从文化融入的积极方面讲，社会进步与文化发展有很大的关系，外籍移民的文化融入可以开通文化传播的渠道，为文化交流提供了条件，使外籍移民和广州人都获得了拓宽文化视野，激发新文化、新思想的空间，进而推动人们思维方式和生活方式的进步。从某种意义上讲，人员、物质和思想的流动和交流会产生一种新的跨国文化，这种跨国文化融合了外籍移民与定居国的价值观、行为方式和态度，从而产生出一种新的文化环境，对推动思想进步和社会进步都会产生积极作用。因此广州在制定关于外籍移民的政策时，要积极挖掘外籍移民身上所承载的文化价值，创造外籍移民与本地文化交流和融合的机会，使外籍移民和广州人都能理解、欣赏双方的文化，并且能从对方的文化中汲取营养，丰富自身文化的同时营造新的文化内涵，实现文化的相互融入。

（4）结构融合。结构融合是指社会融合对应到社会各阶层。社会本身是具有分层特征的，对于广州而言，这种状况也是客观存在的，不可能要求外籍移民在短时间内实现社会整体的全面认同，而是要对位相应的社会阶层，并在相应的阶层中率先实现社会融合。

结构融合以外籍移民的社会交往渗透社会各阶层为主要标志，在政策和制度设计中使他们能够与本地人口的相应阶层相互融合，通过社会交往从迁入人口转变为相应阶层的广州人口，逐步摆脱社会边缘地位。政策设计还要给外籍移民创造阶层上升的通道，使他们能够在迁入地拥有扩展生存空间，向中产阶级或更高层次接近，进而进入主流社会群体。也就是说要使外籍移民逐步拥有享受更多政治权利的发展空间，使他们具有在广州为自己的利益争取和诉求的地位，具备真正的归属感和主人意识，同时又可以有条件地在广州保留原迁出地的生活文化习俗。

（5）身份认同。身份认同即外籍移民在与本地居民的社会交往与互动过程中，迁移者逐步改变自己身份特征，在与原住民的双向的交往过程中形成相互认可与接纳的状态，能够彼此接受和尊重，形成和谐的社会关系，找到共同归属感，最终消除身份差异，实现同等身份。身份认同的主旨是外籍移民逐步调整由于迁移所带来的心理影响及对广州的隔阂，调整自身对社会评价参照体系的认知，即移民的社会参照体系由原迁出地改变为迁入地，从而主动获取广州居民对外籍移民的身份认同。

实现身份认同的首要任务是激发和保护外籍移民社会融合的主动性，鼓励外籍移民积极投身广州的社会活动。从社会融合的结果来看，外籍移民主动投入社会融合有益于外籍移民的身份认同，有益于外籍人口获得各项社会福祉与政治权利。因此广州在政策和制度设计时要给外籍移民创造参加本地社会活动的机会，让外籍移民尽可能多的融入当地的政治、经济和社会活动，参与到诸如社区管理、志愿者服务、规章制度拟定等诸多活动中，使他们在参与广州的社会建设中获得身份认同。

综合以社会融合为目标的政策措施改进内容可以发现，广州政府在设计关于外籍移民管理的政策目标时首先要在战略高度认识和定位外籍移民问题，其次要超越“属地化管理”思维，形成移民管控、引导的大思维，既要在短期内通过立法手段加强对外籍移民管理，同时又要从大处着眼，从长远着眼，从广州城市经济社会发展的各个层面为外籍移民的社会融合打开空间，不仅在经济、社会、文化和社会服务领域把外籍移民纳入保障视野，还要在社会交流中给外籍移民设立融入主流社会的通道，甚至在广州城市空间规划中对外籍人的聚居区有所考虑。在管理方式上可以进行积极探索，既可以继续尝试外籍人自我管理的道路，也可以探索移民融合的政策机制。

虽然中国目前还不是一个发达国家，也不是一个移民国家，但是从中国目前的崛起趋势和国际化进程看、从对世界经济的贡献和影响看、从蕴含的商业和就业机会看，中国越来越具有强大的国际吸引力，尤其在广州这样具有对外贸易区位优势、具有对外交往传统优势的重点城市，将首当其冲迎接越来越多的外来移民，这些外籍移民中不可能全部是高端人才和投资富商，必然还会大量包括各种阶层的外籍人口，接纳和融合各种移民的能力是中国崛起必然需要面对的挑战和考验。沿海发达地区的城市，尤其是像广州这样具有接纳外来人口的区位优势、历史优势和文化传统的城市必将代表中国率先迎接这一挑战和考验，这种考验已经超越了城市发展本身，必须上升到国家战略的高度予以重视，这是中国发展时代赋予广州的历史责任，更是广州建设具有特色国际城市的大好契机，也应该是广州城市创新的重点领域。

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